中央银行独立性及模式

第二章　中央银行的独立性

中央银行与政府的关系是各国宏观经济管理中一个不可忽视的问题。中央银行的独立性，是其与政府关系的具体形态。中央银行作为政府的银行，与政府有着共同的经济目标，但是中央银行又是一个特殊的金融机构，相对独立于政府。中央银行与政府的关系是一种特殊的行政约束关系。而这种关系自中央银行制度产生以来，随着政治、经济形势的发展，人们对中央银行制度的认识逐步深化，中央银行与政府的关系逐渐变得微妙起来，人们产生了许多不同的见解。对这种客观存在的关系，即对独立性的理解，不仅要从过去已有的法律条文来考察，更多地还要从当前经济发展的客观要求来考察。

本章要点

1.中央银行的独立性的含义

2.中央银行的独立性的判别标准

3.中央银行与政府关系的不同模式

4.中国人民银行的独立性

第一节　中央银行独立性及模式

一、中央银行独立性的含义

中央银行的独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度，其比较集中的反映在中央银行与政府的关系上。中央银行作为一个国家的货币当局，负责具体制定和贯彻执行货币政策，必须以国家经济发展目标为根本目标，遵从经济发展客观规律和货币信用规律，独立制定和执行货币政策。现代中央银行的独立性，不是指中央银行完全独立于政府之外，不受政府约束，或凌驾于政府之上的独立性，而是指中央银行在政府或国家权力机构的调控和影响下的独立性，即指中央银行在国家权力机构或政府的干预和指导下，根据国家总体的社会经济发展目标，独立制定和执行货币金融政策，这也就是所谓的相对独立性。包括中央银行目标的独立性和为实现最终目标使用货币政策手段的独立性。

（一）中央银行目标的独立性

中央银行目标独立性的实质不是中央银行拥有选择货币政策目标的权力，而是相对于政府的财政政策目标而言，其在制定与实施货币政策时拥有自己的独立的政策目标。众所周知，任何一个国家力图实现的宏观经济运行目标主要包括四个方面，即物价稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡。十分明显，在各国的实际经济运行过程中，上述四种宏观经济目标不仅极难同时实现，而且各个目标之间的冲突还会经常出现。这样，就存在一个政策目标选择或排序的问题。一国的政府总是根据经济的运行态势、国会与选民的压力以及执政党或政治家个人的战略来权衡各个目标的重要性，并做出政策选择。对于一个中央银行来说，货币政策目标的独立性，就是指其拥有不追随政府财政政策目标的走向而自主决定货币政策目标的权力。从这个意义上说，如果一国的中央银行法或相关法律明确地规定了其中央银行的首要运作目标是保持通货稳定，从而排除了中央银行任意调整货币政策目标，或者其他部门要求中央银行调整货币政策目标的可能性，实际上恰恰体现了中央银行的目标独立性，而不是剥夺了中央银行目标的独立性。正因为如此，中央银行独立性较高的国家几乎都规定了中央银行首要目标是维持通货稳定，或者保持物价的稳定。倡导加强中央银行独立性的学者几乎没有人主张要赋予中央银行以选择货币政策目标的权力，而绝大多数反对加强中央银行独立性的学者却主张不应把维护物价稳定作为货币政策的唯一目标。

（二）中央银行手段的独立性

任何一种政策目标的实现都需要一定的政策手段来为其服务。中央银行为实现其货币政策目标必须通过相应的政策工具来调节货币供给，进而调控宏观经济运行。为确保中央银行顺利地完成既定的货币政策目标，中央银行就有必要拥有自主动用货币政策工具的权力。因而，中央银行对各种货币政策手段的掌握程度（在实施一定的货币政策时中央银行是自由、自主地进行政策手段选择还是需要政府的认可或审批），自然就成为衡量其独立性高低的重要指标。

二、中央银行独立性的历史渊源

中央银行的独立性问题，是关系到其能否充分发挥宏观调控作用的大问题。而中央银行具有怎样的独立性，也是随着中央银行制度的发展而不断调整并确定的。

（一）中央银行成立至第一次世界大战以前

各国中央银行诞生之时，银行业务的经营无一不与政府发生某种联系。英格兰银行筹建的目的，即为政府垫款。法兰西银行一开始即由国家供给一部分资本，接受政府的控制。德意志国家银行虽由普鲁士银行改组，归还政府资本，但总裁则由帝国任命。美国联邦储备体系，是解决中央银行制度方面矛盾的产物。与政府发生某种业务联系，实际上即潜伏着与政府的关系的问题。当时中央银行与政府的关系，主要体现在五个方面：一为争取政府支持，独享货币发行权；二为承办政府财政收支，建立资金往来关系；三为处理政府借垫与公债募集；四为政府解救货币经济危机；五为由政府任命总裁。除第五项外，其余四项都可视为业务关系，一般不把这些视为中央银行与政府的独立的或隶属的关系。

第一次世界大战以前，政府对中央银行的干预较少，当时还未产生独立性问题的争议。其主要背景是：第一，资本主义尚处于自由竞争阶段，中央银行没有成为国家干预和调节经济的工具。第二，在经济思想上，传统的货币主义占据统治地位，认为货币仅仅是实体经济的面纱，资本主义经济可以通过“看不见的手”自发地实现充分就业的均衡。第三，货币制度处于金本位制的鼎盛时期，中央银行的首要任务是维护金本位制，维持银行券和黄金的自由兑换。第四，尽管中央银行已经开始履行政府的银行的职能，但是，中央银行仍然是私人银行，除代理国库外，作为政府的银行的职能还非常有限。

（二）第一次世界大战期间至第二次世界大战前

1.第一次世界大战期间世界性的中央银行独立性彻底丧失

人们一般认为，19世纪70年代到第一次世界大战前夕，是早期建立的中央银行不断成熟而且其独立性又得到较好维护的一段“黄金时期”。而在第一次世界大战期间，又出现了世界性的中央银行独立性彻底丧失现象。甚至在一战爆发以前，一些国家就已经在很大程度上剥夺了中央银行制定货币政策的权利。第一次世界大战爆发以后，由于战时财政问题，中央银行的独立性和自由原则受到严重冲击。各交战国除英国由政府自行发行1英镑与10先令的国库券以抵充军费外，其他国家无不利用中央银行增发钞票，以供军费开支，引发了大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的危机。中央银行当时虽不希望发生通货膨胀，但为时势所屈服，深恐如果反对增发钞票，被认为是反对供给国防的最高需要。因此，中央银行的自由原则和独立性，已因为战争而放弃。绝大多数国家都放弃了货币的可兑换性原则（金本位制）这一事实，也表明了中央银行丧失其独立性已成为一种普遍现象。

2.第一次世界大战后开始了独立性的争议

一战后于1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上，许多国家的中央银行提出了减少政府干预、实行中央银行独立于政府的主张，如当时的英格兰银行总裁诺曼（Montagn Norman）、德国国家银行总裁薛德（Schacht）、美国联邦储备委员会主席司脱朗（Strong）等都持这—观点。这是中央银行发展史上第一次比较集中地提出中央银行独立性问题。由于强调中央银行独立性的观点受到重视，在这之后纷纷设立中央银行的国家都在法律上给中央银行明确了相对独立的地位，许多原己存在的中央银行也通过修订或制定新的法律加以确定。20世纪30年代，资本主义国家发生了世界性经济、金融危机。而对经济大萧条和大规模的失业，中央银行束手无策。—些经济学家认识到，要保持经济与金融的稳定，单靠中央银行的力量是不够的，还必须与国家的经济、金融政策相配合，中央银行独立于政府的浪潮有所平息。当金融危机发生后，中央银行保持独立性事实上已不可能。

（三）第二次世界大战期间至20世纪60年代

第二次世界大战期间，在—切为了战争的口号之下，货币政策再次成为筹措战争费用、弥补财政赤字的手段，需要中央银行服从政府的领导，中央银行再次渐失独立性，成为财政的附属。1931年9月21日，英国放弃金本位制，英格兰银行听命于政府，任由英镑贬值，独立性丧失殆尽。第二次世界大战结束之后，在欧洲复兴计划之下，欧洲各国为了医治战争创伤和恢复经济，纷纷仿效美国的罗斯福新政，推行了一系列刺激经济发展的扩张性财政货币政策。为了充分利用中央银行的货币发行职能和按政府的意图制定和执行货币政策，德、意、法等相继通过立法将中央银行收归国有。在经济思想上，凯恩斯的宏观经济理论取代自由放任的传统经济思想，成为经济理论的主流，充分就业和经济增长成为宏观经济的主要目标。各种宏观经济政策手段日臻完善，为国家对经济的调控创造了必要条件。

（四）20世纪70年代至今

到20世纪70年代，国际货币体系发生了很大变化，经济运行出现了许多新的特点，中央银行的独立性问题再次被提出，引起广泛注意。这段时期，主要资本主义国家在经历战后至60年代末的高速经济增长之后，出现经济增长停滞和通货膨胀并存的状况，说明凯恩斯关于通货膨胀和经济增长目标可以相互替代的理论存在重大缺陷，凯恩斯关于国家干预和调节经济的理论走向尽头。以弗里德曼为代表的现代货币主义思想重新抬头，并一度成为经济学的主流，认为造成资本主义经济停滞膨胀并存局面的原因是推行凯恩斯宏观经济理论的结果，发生通货膨胀的唯一原因是过度扩张的货币政策，提出固定货币供应增长率的“单一规则”的货币政策。在此阶段，较之充分就业和经济增长目标，治理通货膨胀成为各国政府和中央银行面临的最重要政策目标。要治理通货膨胀，采取适度的货币政策是关键。而要使货币政策适度，就必须保证中央银行能够独立自主地决定货币政策，使货币的供应符合实体经济需要。

总体说来，当各国经济社会处于平稳发展的时候，政府与中央银行的关系是比较协调的。中央银行能够比较自主地履行自己的职责，而在经济、金融出现困难甚至危机的时候，政府与中央银行往往出现不协调的情况，政府较多地考虑就业、保障等社会问题，中央银行较多地考虑稳定、秩序等经济问题，虽然政府和中央银行在最终目标上是一致的，但在实现目标的措施选择上往往有不同的考虑。在面对需要解决的重要社会问题时，政府—般认为中央银行应更多地按照政府的安排行事方能实现目标，而中央银行则认为保持自身的独立性才是实现政府最终目标的有效保证。因此，中央银行独立性问题，既是一个理论问题，又是一个现实选择问题。

三、中央银行独立性的判断标准

中央银行的独立性集中体现在其与政府的关系的以下几个方面：

（一）法律赋予中央银行的职责及履行职责时的主动性大小

有些国家把稳定货币明确为中央银行的主要职责，并授予中央银行独立制定和执行货币政策的特权，不受政府制约。当中央银行的政策目标与政府的经济目标出现矛盾时，中央银行可以按自己的目标行事，这种类型的中央银行独立性就较强。而有些国家政府对中央银行的授权就较小。多数国家从法律角度赋予中央银行法定职责，明确其在制定和执行货币政策上只有相对独立性，要求承担稳定货币金融、提高本国福利、实现政府经济目标的任务，作为政府的金融代理人，接受政府的控制与督导。

（二）中央银行的隶属关系

从中央银行的资本所有权看，第二次世界大战以来，中央银行资本所有权的发展趋势是趋于归政府所有。目前许多西方国家的中央银行资本归国家所有，例如，英国、法国（以上两国的中央银行的资本都是在第二次世界大战后收归国有的）、德国、加拿大、澳大利亚、荷兰、挪威、印度等国；有些国家中央银行的股本是公私合有的，例如，日本、比利时、奥地利、墨西哥等同；另外一些国家的中央银行虽归政府管辖，但资本仍归个人所有，例如，美国、意大利等国。凡允许私人持有中央银行股份的国家，一般都对私人股权有一些限制，如日本银行的私有持股者只领取一定的红利，不享有其他权利。如意大利只允许某些银行和机构持有意大利银行的股票。美国联邦储备银行的股票只能由会员银行持有。中央银行资本逐渐趋于国有化或对私人股份加以严格的限制，主要是出于以下原因，即中央银行主要是为国家政策和社会公众利益服务的，不能允许私人利益在中央银行中占有任何特殊地位。一般来说，隶属于国会的中央银行，其独立性较强，而隶属于政府或政府某一部门（主要是财政部）的中央银行，其独立性就弱一些，当然这也不是绝对的。

（三）中央银行负责人的产生程序、任期长短与权力大小

政府作为中央银行唯一或主要的股东，甚至在私人全部持有中央银行股票的情况下，一般都拥有任命中央银行理事或总裁的权力。至于在中央银行理事会中政府是否派有代表参加或政府代表的权限有多大，各国则有较大的差别。一般有以下几种情况：一是在中央银行中设有政府代表，对中央银行政策的制定不过问，如美国、英国、荷兰、奥地利等国。二是在中央银行决策机构中政府派有代表，但这些代表的发言权、投票权、否决权以及暂缓执行权则各有不同。在日本银行和德国联邦银行中，政府代表只有发言权，而无表决权；在意大利银行中，政府代表的权力则较大。上述情况说明，政府可在人事上对中央银行有一定的控制权，可以通过人事的任命来影响中央银行的活动。

（四）中央银行与财政部门的资金关系

中央银行与财政部门的资金关系主要是指中央银行对财政部是否允许透支及透支额度的大小，以及中央银行对政府融资的条件是否严格、限额及弹性大小、期限长短等。它是中央银行独立性的主要方面，实际上是防止财政部直接或间接挤占银行资金。不管各国法律对中央银行与政府的隶属关系如何规定，当双方发生矛盾时则是通过磋商的办法解决的。中央银行与财政部的资金关系在多数国家是较为一致的，即中央银行在一定的限度内有支持财政的义务。一是为财政直接提供贷款融通资金；二是为财政筹集资金创造有利条件，如通过各种信用调节措施为公债发行创造有利的证券市场条件，或者中央银行劝募政府公债，代销债券。但为防止政府对中央银行过度融资造成通货膨胀，许多国家对融资的方式、额度与期限都从法律上加以严格限制，禁止财政部向中央银行透支。

（五）收入来源及其支配

中央银行的独立性与其财务状况有密切关系，通常中央银行通过发行货币可以获得十分丰厚的发行收入，除了一部分用作开支以外，其余部分上缴财政部。其开支预算是否要经过国会的批准也是中央银行独立性程度的一个判别标准。从中央银行利润分配与税收管理上看，虽然中央银行不是企业，不以赢利为目的，但它有赢利，而且赢利很高，不但能够维持自己的营业支出和股票分红，还有相当一部分赢利可以上缴财政。中央银行不需要财政拨款，因此减少了政府的制约，这是中央银行不同于其他部门的地方。但是中央银行不以赢利为目标，它的收入扣除必要的支出与积累外，全部要上缴政府，这又是它作为政府部门性质的体现。各国中央银行盈利上缴的比例都是相当高的，如美国、日本都高达80%左右。

另外，中央银行最高决策机构的组成以及政府相关部门对中央银行的检查都会对中央银行的独立性产生影响。

除此以外，1990年美国哈佛大学的学者运用实证方法探讨中央银行的独立性与经济总体发展有关联的一些主要因素之间的联系，并形成了研究报告。这项研究工作使用的基础资料是17个工业化国家195l～1988年的国民经济统计资料。在这项比较具有权威性的研究报告中，经济学家们就如何测度和评价中央银行的独立程度，选择了两个评判标准：一是政策独立性准则，即通过政府在决策体制中对货币政策的干预程度以及中央银行行长行使的权力来评判。二是经济独立性准则，即依据中央银行对国家财政赤字提供财务支持的额度和范围来评判。根据上述两项评判标准，构成了中央银行独立性指数，其取值在1和4之间。指数取值从1到4，依次表示中央银行的独立性由低到高。以中央银行的独立性指标和国民经济总量统计数字作为研究分析的依据，从而发现其中的内在的关联关系。

现代经济与金融的发展证明，中央银行要真正发挥其作用，必须对政府保持一定的独立性，使权力与责任相统一，才能够在制定和实施货币政策、监管金融业和调控宏观经济方面自主、及时地形成决策并保证决策的贯彻实施。但是同时，中央银行对政府的独立性又是相对的，尽管大多数国家通过立法赋予了中央银行法定职责，并明确规定其在制定和执行货币政策时享有独立自主权，但中央银行的货币政策是以国民经济的总体发展目标为依据，并为宏观经济政策服务的，因此政府有必要对中央银行进行监督管理。

四、中央银行与政府关系的不同模式

纵观世界各国金融发展实践，中央银行与政府的关系一直是宏观经济管理中的一个不可忽视的问题，中央银行的法律地位是否独立亦根源于此。从中央银行独立性的强弱来看，中央银行与政府的关系大致有以下三种模式。

（一）独立性较强的模式

在这种模式中，中央银行直接对国会负责，可以独立地制定货币政策及采取相应的措施，政府不得直接对其发布命令、指示，不得干涉货币政策。如果中央银行与政府发生矛盾，可以通过协商解决。如美国联邦储备体系、德国联邦银行和瑞士银行都属于这一模式。

1.美国模式

美国联邦储备体系享有较大的独立性，被誉为探讨中央银行独立性的典型。其独立性主要表现在：联邦储备体系受《联邦储备法》的制约，经国会授权采取独立行动，直接向国会报告，向国会负责，政府不能直接对其发布命令，干预其货币政策的制定和实施，其人事、财务也与政府相对独立；联邦储备体系理事会主席与副主席由总统从7名理事中指定2人担任，任期4年，可以连任。联邦储备体系理事会的7名理事须经参议院同意，由总统任命，任期14年，不得连任，每2年更换1人，并与总统任期错开，使总统在其任期内不能更换联邦储备体系理事会的绝大多数成员，从形式上制约了总统完全控制联邦储备体系理事会的可能性。美国1913年通过的联邦储备法案规定，联邦储备体系理事会经国会授权，无需总统批准，有权独立地制定货币政策，自行决定采取的措施和运用的政策工具。联储在法律上对总统与其他政府机构来说不存在任何隶属关系。总统未经国会授权不得对联储发布任何指令。自1962年2月起，财政部长和通货监理官不再出任联储理事会理事。财政部与联储无隶属关系，不得干涉联储的货币政策。联储与总统或财政部及其有关政府政策制定部门保持着经常接触与密切的合作关系，如果发生矛盾，则通过由特定人员参加的各种会议进行磋商。这些人员包括财政部国务秘书、经济顾问委员会主席和预算局局长。联储无长期支持财政融资（包括发行债券）的义务。财政筹款只能通过公开市场发行公债。在特殊情况下，财政部可以向联邦储备银行借短期款项，借款金额不得超过50亿美元（这一额度从1973年已终止），实际上财政部只借过几次期限只有几天的款项，而且是以财政部发行的特别国库券作担保。联储的盈余较大，业务经费独立，无需财政拨款。

2.德国模式

德意志联邦银行被认为是西方工业国中最具有独立性和权威性的中央银行，它的地位写入了宪法。1957年颁布、1992年修改的联邦银行法保证了联邦银行享有较大范围的自主权。立法赋予联邦银行保证币值稳定的基本职责；一般要求中央银行支持联邦政府采取的全盘经济政策，但只在与联邦银行履行其保证货币稳定的基本职责不发生矛盾时，才可以这样做；联邦银行独立于政府，以行使有关货币的职权。联邦银行法规定：德意志联邦银行，利用本法授予的货币政策权限，调整货币流通和经济的资金融通，以达到保卫货币的目的。因此，联邦银行可以独立地制定、执行国家的有关金融政策，如对贴现、信贷、公开市场业务及最低储备要求等方面做出决定时，可以不受政府约束。当其他经济政策与稳定通货政策相矛盾时，联邦银行为实现自己所担负的任务，有权独立地运用货币政策手段，采取相应的措施。政府不得对联邦银行直接发布任何指令。联邦银行履行法定职责不受政府指令的约束。联邦银行总裁、理事由联邦政府与中央银行理事会磋商后提名，由总统任命，任期8年，任期届满之前，政府不得罢免。在与政府的资金关系方面，联邦银行法为有效地防止政府过分地求助于中央银行发行钞票和贷款，规定联邦银行独自享有发行钞票的权力，政府不得靠印制钞票来弥补其支出。而且只有联邦银行可在严格规定的最高限额内对政府机构、专门公共财产机构提供短期贷款（实际提供的贷款额低于规定的最高限额）。政府发行的债券通常可通过联邦银行销售。这些规定使货币政策受到保护，免受政治影响和政府过分筹资愿望的干扰。为了使联邦银行与政府机构之间取得尽可能的相互信任与密切合作，联邦银行法还有要求政府和联邦银行共同工作、相互协商的条款，如联邦银行有权出席政府与财政经济政策有关机构的会议，政府成员有权出席中央银行理事会的所有会议，虽无表决权，但可以提出动议，要求中央银行理事会的决议推迟两周执行（实际上政府很少运用这种权力）。当讨论与货币政策关系重大的问题时，政府则邀请联邦银行总裁参加，进行磋商。

（二）独立性稍次的模式

所谓独立性稍次的模式，是指中央银行名义上隶属于政府，而实际上保持着较大的独立性。有些国家法律规定财政部直辖中央银行，可以发布指令，事实上并不使用这种权力。中央银行可以独立地制定、执行货币政策。英格兰银行、日本银行以及一些新兴工业化国家的中央银行属于这一模式。

1.英国模式

英格兰银行表面上隶属于财政部，实际上拥有较大的独立性。根据英国1946年国有化法案的规定，财政部为了公共利益，认为有必要时，在与英格兰银行总裁磋商后，有权向英格兰银行发布命令。这一规定与第二次世界大战后英国经济遭到严重破坏，不得不努力恢复经济有关。因此，国有化前已经独立于政府的英格兰银行，仍依法听命于财政部，但财政部的此项权力从未使用过。英格兰银行向议会提交年度报告，议会一般不就此辩论。英格兰银行与政府始终保持着密切的合作，政府也一贯尊重该行的货币政策的意见，不参与理事会的评议，也不过问政策的制定。由于政府授权，英格兰银行在货币金融政策方面实际上享有相当的独立性，比法律规定的要大得多。在与政府的资金关系方面，英格兰银行一般不给政府垫款，只提供少量的隔夜资金融通。它通过两个办法解决政府所需资金：一是每周对国库券招标；二是每日在证券市场上卖出国库券。

2.日本模式

日本政府对银行条例进行了全面修改，其修改后的主要内容是将日本银行的最高决策机构由总裁变为政策委员会，并赋予日本银行进行金融监管的行政权力。这一改革使日本银行拥有相对的独立性。但由于日本银行法的基本框架没有改变，因此其货币政策决策权是不完整的。首先，日本银行的特殊法人地位没有变，即政府仍是日本银行的最大股东（政府向日本银行出资55%）；其次，虽然日本银行的最高决策机构由总裁变为政策委员会，但政府有任命、解除总裁及其他干部职务的权力；最后，货币政策委员会中有政府代表，且政府代表对货币政策决策具有相当大的影响力。由于上述三个原因，日本银行在制定货币政策时不得不听命于政府。进入20世纪70年代后，虽然通过修改日本银行法，取消了政府代表的表决权，日本银行的独立性明显提高，但由于日本政府仍然拥有解除日本银行总裁及货币政策委员会委员职务的权力，因此其独立性仍然是不完整的。

20世纪90年前后泡沫经济的破灭，使越来越多的有识之士认为，为了改革金融构造，适应经济全球化的大趋势，应重视市场原理，改革中央银行制度。为此，1996年7月日本总理府设立了中央银行研究会，研究日本银行的改革问题。该研究会于同年11月12日提出了改革中央银行制度的研究报告。根据该报告，在金融制度调查会设立了日本银行法修改委员会，该委员会于1997年2月提出了日本银行法修改报告，并于1997年3月向国会提出了修改方案。同年6月11日参议院讨论通过了该法案，并于1998年4月1日起开始执行。新日本银行法的颁布，使日本银行享有了充分的独立性，其透明度明显提高。

此次日本银行法的修改，对提高日本银行的独立性意义重大。这主要表现在两个方面：首先是在法律上保证了日本银行制定和实施货币政策的独立性。新日本银行法第3条规定政府必须尊重日本银行“货币及金融调节的自主权”；第15条规定货币政策委员会是所有金融政策的最高决策机构，同时也是日本银行内部事务的最高权力机构。这有三层含义，一是政府必须尊重日本银行有关金融政策的决策；二是由于日本银行以物价稳定为政策目标，因此当政府与日本银行政策目标相悖时，日本银行可以制衡政府的经济政策。三是日本银行有权决定其政策目标，也有权决定其市场干预方式。

其次是在组织体制上保证了日本银行的独立性。新日本银行法与旧日本银行法最大的不同之处在于在组织体制上保证了日本银行的独立性。这主要表现在以下几个方面：其一是货币政策委员会中不再有政府代表。政府可以派人出席货币政策委员会会议，但不是代表，也没有表决权，这就从体制上防止了政府对日本银行货币政策决策的干预。其二是委员会作为日本银行的内部机构，且有5名代表为日本银行官员。这实际上保障了日本银行有足够的实力决定货币政策。其三是委员会委员在不触犯法律的情况下，政府不能罢免货币政策委员会委员的职务，同时委员会有日本银行内部干部审批权，排除了日本政府通过人事安排干预货币政策决策的可能性。

日本银行虽然在人事及职能方面都具有独立性，但日本银行的独立性与欧美发达国家相比还是不完全的。首先在法律地位方面没有变，日本银行仍然是特殊法人。其次，在组织方面，分行净务所及代理行的设置、日本银行章程要经大藏省的批准。最后是在财务方面仍受大藏省的控制。新日本银行法在经费方面仍延续了旧日本银行法的审批制度，由大藏省审批日本银行的货币制造费、工资等对调节货币及金融没有影响的经费。由于在法律地位、组织及财务方面，日本银行在很大程度上要受制于日本政府，因此日本银行尚不是具有完全独立性的中央银行，其在制定和实施货币政策方面的独立性也会因此大打折扣。

（三）独立性较弱的模式

这一模式的中央银行，接受政府的指令，货币政策的制定及采取的措施要经政府批准，政府有权停止、推迟中央银行决议的执行。这一模式的典型代表是意大利银行和法兰西银行。一些处于经济转轨时期国家的中央银行的独立性也较弱。意大利银行是西方工业国中独立性较小的中央银行。意大利银行总裁由理事会提名，总统任命，任期不限。理事会13名理事由13个地区行的股东大会选任，任期3年，可以连任。意大利银行受财政部统辖，财政部代表出席理事会会议，并且认为会议决议与国家法令不符时，有权暂时停止决议的执行。有关的货币政策措施必须先经信用与储蓄部委员会批准，意大利银行才能执行。意大利银行如果与政府出现意见分歧，政府在与它磋商后仍不能解决，便可根据法定权限指示银行执行既定政策，同时向议会汇报。法兰西银行的独立性也相对较弱，其理事会的成员大都是由财政部提名，内阁会议通过后由总统任命。应当指出，独立性较弱的中央银行在货币政策的具体操作和决策的执行上基本上也是自己进行的，差异在于最高决策权的配置上。

第二节　中国人民银行的独立性

我国政治经济条件的特殊性决定了我国中央银行独立性内涵与西方国家必然有所不同。中国人民银行的独立性是指中国人民银行对全国人大、政府、财政和地方政府的超脱程度，是中国人民银行与全国人大、政府、财政和地方政府的关系的具体化。

一、中国人民银行是国务院的直属机构

（一）关于中国人民银行隶属关系的争论

中国人民银行作为中央银行，其隶属关系问题一直是一个分歧意见较大的问题。争议的焦点是中国人民银行应隶属于国务院还是隶属于全国人民代表大会以及如何从立法上保证它的独立性。主要有下列三种观点：

第一种观点认为，中国实行的是社会主义市场经济，国家具有组织、领导、管理经济的职能，国家经济发展的战略与总体目标由中央决定，全国经济工作的实施则是由国务院统一组织和领导的。在政府长远的总体经济目标与近期经济发展意图上，国务院和全国人民代表大会不会也不可能存在重大分歧，中国人民银行与政府的关系，除了具有一般中央银行充当政府的经济顾问、提供咨询、代理政府收支、管理金融等服务外，还要在国务院的直接领导和指示下，肩负对国务院的社会经济发展计划和政策的贯彻实施之责任。中国人民银行作为国务院的直属机构，有利于同政府其他经济部门协作配合，调节经济，控制货币供应，控制社会总需求。《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）规定中国人民银行作为中央银行是国务院的组成部分，同财政部是平行的，直接接受国务院领导，这在组织形式上使中国人民银行有了独立地位。在中国社会主义制度下，不存在中央银行受不同党派和集团利益所左右的问题，中国人民银行没有必要脱离政府，直接对全国人民代表大会负责，直接受全国人民代表大会监督。

第二种观点认为，中国人民银行要对政府机构保持独立性，必须直接隶属于全国人民代表大会（常务委员会），接受其管理和监督，在其指导下独立地制定和贯彻执行金融政策。这样会在某种程度上增强中国人民银行的相对独立性，可以使中国人民银行不受政府短期经济政策的束缚，不随短期经济政策的摆动而摆动，减弱来自于外界对中央银行执行货币政策、控制货币供应和信贷规模的随意性，并在配合国务院的宏观经济调控活动中，对经济决策的某些随意性起到制约作用，可以使中国人民银行处于全国人民代表大会的直接监督之下，独立执行货币政策。

第三种观点认为，从中国国情出发，在政治体制未作相应改革的情况下，加强中国人民银行的独立性不在于中国人民银行是直接隶属于全国人民代表大会还是直接隶属于国务院。二者没有实质性的区别，而在于通过立法来保证中国人民银行能相对独立地制定和执行货币金融政策，能在不违背中央的既定战略目标和大政方针的前提下，独立地全权执行货币政策，制定货币政策措施，选择货币政策工具，进行金融管理。中国人民银行实施职能的依据是国家的经济总体目标。它从事活动的行为准则是法律，任何人不得超越法律程序对中央银行进行干预。因此，应通过完善立法和建立相应的制度来实现中国人民银行的这种相对独立性。

（二）中国人民银行是国务院的直属机构

《中华人民共和国中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”第7条规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”由此可见，人民银行是被依法纳入国家机关序列的。这些规定明确了中国人民银行的法律地位，并使其与国务院的关系通过法律形式确定下来。第一，中国人民银行是国务院的直属机构，是国务院的组成部分之一。国家对金融业的管理就是通过中国人民银行实现的。中国人民银行作为国务院的直属机构，有利于同政府的其他经济部门协作配合，调节经济，控制货币供应，控制社会总需求。第二，中国人民银行与国务院的经济目标一致。我国实行的是社会主义市场经济，国家经济发展的战略与总体目标由中央决定，全国经济工作的实施则由国务院统一组织和领导。中国人民银行作为重要的宏观调控机构之一，它的活动与政府的总体经济目标是一致的，并且支持、服务于政府的总体经济目标，实现政府的经济意图。因此，中国人民银行货币政策的制定实施和对金融业的监管都应有利于国家经济发展计划的贯彻执行和政策目标的实现。

二、中国人民银行的相对独立性

按照通常意义上的标准衡量，中国人民银行属于独立性较弱的中央银行，具体表现在：第一，中国人民银行是国务院领导下的一个金融事务管理机构，其不具有独立于中央政府的法律地位，在绝大多数的货币政策决策方面也没有最终决定权。《中国人民银行法》第2条规定：“中国人民银行在国务院的领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。”这说明人民银行是隶属于，而不是独立于国务院的一个金融管理机关。第5条第一款规定，“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项做出的决定，报国务院批推后执行。”这表明，当前我国年度货币供应量、利率、汇率等方面的货币政策的最终决策者，是国务院而不是中国人民银行。第二，中国人民银行报请国务院批准的货币政策决定及其他货币政策措施的制定过程，体现了集中多部门意见的决策原则，而非中国人民银行自行决断的原则。按照《中国人民银行法》的有关规定，中国人民银行是制定提交国务院批准的货币政策决定的负责机构。但在货币政策的决策过程中，中国人民银行货币政策委员会具有重要的影响力。根据《中国人民银行货币政策委员会条例》第24条规定：“中国人民银行报请国务院批准有关年度货币供应量、利率、汇率或者其他货币政策重要事项的决定方案时，应当将货币政策委员会建议书或者会议纪要作为附件，一并报送。中国人民银行报送国务院备案的有关货币政策其他事项的决定，应当将货币政策委员建议书或者会议纪要，一并备案。”这说明不仅中国人民银行在制定货币政策以及向国务院申报的货币政策议案时，要听取国务院直属各个经济主管部门的意见，而且国务院在审批有关政策建议时也要考虑这些意见。

从上述法律规定看，中国人民银行在重要事项的决策方面对政府的独立性是较弱的，但这只是对中央政府而言，对地方政府和各级政府部门等，法律赋予中央银行完全的独立性。同时在货币政策操作、业务活动、金融监督管理等方面，中央银行的独立性就更强一些。比如，《中国人民银行法》关于禁止中国人民银行对各级政府财政提供透支等信贷服务的规定，可以在一定程度上使货币政策选择独立于财政政策，从而有利于中央银行独立地制定与实施货币政策。《中国人民银行法》第28条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第29条第一款规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构及其他单位和个人提供贷款。”这样，就能够在很大的程度上避免财政赤字（包括中央财政和地方财政）的“货币化”倾向，有利于中央银行根据经济形势，特别是物价等方面经济指标的走势，合理地制定与实施货币政策。如果从历史发展看，中国人民银行的独立性明显地呈逐步增强的趋势。①从中国人民银行的行政地位看，在1962年之前，中国人民银行是国务院的直属机构，虽然在1962年中共中央、国务院决定将中国人民银行升格为与国务院所属部委同等的地位，但在1969年7月又决定中国人民银行系统与财政部系统合并，一套机构两个牌子，业务分别管理。1977年底国务院决定自1978年1月1日起，中国人民银行总行作为国务院部委一级单位与财政部分设。之后，虽然国务院的部委机构多次变化，但中国人民银行都一直保持了国务院部委机构的地位。1998年第九届全国人民代表大会批准国务院机构改革方案，国务院的机构设置大幅精简，但中国人民银行仍然成为国务院29个组成部门之一，并且作为4个国家宏观经济调控部门之一，其地位进一步增强。②从实际运作看，中国人民银行虽然在国务院领导下履行其职责，但中国人民银行在货币政策制定和实施方面提出的方案一般都能得到国务院的顺利批准，并在执行中还能得到国务院的有力支持，特别是在中央银行的具体运作上，国务院越来越重视其自主操作。因此，中国人民银行实际上的独立性呈不断增强的趋势。

三、中国人民银行与政府各部门的关系

（一）中国人民银行与全国人大的关系

《中国人民银行法》第6条规定：“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告。”这是我国首次以立法的形式明确了中国人民银行与全国人大的关系，即应当向全国人大或者全国人大常委会报告工作，并接受其监督。中国人民银行作为我国的中央银行和最重要的宏观调控机构之一，其制定和执行的货币政策以及对全国金融业的监督管理情况如何，对全国经济总体目标将产生重大的影响。因此，一方面，作为全国最高权力机关的全国人大及其执行机构的全国人大常委会有权力、有责任了解掌握对宏观调控影响较大的货币政策情况和金融监管情况，并进行认真的监督检查；另一方面，这也是加强中国人民银行独立性的又一法律措施，使中国人民银行更具相对独立性，在不违背中央的战略目标和大政方针的前提下，独立地制定和执行货币政策，确定货币政策措施，选择货币政策工具，进行金融管理，不受其他部门的干扰。

（二）中国人民银行与财政部的关系

国家或政府对中央银行的管理和干预在许多方面是通过财政部门进行的。因此，中央银行与政府部门之间的关系最密切的是与财政部门的关系。

1.传统体制下中国人民银行与财政部的关系

我国人民银行与财政部的关系，随着中国人民银行与政府关系模式的变化而改变，经历了一个相当长的时期才发展到今天的状况。在旧的高度集中的经济管理体制下，由于否定社会主义条件下商品货币的作用，强调计划经济、产品经济；在经济管理上重行政手段、轻经济手段；在资金分配上重财政、轻银行，因而在中国人民银行与财政部的关系上，集中体现了“大财政、小银行”的特点。在资金关系上，由于国民经济中的资金活动，基本都由财政包下来，实行统收统支，固定资产投资和企业的定额流动资金都由财政提供，银行只负责企业超定额部分的流动资金临时需要。这种状况即所谓“长期资金归财政、短期资金归银行，无偿资金归财政、有偿资金归银行”。中国人民银行的作用被限制在十分狭小的范围内。在政策方面，也是以财政政策为主，财政资金的分配成为调节国民经济资金需要的唯一手段。然而财政力不从心，出现赤字就靠挤银行发票子来维持支出。在行政上，中国人民银行与财政部是平级关系，但由于财政部在资金、政策上都处于主要地位，中国人民银行实际上有职无权，处于从属于财政部的地位。在“文化大革命”期间，这类实质上的从属发展成为形式上也从属，中国人民银行被并入财政部。

2.现行体制下中国人民银行与财政部的关系

改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深入，特别是随着《中国人民银行法》的颁布，中国人民银行与财政部的关系在法律上和操作上正在逐步理顺。中国人民银行作为政府的组成部分，与财政部的关系具体表现为：

（1）在行政关系上，中国人民银行与财政部同属国务院直接领导，以平等独立的身份协调配合工作。它们之间既不存在行政隶属关系，也没有业务上的领导与被领导的关系，这在组织上保证了中国人民银行的独立地位。

（2）在业务关系上，按照目前的职责分工，中国人民银行承担调控全社会货币、信用总量的任务，但政府债务是由财政部负责的。1998年国务院批准的《财政部职能配置、内设机构和人员编制规定》，财政部的13项职责之9为“拟定和执行政府国内债务管理的方针政策、规章制度和管理办法，编制国债发行计划；拟定政府外债管理的方针政策、规章制度和管理办法；承担外国政府贷款、世界银行贷款、亚洲开发银行贷款和日本输出入银行贷款的对外谈判与磋商业务”。除上述明确的政府对外债务之外，国家的全部对外金融活动是由中国人民银行负责的。中国人民银行与财政部历来是密切配合、相互支持的，这是因为国家财政收入有淡旺季，不可能四季均衡，往往需要中国人民银行短期融通资金和代理财政金库。而且随着我国国家债务的增大，财政筹款措施更要考虑到对中国人民银行的影响，并且需要取得中国人民银行的合作与支持。中国人民银行通过代理财政金库和为财政提供服务，可以获得一定量稳定的资金来源，中国人民银行与财政部之间存在着财政金融相互支持的关系，构成国家聚集资金和分配资金的两条渠道、两种方法。

（3）在资金关系上，中国人民银行的全部资本金由财政部代表国家出资，属于国家所有；中国人民银行实行独立的财务预算管理制度，其预算经财政部审核后纳人中央预算，接受财政部的预算执行监督，每一会计年度的收入减除该年度支出并按财政部核定的比例提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政，如有亏损由中央财政拨款弥补；中国人民银行代理国库，按照批准的国家预算要求代收财政收入即国库款，按财政支付命令拨付财政支出，反映预算收支执行情况并经办有关国库事务；在需要时中国人民银行代理财政部向各金融机构组织发行、兑付国债和其他政府债券。为防止财政用透支办法来弥补财政赤字，使货币发行被迫适应财政赤字的需要，影响经济长期稳定的发展，《中国人民银行法》第28条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”这是解决中国人民银行与财政融通资金关系的法律依据。它可以使中国人民银行彻底摆脱作为财政附属物的地位，独立地执行国家金融政策，建立中国人民银行与财政部门分工明确、相互协作、相互制约的正常关系。

（4）在政策关系上，中国人民银行的货币政策和财政部门的财政政策是国家的宏观经济政策，二者必须保持平行、相互配合、密切协作。

（三）中国人民银行与其他经济管理部门的关系

过去，我国长期实行高度集中的计划经济管理体制，一切生产要素及资源都通过国家计划进行分配，且计划具有权威性和法令性。在这种以行政管理和直接调控为主的体制下，中国人民银行的工作重点与货币金融政策的核心就是完成国家的经济计划，货币供应与信贷分配完全服从于计划的需要。对此，中国人民银行没有什么自主权，也没有选择余地，只是作为总出纳供应资金，发行货币，处于被动地位，不能对货币供应实行控制；而且往往追求经济发展的高指标，使计划脱离实际，结果导致货币发行失控，中国人民银行很难通过货币供应调节经济，通过控制信贷总规模控制社会总需求。

随着我国近年来经济体制改革的深入发展和《中国人民银行法》的颁布实施，中国人民银行与我国其他经济管理部门（如国家发展和改革委员会、商务部、国家统计局等部门）的关系正在逐步理顺。尽管中国人民银行与各经济管理部门都是国务院的直属机构，不存在行政隶属关系，但二者仍存在着十分密切的联系。中国人民银行与这些部门的关系主要体现在协作、信息交流、政策配合等方面。一方面，经济管理部门制定国民经济发展计划，必须考虑中国人民银行资金来源的可能性，考虑中国人民银行宏观调控职能的效果；另一方面，中国人民银行控制社会总需求，调节经济结构，则要根据经济合理增长因素、经济动态因素和货币流通状况确定货币供应量，进而影响整个宏观经济运行，这直接会影响到其他经济管理部门对整个国民经济运行的宏观调控政策。

（四）中国人民银行与其他金融监管部门的关系

我国金融业的监督管理，目前实行分业监管体制。2003年3月10日第十届全国人大一次会议第三次会议通过了国务院机构改革方案，中国银行业监督管理委员会获准成立。根据修订后的《中国人民银行法》，中国人民银行的主要职责是：“在国务院领导下，制订和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。”将对银行业金融机构的监管职能转移给中国银行业监督管理委员会。除此以外，中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会分别承担中国证券业和保险业的监督管理。在具体的金融监督中，中国人民银行与三个监督管理委员会还有一定的业务交叉。如金融机构业务活动涉及的银行间同业拆借市场和银行间债券市场、外汇市场等，中国人民银行负责直接的监督管理；当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，中国人民银行经国务院批准，有权对这些机构检查监督。为了实现金融业的整体稳健运行和健康发展，中国人民银行与三个监督管理委员会建有信息共享机制和工作联系机制。

四、中国人民银行分支机构与地方政府的关系

（一）问题的提出

中国人民银行要实现货币政策目标，管理和监督全国的金融活动，政策的实施，都不能脱离当地经济社会发展状况。

第一，中国人口众多，地域辽阔，由于自然的、历史的、人为的种种原因，经济发展极不平衡，以致形成了明显的经济带与经济块，其经济发展战略必然差异较大。中央银行分支机构，在服从全国宏观经济决策的前提下，结合当地经济发展战略，因地制宜为振兴地区经济服务，必然与当地政府发生密切联系。

第二，中央银行的货币政策的作用在传导过程中可能被削弱。中央银行分支机构，通过业务活动措施，可迅速地将货币政策传导到微观经济活动中，并及时发现地区经济活动中存在的问题，在当地政府的支持下，及时采取相应的对策。

第三，随着金融体制的改革，专业银行企业化，金融机构多元化，各银行间的业务分工、交叉和竞争，需要有权威的中央银行分支机构来协调、仲裁辖区内金融机构之间业务方面的分歧，防止出现“群龙无首”的局面。这一工作除了人民银行总行的领导以外，亦需要当地政府的支持。

第四，中央银行的具体业务，如钞票发行、代理国库、实施金融业务管理、金融市场管理等，都需要地方政府配备一定的力量予以维护和合作。

（二）中国人民银行分支机构与地方政府的关系

中央银行分支机构与地方政府的关系是中国的特殊问题，在其他资本主义国家都不存在这种问题。其原因在于其他国家地方政府的工作重点在办社会，不直接管企业。中国各级地方政府都肩负着组织管理经济的责任，不仅办社会，而且重点在办企业。长期以来，中国人民银行基本上是按行政区域设置分支机构，并实行“条块结合”的金融管理体制。这在客观上使地方政府过多干预当地中国人民银行分支机构依法行使职能成为可能。尤其在人民银行紧缩银根的货币政策与发展生产、追求生产增长速度硬性指标发生矛盾时，地方政府往往从自身利益出发，随意向当地的中国人民银行分支机构发号施令，干扰其依法行使职能，造成银行对货币信贷供应失控的被动局面。因而，中国人民银行要在全国实施统一的货币政策，就必须排除地方政府对当地人民银行分支机构的过度干扰，以保证中央银行分支机构能够独立执行货币政策，并对当地的金融机构实施有效的监管。同时，地方政府也有义务支持中国人民银行独立执行货币政策，实施金融监管，营造一个良好的货币政策环境。

为了保证在全国贯彻统一的货币政策，提高金融监管的有效性，减少地方政府对中国人民银行分支机构工作不必要的干预，1998年中国人民银行根据国务院的指示，撤销了32个省级分行，设立9个跨省、自治区、直辖市分行。这样做不仅可以使我国货币政策的实施更加趋于统一，还有利于中国人民银行摆脱地方政府的干扰，依法独立、公正履行金融监管职责。

1.中国人民银行分支机构受总行垂直领导

为使中国人民银行分支机构保持对地方政府的独立性，以维护通货稳定的任务，防止其成为地方政府的银行，中国人民银行分支机构应该接受总行垂直领导，在行政隶属关系（包括干部任免）、业务活动决策上与地方政府不发生直接关系。地方政府要监督和支持人民银行分支机构认真贯彻、执行国家的金融方针、政策，但不得干预人民银行分支机构的正常业务活动，不得侵犯它们的合法权益。这对于保证贯彻全国统一的货币政策，从宏观上加强对金融的管理和调控都是必要的。有利于维护人民银行分支机构业务经营活动的自主性，超脱地方利益的局限，减少地方政府干扰，真正贯彻执行国家的货币政策。从目前来看，这方面改革的任务还很大。

人民银行分支机构实施垂直领导，在行政上、业务上与地方政府不发生直接关系，但地方政府的经济决策和措施会影响人民银行分支机构在辖区内执行其职责进行有关金融活动的趋向，而且人民银行分支机构有义务支持地方政府的经济决策，主动接受各级地方政府的支持与帮助，做出符合当地经济发展战略的金融决策和采取相应的措施，解决各地经济发展中的实际问题，在中央宏观决策指导下，积极地为地方经济发展服务，实现地区经济发展目标。

2.中国人民银行分支机构与地方政府有关部门的关系

中国人民银行分支机构不仅要处理好与地方政府的关系，而且要正确处理与地方政府有关部门的关系，如地方计委、经委、财政等部门的关系。人民银行分支机构与它们既无任何行政隶属关系，也无任何业务从属关系，是各自平行且完全独立的关系。人民银行分支行受总行垂直领导，贯彻执行国家的货币政策，在此原则的基础上兼听与考虑地方政府各部门的意见，协助它们解决实际困难，通报金融信息及金融政策要求，为其决策起参谋作用，同时要向总行及时反馈情况。

总之，中国人民银行分支机构作为总行的派出机构，必须坚决贯彻执行来自总行的各项政策、指令，不得为了地方的利益损害全局的利益。当总行的政策、指令与地方利益冲突时，应由地方政府与中央政府及总行协商解决，中国人民银行分支机构可及时向总行反映地方的实际情况，但在行动上必须坚决执行总行的命令。

本章小结

中央银行与政府的关系是各国宏观经济管理中一个不可忽视的问题。中央银行的独立性，是与政府关系的具体形态，而这种关系自中央银行制度产生以来实际上即已存在。中央银行与政府的关系是一种特殊的行政约束关系。总体说来，当各国经济社会处于平稳发展的时候，政府与中央银行的关系是比较协调的；而在经济、金融出现困难甚至危机的时候，政府与中央银行往往出现不协调的情况。中央银行独立性问题，既是一个理论问题，又是一个现实选择问题。中央银行的相对独立性是指中央银行在政府或国家权力机构的调控和影响下的独立性，即指中央银行在国家权力机构或政府的干预和指导下，根据国家的总体的社会经济发展目标，独立制定和执行货币金融政策。从中央银行对政府独立性的强弱看，目前大致有三种模式：独立性较强的模式，如美国联邦储备体系；独立性稍次的模式，如英格兰银行；独立性较弱的模式，如意大利银行。按照通常意义上的标准衡量，中国人民银行属于独立性较弱的中央银行，对于它的隶属关系一直是一个分歧意见较大的问题。从历史发展看，中国人民银行的独立性明显地呈逐步增强的趋势。

关键术语

中央银行的独立性　央行目标的独立性　央行手段的独立性

央行独立性的模式　中国人民银行的相对独立性

思考练习题

1.什么是中央银行的独立性？

2.为什么说中央银行独立性问题，既是一个理论问题，又是一个现实选择问题？

3.试比较各国中央银行与政府关系的不同模式，并作简要评述。

4.简述中国人民银行与财政部的关系。

5.试述中国人民银行的相对独立性。

［附录］

欧洲中央银行体系的独立性

目前，人们把欧洲欧元区的中央银行制度称作欧洲中央银行体系（European System of Central Bank，ES－CB）。它由两个层次组成：其一是作为决策机构的欧洲中央银行，其二是作为执行机构的参加欧洲共同货币区各国的中央银行。根据《经济与货币同盟条约》（简称《条约》），以及该条约的附属议定书——《关于欧洲中央银行体系及欧洲中央银行章程的议定书》（简称《章程》）——的规定，欧洲中央银行体系在制度设计上体现了高度的独立性精神。

一、欧洲中央银行体系在货币政策选择方面的目标独立性

为使欧洲中央银行体系在制定与实施过程中免受来自各国政府、议会以及欧盟有关机构的干扰，有关文件对欧洲中央银行体系的运作目标进行了明确的规定。《条约》第l05条第一款和《章程》第3条都规定，“欧洲中央银行体系的主要目标是保持物价稳定。在不影响稳定物价这一目标的前提下，欧洲中央银行体系应支持在共同体内实行一般经济政策”。这就意味着欧洲中央银行在货币政策选择时，只有在不与保持物价稳定这一首要任务相抵触的情况下，才能对政府的促进充分就业与经济增长的经济政策提供支持。

二、欧洲中央银行体系在货币政策决策活动方面的独立性

在货币政策制定方面，《条约》和《章程》充分赋予了欧洲中央银行以自主决策权力，按照《章程》第12条的规定，欧洲中央银行总裁委员会（Governing Council）负责制定货币政策，从而排除了欧盟各机构以及成员国政府对此问题的影响力。

三、欧洲中央银行体系在人事制度方面的独立性

为避免欧盟有关机构以及成员国政府通过人事控制的方式干预欧洲中央银行体系的运作，欧洲中央银行制度的设计者十分重视欧洲中央银行体系的人事独立性问题。关于欧洲中央银行执行委员会委员的任命，《条约》第109条第2款和《章程》第11条第2款规定，有关人员必须从“具备货币或银行问题的学识，并具有特殊的经验”的人士中遴选，“欧盟理事会应在与欧洲议会以及欧洲中央银行政策委员会协商的基础上进行提名推荐，并经成员国元首或政府首脑为代表的各国政府一致同意后才能进行任命”。

四、保障欧洲中央银行体系独立性的其他制度安排

为确保欧洲中央银行体系的独立性，欧洲中央银行制度的设计者还考虑了其他一些制度安排对此问题的重要意义。

（一）欧洲中央银行的财务独立性

《章程》第27条规定，欧洲中央银行以及各成员国中央银行的决算报告应由独立的审计人审计而不接受政府的检查；第11条第3款规定，欧洲中央银行执行委员会成员的工资由欧洲中央银行政策委员会自行决定。

（二）关于禁止欧洲中央银行体系对公共部门提供融资的规定

为防止政府把财政赤字货币化，《条约》第l04条和《章程》第21条第1款明确规定，欧洲中央银行以及各成员国的中央银行不得向欧盟的各个机构或部门、成员国中央和地方政府、其他公共机构以及公营企业提供透支以及其他信用便利，欧洲中央银行体系亦不得在一级证券市场上直接购入上述机构的债券。这样，在欧盟欧元区国家就实现了财政支出与货币发行的彻底分离。

（三）欧元区国家的外汇市场操作制度

欧洲中央银行制度的设计者考虑到了外汇市场操作权力的划分对中央银行独立性的影响。《章程》第3条规定，保存和运用各成员国的官方外汇储备资产以及进行外汇市场操作是欧洲中央银行的一个职能，欧洲中央银行和各成员国中央银行可以进行外汇储备资产和贵重金属的买卖操作。

在上述制度安排体系之下，欧洲中央银行体系成为了世界上独立性最强的中央银行。

资料来源：吴昊著：《中央银行独立性研究：发达国家的经验与中国的改革设想》，中国社会科学出版社，2003年