国际金融监管

第十一章　国际金融监管

金融全球化是经济全球化发展的内在要求和核心表现，同时又是经济全球化发展的重要动力。21世纪以来，经济全球化深入发展，将金融全球化推向前所未有的广度和深度。随着经济全球化和金融全球化的不断深入，各国间经济和金融的相互渗透、相互依赖与影响日益加强，发展对外金融关系越来越被世界各国所重视。特别是伴随着金融创新的不断升级，金融业务越来越复杂，金融风险传播越来越迅速，各国各类金融市场相互交融，金融监管不断面临新的挑战，加强金融监管的国际协作已成为当前国际金融监管发展的新趋势。

本章要点

1.金融全球化的内涵及影响

2.金融监管国际协作的必要性

3.巴塞尔协议的核心内容

4.有效银行监管的核心原则

第一节　国际金融监管概述

一、国际金融监管的背景

（一）金融全球化

金融全球化是经济全球化的重要组成部分，是金融机构跨国发展、金融工具跨国交易而金融市场趋于全球一体化的趋势，是全球金融活动和风险发生机制日益紧密关联的一个客观历史过程。

1.资本流动全球化

资本流动的全球化是金融全球化的最突出表现。随着投资行为和融资行为的全球化，资本也就实现了在全球范围内的市场配置。20世纪70年代，发达国家首先放松了对资本的管制，到了80年代末90年代初，许多发展中国家也开始开放其资本账户及相应的资本市场，大量资金向发展中国家快速流动。但发达国家仍然是国际资本流动和投资的中枢。资本的国际流动使有限的资源在全球范围内得到了更合理的配置，有力的支持了世界经济的高速增长。然而，也正是由于这些资本的自由流动，使得国际金融市场不断发生难以预料的动荡，金融风险的国际传播越来越迅速和严重。

2.金融机构国际化

金融机构是金融活动的主要组织者和参与者。金融机构的国际化是指金融机构在国外广泛设立分支机构或者通过并购的方式控制其他国家的金融机构以实现在其他国家和金融市场上开展金融业务的目的，并最终形成国际化或全球化经营的过程。20世纪80年代以来，为了应对日益加剧的金融服务业全球竞争，各国大银行和其他金融机构竞相以扩大规模、扩展业务范围和推进国际化经营来提高经营效益和增强防御风险能力作为自己的战略选择。20世纪90年代以来，国际金融市场掀起了声势浩大的跨国购并浪潮。金融机构的并购与重组成为金融机构国际化的一个突出特点。全球金融业并购浪潮，造就了众多的巨型跨国银行。同时银行并购也使全球金融机构的数量减少，单个机构的规模相对扩大。

3.金融市场全球化

金融市场是金融业务活动的空间载体，金融市场全球化就是金融交易活动超越时空的限制而在全球范围内趋于一体。金融市场全球化有两个重要的因素：一是监管当局放松或取消对资金流动及金融机构跨地区、跨国经营的限制，即金融自由化；二是金融创新，包括新的金融工具、融资方式与服务方式的创造，新技术的应用，新的金融市场的开拓，新的金融管理或组织形式的推行等等。特别是信息通讯技术的高度发达和广泛应用，使得全球外汇市场和黄金市场已经实现了每天24小时连续不间断交易。世界上任何一个角落有关汇率的信息，可以同步显示在世界任何一个角落的银行外汇交易室电脑网络终端的显示器上。

（二）金融全球化的影响

金融是现代经济的核心，金融全球化对全球经济发展产生着重大的影响。一方面，金融全球化大大提高了国际金融市场的效率，有利于在更大范围内有效地配置资源，促进了世界经济的发展。另一方面，金融全球化也带来了众多负面影响：

1.金融全球化发展强化了金融系统性风险

金融全球化在快速推进金融发展的同时，也使金融市场系统性风险日益膨胀。资本大规模跨境流动，跨国银行业务的大力开展以及日新月异的金融创新，使全球金融市场连成了一体，任何一个子系统出现危机都会迅速扩散到其他子系统，甚至酿成整个系统的崩溃。

2.资本跨国流动加剧了国际金融市场的脆弱性

20世纪80年代以来，资本跨国流动不断加快。巨额的国际资本在各国市场间频繁的流动，破坏了汇率的平衡机制，加剧了国际收支失衡的矛盾，给国际金融市场带来了较大的冲击和动荡。对于单个资本流入流出国来说，资本的无序流动容易造成外汇市场的波动、借贷市场的波动以及股票市场的波动。巨额短期资本的投机性流动更易诱发外汇市场危机。

3.资本市场开放伴随跨国经济犯罪的增长

金融全球化在繁荣世界金融的同时，经济犯罪活动也鱼目混珠，金融诈骗、洗钱等犯罪显现猖獗之势，危及各国的经济和金融安全。

4.宏观经济决策独立性的降低

金融全球化使金融政策日益关联化，使一些经济体部分地丧失宏观经济决策的独立性和宏观经济的控制能力。由于各国经济决策的独立性降低，减弱了政府的宏观调控能力，削弱了各国宏观经济政策对本国经济的影响力。

5.金融全球化加大了发达国家和发展中国家之间的差距

金融全球化的发展使国际社会日益重视统一标准的制订与实施，由于发达国家掌握了金融全球化的主导权，按发达国家水平制订的标准必然不利于发展中国家，使其难以获得所需的发展资金，从而进一步扩大了发展中国家与发达国家的差距。同时金融全球化对银行体系和金融市场尚待完善的发展中国家会构成较大的冲击，是地区性金融危机发生频率加快的重要原因之一。

6.开放经济条件下单个国家监管失灵

金融全球化要求监管辐射全球，但由于国际管辖原则的约束，单个国家只能以主权为界行使管辖权，使得单个国家为范围的金融监管面对国际化的金融市场鞭长莫及。由于各国政治、历史、法律和文化传统的不同，各国金融监管的体制、标准和方式、方法不尽一致，带来了各国监管间的冲突。开放经济条件下各国监管者之间存在着监管竞争，为使本国金融机构在国际竞争中取得优势，各国竞相放松金融管制，大大降低了金融监管的有效性，给国际金融体系的平稳运行带来了较大的冲击。

以上分析可以看出，面对金融全球化进程中国际金融市场系统风险的出现，国际资本流动加速，跨国经济犯罪猖獗以及发达国家与发展中国家的金融发展不平衡的加剧，以单个国家为立足点的金融监管已无法适应全球金融业的发展的需要，客观上需要建立一种强有力的国际范围的金融监管体系与机制，以维护全球金融系统的稳定。

二、中央银行在国际金融监管中的地位与职能

中央银行是作为一个国家金融监管的最高当局和宏观调控的主要决策者和执行者，在当前金融全球化的趋势下，金融机构、金融业务、金融工具以至于金融市场已经逐渐超越国界，一国经济与金融的发展不仅很容易受到其他国家的影响，而且自身的金融管理活动也会对其他国家产生较大的影响。因此，中央银行为了更好的行使其权力，履行其职责就必须时刻考虑国际方面的因素，并不断加强对外金融关系。

（一）中央银行在对外金融关系中的地位

1.中央银行是国家对外金融活动的总顾问和全权代表

由于中央银行在一国经济和社会生活中的特殊地位和职能，以及它在金融业务和技术方面的专业性，其作为各国政府在对外金融关系中的总顾问是最为合适的。各国中央银行的主要负责人还依法代表国家出席各种国际性金融会议，在国际性金融组织活动中全权代表国家政府发挥其作用。

2.中央银行是国家的国际金融活动的调节者和监督者

为使一国的国际金融活动正常有序进行，中央银行对本国金融机构对外借款以及对外贷款和投资的数量和规模进行监督管理；审查或批准本国金融机构建立国外分支机构；审查或批准外国银行在本国建立分支机构，并进行监督和管理。

3.中央银行是国家国际储备的管理者

黄金与外汇储备资产是一国最基本的支付手段或最后清偿手段，是一国保持汇率稳定和从事国际经济活动的基础。中央银行负责保管黄金，调整外汇储备的数量、结构，并保证外汇储备的安全性，这些职责必然产生一系列的对外金融关系和一系列国际金融活动。为应付外汇市场的非常情况，维护本国汇价的基本稳定，许多国家都设有由特别提款权、黄金和外汇组成的外汇平准基金，由中央银行持有并加以利用。

4.中央银行是国家对外金融的总体发展战略的制定者

对外金融发展战略是一国经济与社会发展战略的重要组成部分，是一个巨大而复杂的系统工程。对外金融发展战略必须最大限度地服从于、服务于、适应于该国经济与社会发展的总体战略，并与其相互协调配合。事实上，各国的经济与社会发展水平、对外开放程度、对外贸易发展水平、对外的依赖程度、社会环境以及经济和金融环境对国际经济金融形势的适应能力和消化吸收能力等都各有不同；经济和金融的总体现模及法律制度也在很大程度上制约和影响着一国对外经济金融关系的发展。中央银行要在全面调查研究的基础上，吸收其他国家成功的金融管理经验，结合本国的特点和情况，制定和推行对外金融的总体发展战略与政策。

（二）中央银行在对外金融关系中的职能

1.与各国中央银行进行官方结算

国际收支能反映国家之间复杂的金融关系与活动。各国之间一旦出现国际收支差额可以由中央银行出面，以黄金和特别提款权等储备资产为国际支付手段进行最终清算，更经常的是采用官方负债的方法加以调整。

2.进行资本国际流动的调节管理和对外负债的全面监测

中央银行是一国资本国际流动的调节者和对外负债的全面监测者。它通过汇率政策、外汇管制政策，规定国际借贷的条件或额度，通过控制银行对外借款、特别准备金的缴纳等手段，控制和调节资本的流入或流出。它还通过规定每年对外投资的数量，调整利率以影响资本的流入流出。此外，自墨西哥债务危机、拉美债务危机等国际债务危机发生以来，各国中央银行加强了对外负债的全面监测管理，并建立了相应的监测调控系统。

3.进行外汇交易

中央银行进行外汇交易并无获利的动机，而是作为一种重要的干预和管理手段，以缓和由于临时性原因而造成的外汇收支不平衡所引起的短期资本流动，或者为了平抑汇价或避免外汇市场的某种波动所引起的损失。

4.发展与各国中央银行及各国际金融机构的对外金融关系

各国中央银行作为对外金融关系的全权代表，负责同各国中央银行、各种国际金融机构建立和发展双边与多边友好合作关系，交流经验，互通信息，增进了解，改革和完善各自的管理技术，促进本国和各国经济、金融的发展与稳定。

三、金融监管的国际协作

（一）金融监管国际协作的必要性

1.金融创新、金融自由化是金融监管国际协作的前提

20世纪60年代以来，金融自由化、国际化的不断发展，进一步促进了金融创新。金融创新的主要动力之一就是金融机构为了逃避金融监管，其创新方式主要表现为金融工具、金融组织和金融服务方式等的创新。金融自由化的实质是要求各国放松金融管制，以形成全球统一的金融市场和运行机制，保证金融资源在全球范围内自由流动以实现合理配置。

金融创新和金融自由化在促进全球经济金融飞速发展的同时，也极大了增加了各国金融监管的难度。首先，以规避金融监管为前提的金融工具的创新，增加了各国政府宏观经济调控的难度，同时为国际投机者在国际金融市场上兴风作浪提供了机会。其次，在实际运行中所表现出来的一个突出问题是金融发展进程的严重不对称。发达国家的金融体系相对完善，金融监管制度相对成熟，能够最大限度地利用金融创新和金融自由化所带来的好处。相反，发展中国家由于金融体系还不是很健全，金融监管机制还不是很成熟，在金融创新和金融自由化进程中，就很容易受到其负面影响，在发生金融危机时尤其如此。再次，金融自由化本质上是无国界的经济发展过程，它要求国家减少干预，甚至放弃部分经济决策权，转而由国际经济协调和仲裁机构去实施，这使得在发生金融危机时，本国政府不能及时采取措施加以治理，致使金融危机的范围和深度被人为扩大。

总的来说，金融创新与金融自由化对经济金融发挥积极作用的同时，也带来了许多不利的影响。在当前金融全球化的背景下，世界各国中央银行特别是发展中国家的中央银行，不断提高监管水平并加强国际间的监管协作以适应新形势发展的需要显得尤为迫切。

2.金融风险的跨国传播是推动金融监管国际协作的主要诱因

金融全球化的发展的负面影响集中表现在增大了金融风险发生的可能性并容易引发跨国金融危机。在金融全球化的发展过程中，金融危机一旦发生，将会在某一地区甚至全世界范围内迅速扩散，产生巨大的波及效应和放大效应，引发国际金融的剧烈动荡。发展中国家由于经济金融历史发展滞后的原因，在金融全球化进程中金融风险迅速暴露，加之金融机构内部控制的漏洞较多，与发达国家相比，其更容易发生金融危机。经济金融的全球化把世界各国紧密联系到一起，表现出一荣俱荣、一损俱损的经济金融格局。金融风险的跨国传播使得各国政府重新审视他国金融问题，迫使各国金融监管部门与机构加强国际间的协作与配合。

3.跨国银行的发展和资本全球化流动使金融监管国际协作成为必然

跨国银行及其所控制的国际借贷资本已经成为当今世界经济发展强大的助推器。跨国银行的离岸性、国际化发展增强了金融资本的国际流动性和金融市场的脆弱性。此外，现代跨国银行的结算已从传统的人工操作系统发展到电子计算机操作系统，这既提高了国际资本的便捷性同时也增强了国际游资的冲击力和破坏性。跨国银行的许多国际金融业务已超出了一国中央银行的金融监管职能范围，而且国际资本流动规模之大，渠道之多，使得各国中央银行独立监管的力量明显不足，这也产生了加强金融监管国际协作的迫切需求。

4.各国监管差异和局限性对金融监管国际协作提出更高要求

从历史来看，在各国金融监管当局展开广泛合作之前，各国金融监管特别是发达国家与发展中国家的金融监管存在着较大的差异。各国独立实行金融监管的局限性也愈加暴露。从而对金融监管国际协作提出了更高的要求。

首先，各国中央银行对待金融危机的政策和态度不一致，造成了国际金融运行的漏洞和矛盾。由于各国金融形势差异较大，导致各国金融监管当局的监管政策和态度不同，加大了国际金融业的风险。

其次，各国中央银行的监管能力和监管范围有限。传统的金融监管主要是国家监管。对跨国金融机构而言，其监管包括两部分：一是东道国对外国金融机构设立在其境内的分支机构的监管；二是本国对其金融机构海外分支机构的监管。就其本国监管而言，由于跨国金融机构的资产、管理、人员和营运目标都已国际化，且营业场所分散于世界各地，跨国金融机构的海外分支机构的业务都在别的主权国家领土上进行，受他国主权的限制，本国不可能对其跨国金融机构在全球范围内的经营进行监管。就东道国监管而言，东道国虽然能依法对跨国金融机构在其境内的分支机构行使监管权，但也无法对跨国金融机构的整体运营状况进行监管。

综上所述，国家单独监管的方式难以适应金融业全球化对金融监管的要求。为了维护国际金融业的稳定，防范单个国家以至于全球性的金融风险，客观要求各国金融监管当局在跨国金融机构、国际资本流动等领域监管方面展开全方位的合作。

（二）金融监管国际协作的原则与形式

1.金融监管国际协作的基本原则

（1）主权原则。作为国家行使主权的一部分，各国金融监督管理当局对在该国境内开展金融业务的境内外金融机构都享有监督管理权，而且对于这些境内外机构在其他国家和地区的母、子公司或者其他关联公司也拥有一定的监督和知情权力。但是由于地理、机构设置等原因，不能很好的行使这部分监管权力，从而各国金融监管当局以及相关国际合作组织和协定参与者有义务帮助其行使相关权力。这一原则应当成为考虑金融监管国际协作的出发点。从广泛的意义上讲，主权原则是平等互惠原则和公平竞争原则的基础和前提。

（2）互惠原则。互惠原则是指国与国之间、国际合作组织和协议的参与者之间，应本着互惠互利的原则来开展经济金融合作，同样也包含了在金融监督管理中给以对方国家金融机构在本国开展金融业务的国民待遇或在一定程度上的互惠。这是现代各国经济金融合作普通坚持的一般原则，但不应作机械的、绝对的理解，因为资本市场、银行市场或保险市场的开放等都是需要一定的制度环境和市场环境的。另外金融监管国际协作的互惠原则还应包含在监管技术革新、监管信息沟通、监管理论发展研究等方面的互惠互利。

（3）公平原则。公平原则是指在应对外国金融机构和本国金融机构一样平等对待，不应对外国金融机构制订额外的、不合理的歧视性要求或规定。但经济与社会发展水平相对较低的发展中国家，为保护本国金融业的健康发展，使之免受外国金融机构依托其强大的资本金实力、先进的经营管理水平和技术水平而对本国市场进行垄断性、侵略性竞争的影响，而对外国金融机构业务种类、活动范围和资金投向施加的某些限制，不应视为对平等竞争原则的违反。但另一方面，该原则也要求那些参加了国际金融监管协议的国家应公平地对待其本国的金融机构，要求它们尽快地达到国际监管协议所要求的标准。

（4）互助协商与善意履行原则。首先，金融监管国际协作要求各国监管当局广泛开展合作，在具体监管活动中充分体现互助精神。同时，各国之间还应将自己的监管理论、监管技术以及经验进行相互交流，以提高全球金融监管的水平。其次，由于国际金融监管协议一旦形成，会对一定时期内许多国家的金融监管起着重要指导作用，所以在其制订过程中也一定要贯彻协商原则。最后，各国金融监管当局对所达成的协议或监管标准负有善意履行的义务。它一方面要求各国监管当局全面的积极地参与到相关监管协议的执行中来，另一方面也给出了不同国家在不同经济金融背景下履行协议的弹性原则。

2.金融监管国际协作的形式

（1）从协作的地域范围来看，国际金融监管协作可分为：

①少数几个国家间的协调、合作。这主要发生在国际金融监管协作的早期，在合作初期，合作的规则、合作的方式等等都出于探索阶段，还不能为大多数国家所接受，只适合于经济金融状况相似的国家间的协作。

②某一地区内国家的协调合作。这主要发生在全球化发展中期，世界经济的区域集团化形势相对明显，合作规则、合作方式已经过长期探索形成一定的规则和体系，特别是伴随着区域经济合作组织的快速发展而形成集团式的稳定的协作关系。

③全球范围内的统一监管。这种合作方式从范围上讲已达到金融监管国际协作的最高阶段，将在全球化发展的高级阶段实现。它表现为融入世界经济的大多数国家的金融监管都将在国际统一监管的基本规则和框架下进行。各国源于主权的金融监管权将受到全球统一监管权的侵蚀，将从实质的监管转移到国际协议的制订和国际磋商中。

（2）从协作所依据的规则来看，国际金融监管协作可分为：

①临时性磋商形成的决议。在国际金融监管协作初期，大多数国家是通过双边的临时性谈判和协商来实现对特定金融状况的协作解决。各方的行动以所达成的临时性决议为依据。显然，这样的决议约束力较小，而且由于形成机制松散而不利于双边或多边发展长期协作关系。

②在组织框架下协商或者通过国际金融组织制订的协议、准则来协作。在国际金融监管协作发展的中期，为了适应各国监管当局对多边合作的迫切需要，各国监管当局通过在某些组织框架下进行协商或者通过有权威的国际金融组织制订并发布相关协议、准则，来推动和维护国际金融监管协作机制的长期稳定发展。虽然这样的协议和准则已经具备了较大的权威性和效力，但是由于它在大多数国家并未上升到法律层面，从而其操作中的随意性也比较突出。

③被各国政府广泛上升到法律层面的相关协议和准则。在国际金融监管协作发展的高级阶段，金融全球化的全面升级要求各国政府逐渐放弃与国际金融监管所通行的标准和准则不符的监管内容，在适当的时机通过将国际协议和准则提升到法律层面，以融入到国际金融统一监管框架中来。

（三）金融监管国际协作的趋势

进入到21世纪，世界主要发达国家的金融模式完成了从分业经营到混业经营的重大变革，信息科技的迅猛发展对金融领域的影响更加深刻，金融全球化的程度进一步加深，金融风险表现形式更加复杂，其危害范围也更加广泛。所有这些，对各国金融监管本身以及金融监管的国际协作都提出了更为严峻的挑战和要求。

第一，从参加主体来看。金融监管国际协作的参加国将越来越多，在不久的将来，金融监管的合作将像全球化经济下的国际间经济合作那样的普遍。同时，整个合作主体将表现为发达国家之间的合作、发展中国家之间的合作以及发达国家与发展中国家之间的合作等具有差异的合作集团。

第二，从国际协作的内容来看。首先，各国金融监管当局之间的信息交流将更加频繁以至于形成更高频率的、定期与不定期相结合的交流机制。信息共享机制建设也将迅速发展以适应各参与国对相关信息及时全面了解的需要。其次，各国监管当局将和相关国际组织一起加强国际金融监管的理论研究上的合作，并以此来推动全球金融监管水平的提升，保障全球金融安全。最后，当前的国际协作的依据大多都是法律效力不高的自律型协定，随着经济金融形势的进一步发展，为了保证相关参与人切实履行协议相关义务，有必要将其通过相关法律程序上升为具有法律效力的文件。

第三，从国际协作的形式来看。为了适应当前金融集团的快速发展以及全球混业经营的整体形势，金融监管的国际协作的形式还将表现为通过相关组织的联席会议制度来共同解决相关问题，通过相关协议的平衡来完善各监管原则与标准等等。

总之，随着金融全球化程度的不断推进，加强金融监管国际协作的需求会越来越强烈，现代金融的国际协调和统一化发展趋势将不断加强，监管的标准规则、监管技术以及机构体系的统一化也将得到不断提升。

第二节　国际金融监管的组织与机构

资本流动、金融机构和金融市场的全球化，必然要求建立全球化视野的国际金融监管协调机构和机制。巴塞尔委员会、国际证券委员会组织、国际保险监督官协会、金融集团联合论坛、支付与结算委员会、全球金融体系委员会、金融稳定学会、国际清算银行等正是在这样的一些组织，它们寻求、制定各国金融活动可以遵循的某种统一的标准，协调各国金融监管当局的行为。

一、金融监管国际协调与合作的国际性组织

（一）巴塞尔银行监管委员会

20世纪70年代早期，美国、英国、德国及阿根廷等国一些大的国际性银行倒闭事件，如1974年原联邦德国的赫斯塔特银行（Herstatt Bank）、美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank）的倒闭，直接推动了巴塞尔委员会的产生。特别是赫斯塔特银行倒闭事件，在国际银行界引起巨大动荡。赫斯塔特银行拥有8亿元美元的资产，由于在外汇交易和其他放款方面损失达4.5亿元，该行于1974年6月26日下午4点被联邦德国政府宣布倒闭。当时德国的外汇市场已经停止营业，但是纽约的外汇市场仍在进行交易。赫斯塔特银行的关闭使得数百万美元的外汇交易无法计算。当天早些时候已经付给赫斯塔特银行欧洲货币的银行指望着在纽约营业日结束时可以收到美元，却因赫斯塔特银行的被关闭遭受了重大损失。当赫斯塔特银行的纽约联系银行（Correspondent）收到关闭通知时，银行无法承兑6.2亿美元的账上要求权。赫斯塔特银行的倒闭直接引发了外汇市场的混乱，银行间市场遭到重大破坏。同时还波及他国银行，许多意大利和日本银行，尤其是规模较小的银行根本无法从国际金融市场获取同业拆借贷款，从而出现信用危机。

赫斯塔特银行倒闭事件使各国中央银行认识到，在当时的情形下，除非各国银行监管机构加强监管合作，否则，银行的国际业务很难顺利开展下去。经英格兰银行倡议，在国际清算银行的主持下，1975年2月，来自比利时、加拿大、法国、德国、意大利、日本、卢森堡、荷兰、瑞典、瑞士、英国和美国的代表聚会瑞士巴塞尔，商讨成立了“银行管制和监督行动委员会”（Committee on Banking Regulation and Supervisory Practices），后更名为“巴塞尔银行监管委员会”（Basel Committee on Banking Supervision），简称“巴塞尔委员会”（Basel Committee）。它是一个正式的常设机构，是一个中央银行监督国际银行活动的联席代表机构和协调机构，由国际清算银行提供秘书人员。成立该委员会的一个主要目的是建立银行监督的基本原则，促进管理者之间的沟通，以管理银行资本和风险。巴塞尔该委员会的主要宗旨在于交换各国的监管安排方面的信息、改善国际银行业务监管技术的有效性、建立资本充足率的最低标准及研究在其它领域确立标准的有效性。该委员会每年召开3－4次全体大会或通过技术性工作小组来实施其工作，议程由成员国中央银行商定。

巴塞尔委员会的成立，适应了金融全球化的内在需要，为国际银行业的监管问题提供一个讨论场所和合作的舞台。自成立以来，巴塞尔委员会开展了一系列的工作，其中最重要的成就是先后达成的若干重要协议，如《巴塞尔协议》、《有效银行监管的国际准则》等（本章第三节有详细介绍），为国际银行活动提供了一些协调指导原则和标准，确立了在联合和综合的基础上监督国际银行业的技术。巴塞尔银行监管委员会通过其卓有成效的工作，不仅使银行业的国际监督从无到有，从理论探讨步入实践层面，而且使各项协议和准则在国际上得到了广泛认可和遵循，银行业的国际监管逐渐扩展到更多国家。但是巴塞尔委员会并不具备任何凌驾于国家之上的正式监管特权，其文件从不具备、亦从未试图具备任何法律效力；虽然鼓励采用共同的方法和标准，但也并不强求成员国在监管技术上的一致性。各国政治、经济和文化背景的差异导致的银行监管制度的不同，使得银行业监管的国际合作还存在很多困难，因而《巴塞尔协议》不得不在许多具体但重要的方面给予各国自由选择的空间，而这又影响的它的约束力。不过，由于巴塞尔委员会提出的原则影响到全球主要国家的跨国银行，这些原则因而在事实上成为许多国际性银行遵守的共同原则，逐渐成为国际惯例，并有可能正式上升成为国际法律。事实上，各国的监管当局都愿意以巴塞尔委员会确定的原则来约束本国的商业银行；另一方面，巴塞尔委员会不断征询金融监管利益各方的意见，也在表明其追求协议应用范围的扩大。随着金融监管国际性的规则拟定越来越多地集中到巴塞尔委员会进行，研究巴塞尔委员会规则的拟定过程和实际内容其实就是研究金融监管国际协作进展的一条便捷路径。

（二）国际证券委员会组织

国际证券委员会组织（International Organization of Securities Commissions，简称IOSCO）是一个国际性的非盈利组织，成立于1984年，总部设在马德里。其前身是1974年成立的旨在帮助拉美证券市场发展的“国际证券委员会及类似机构国际协会”（International Association of Securities Commissions and Similar A－gencies）。1984年在该协会的年会上，与会成员国批准了一项新章程，决定该组织转化为十个更具国际性的实体。国际证券委员会组织是目前国际上唯一的多边证券监管组织，是国际证券业监管合作的中心。与巴塞尔委员会相比，它的会员数量更多，几乎所有开展证券交易的国家都是该组织的成员。目前，它拥有普通会员109个，准会员11个，附属会员64个，这些会员管理着全球证券交易90%以上的市场份额。同时，该组织有较完整的组织形态，包括总裁委员会、执行委员会和咨询委员会。国际证券委员会组织的宗旨是：①通过合作以确保以国内和国际层次上实现更好的管制，以维护公平和有效的市场；②就各自的经验交换信息，以促进国内市场的发展；③共同努力，建立国际证券交易的标准和有效监管；④提供相互援助，通过严格采用和执行相关标准确保市场的一体化。为了实现这一宗旨，该委员会自成立以来进行了许多工作（详细内容参见本章第三节），例如达成里约宣言、发表《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生问题的报告》和通过《承诺国际证券委员会组织监管标准和相互合作与援助基本原则的决议》等，以此加强各国间信息交换，保障投资人利益，防止证券欺诈行为。

国际证券委员会组织是国际证券业监管者合作的中坚，该组织产生的根本原因在于国际金融市场一体化的加深，需要保障投资人的利益和国内与国际证券市场的效益，并对国际证券交易加以监督。但由于它并非是强制性的执行机构，其提议是建设性的，对成员不具有约束力，只能说是一个协商与研究机构，其在证券结算体系及多国信息的披露、共享与合作方面，包括寻找并建立统一的国际会计体系等问题至今尚未得到令人满意的解决。

（三）国际保险监督官协会

国际保险监督官协会（International Association of Insurance Supervisors，简称IAIS）是一个推动各国保险监管国际协调和合作的组织，1994年在瑞士成立，最初由美国的保险协会发起并负责运行。IAIS由129个国家和地区的保险监管机构组成，另有98家公司或组织为其观察员。它汇聚了各国保险监管当局的意志，对国际保险业的发展方向有着重要影响。成为IAIS成员，享有表决权，是一国保险监管当局融入国际保险界、对国际保险事务发挥影响的重要标志。国际保险监督官协会致力于保护投资人利益和保险市场的稳定与效率，推动国际保险业更广泛的监管合作。

自成立以来，IAIS在三个方面发挥了重要作用：第一，制定国际保险监管规则。IAIS通常以成员国表决的方式通过保险监管规则和标准。这些规则具有较高的权威性，被当作国际保险监管文件的范本，影响着国际保险业的发展方向。IAIS的监管体系主要由24个保险监督管理文件构成，包括9个保险监管指导文件、6条保险监管原则和9条监管标准。在这个以保险机构风险控制为核心的监管体系中，上述监管文件，从保险监管的总体指导方针到监管保险公司的经营管理风险，从监管保险主体的市场准入到监管保险公司的偿付能力，从单一的传统保险业务到金融一体化形势下的综合监管，都予以了尽可能清晰的指导思想和基本操作原则、标准。第二，发布国际保险业最新动态。IAIS汇集世界各国保险业信息，掌握各国保险监管情况，能够在第一时间发布国际保险行业动态信息，预测国际保险发展趋势。其各技术委员会搜集掌握的情况成为了解国际保险业各专门领域最新趋势的指南。第三，搭建国际保险界交流平台。IAIS每年在全球组织近60场各种研讨会及会议，为成员国搭建沟通交流的平台。各国保险监管当局和国际保险业界代表可借助这个平台发表看法，密切联系，增进了解。

IAIS通过推行保险监管方面的合作，增进了全球保险市场的透明度和开放程度。虽然成立较晚，但是国际金融领域的种种新的发展形势，已经使它很快成为与国际证券委员会组织和巴塞尔银行监管委员会并列的推动金融监管国际合作的重要力量。

（四）金融集团联合论坛

针对大型多元化金融集团的日益增多，巴塞尔银行监管委员会、国际证券委员会组织、国际保险监管官协会为进一步加强合作，于1993年初成立银行、证券和保险业三方工作小组。1996年初在原三方小组的基础上建立了金融集团联合论坛（the Joint Forum on Financial Conglomerates），其中巴塞尔银行监管委员会占据主导地位。联合论坛的主要工作是：①设计实际度量各种金融集团资本充足率的原则和方法；②研究实用的措施与方法来保证监管当局获得金融集团的信息，并促进各个监管当局之间的信息沟通与交流；③探讨不同监管当局之间的协调与合作的方式，以及在各个监管当局之间设立协调人（机构）的问题；④研究金融机构主要所有者和管理人员资格认证的条件。

1999年2月三个组织在广泛吸收了银行业、证券业和保险业国际监管成果的基础上，正式公布了《多元化金融集团监管的最终文件》。该《最终文件》主要包括关于金融集团资本充足率原则的文件、资本充足率原则的补充文件、关于金融机构所有者和管理人资格认证条件的文件、监管当局需要掌握和沟通有关金融集团信息的框架文件、不同监管当局之间沟通信息的原则文件、关于三个监管当局之间设立监管协调人（机构）的文件、对监管当局的问卷调查七个专题文件。联合论坛文件是适应金融自由化和全球化的新形势，国际监管组织加强协作的产物。它提出了金融集团框架下资本充足率的统一衡量标准以及保证金融机构安全运作的标准，确立了金融集团监管的国际准则，使得金融集团监管的国际规则更加细致和深化。各国对该文件的遵循，将消除各国法律和监管上的差异，实现各国金融监管机构对金融集团全方位监管方面的趋同化，促进金融业的公平竞争。

为增进金融集团监管的国际合作与协调，金融集团联合论坛确立了监管者信息分享制度和协调员制度。监管者信息分享制度强调各国不同监管当局之间的信息分享与沟通交流，确立了银行、证券、保险三大监管当局之间信息分享的一整套共同原则。根据协调员制度，金融集团的相关监管者可以确定一个或多个协调员，以协调相关监管者之间的监管行动。协调员的职责主要在于：在紧急情况下协调相关监管者之间的信息交换，对整个集团进行评估，协调直接相关监管者之间的行动。

联合论坛在加强金融集团的监管特别是国际合作方面发挥了重大的建设作用，但它不可能从根本上防止金融集团的风险以及发生危机的可能性。联合论坛文件没有法律强制力，它只能建议各国去实行，而不能强迫各国普遍付诸实施，这使得监管的有效性打了折扣。

（五）其他监管组织和机构

1.支付与结算委员会（The Committee on Payment and Settlement Systems，简称CPSS）

CPSS是十国集团中央银行的一个论坛，旨在监督、分析国内支付、清算、托收系统及跨境和多币种计划的发展。作为十国集团中央银行的一个常设委员会，它成立于1990年，其前身是1980年成立的支付系统专家集团（Group of Experts on Payment Systems）。通过它们的分析、高风险意识和开发最低标准和最佳做法的集体努力，支付与结算委员会及其成员国中央银行在促进支付系统和结算安排的有效性和稳固性发挥了主导作用。

2.全球金融体系委员会（The Committee on the Global Financial System，简称CGFS）

CGFS是一个监督、检查涉及金融市场和金融体系众多事项的论坛，期望通过这些活动能够形成适当的政策建议，以支持中央银行履行它们的货币和金融稳定的职责。为此，这个委员会特别注意帮助中央银行官员对危及金融市场和全球金融体系安全的种种危险进行识别、分析和回应，积极和与它所追求的相关目标负有责任的其他国家、超国家和国际机构进行协作，特别是以巴塞尔为中心的其他委员会，如巴塞尔银行监管委员会和支付与结算委员会的合作，以强化整体效果。

3.金融稳定学会（Financial Stability Institute，简称FSI）

FSI是国际清算银行和巴塞尔银行监管委员会于1999年共同创立的，目的在于帮助世界各国监管者促进和强化各自国家的金融体系。此机构的目标在于：①在全球范围内提高健全的监管标准和做法，并支持这些标准在所有的国家的实施；②为监管者提供市场产品、市场实践和市场技术的最新信息，帮助它们适应金融部门日新月异的创新；③通过有针对性的研究会和区域研究项目来帮助监管者设计应对多重挑战的方案；④帮助监管者采用能够满足日常业务所需和能够处理处理更复杂事宜的各种工具。

4.国际清算银行（Bank for International Settlement，简称BIS）

国际清算银行成立于1930年5月17日，被称为“中央银行俱乐部”，是一个鼓励和推进国际货币和金融合作的机构。它积极推进各国中央银行间和国际社会的政策讨论和决策过程，本身也是一个经济货币研究中心。而今，其活动主要集中在以下两个领域：（1）采取对国际合作提供直接帮助，为在国际清算银行设立秘书处的团体提供支持等形式协助中央银行和其他金融管理当局提高货币和金融稳定性；（2）作为中央银行的银行，提供与金融操作相关的服务。通过为国际性的金融管理、协调机构提供秘书服务，国际清算银行本身就起到了金融监管的协调作用。

5.国际货币基金组织（International Monetary Fund，简称IMF）

国际货币基金组织是主要关心国际货币体系和货币汇率安排建设的一个国际性组织。在经历了个别国家金融危机对国际金融体系的冲击之后，也开始重视金融监管问题。不过，它对金融监管的介入有着自己的理解，为自己设定了几项任务和原则：①为发展国际统一的标准做出贡献，并确信它们适合于发展中国家；②帮助传播这些标准；③协助监测在适应和遵循这些标准中所取得的进展；④帮助重组银行业和金融体系。

二、金融监管国际协调与合作的区域性组织

（一）欧洲中央银行

在区域性的一体化组织中，最为典型的就是欧洲联盟（European Union）。欧盟从1977年起负责银行监管，根据《第一号银行业务指令》，银行顾问委员会向欧洲委员会提供银行业务方面的建议和协助。欧洲银行监管当局下的联络组经常开会讨论与国家监管情况有关的各种问题，并把意见提交到银行顾问委员会。欧洲货币协会（EMI）也讨论银行业监管问题，但主要是研究宏观监管性质的问题，并就影响金融市场稳定的立法提出意见。

欧盟先后制定了一系列法规从而为银行业提供了一个共同的监管框架的指令。1989年12月15日，通过了通常所说的“第二项银行业指令”。该指令于1993年初开始实行，它允许银行在欧盟范围内通过受本国控制而不必受东道国核准的分支机构或跨国境开展业务，即确立了相互承认原则，实施单一银行执照制度。欧盟制定的其他重要文件还有：《清偿能力比率规定》（1989）、《自有资金规定》（1989）、《第二联合监管规定》（1992）、《巨额风险承担规定》（1992）、《存款担保规定》（1994）、《投资服务业规定》（1993）和《资本充足性规定》（1993）等。

从1999年1月1日起，参加货币联盟的各国中央银行制定货币政策和金融法律的权利上缴欧洲中央银行，由其制定统一标准。欧洲中央银行是欧盟境内一个超国家的“超级”中央银行，具备了一般国家中央银行的全部功能，是欧盟内部金融监管协调与合作的核心。欧洲中央银行体系由欧洲中央银行理事会、欧洲中央银行执行委员会和欧洲中央银行委员会领导。理事会和委员会各司其职，保证了欧洲中央银行体系的稳健发展（见图11－1）。

图11－1　欧洲中央银行组织结构

与巴塞尔银行监管委员会不同的是，欧盟的指令具有约束力，欧盟成员国有义务使他们的法律符合欧盟的指令。也正因为这样，与巴塞尔银行监管委员会相比，欧盟银行监管指令的制定过程组织得更为严密，时间更长，并且是有一个多方参与的过程。欧盟的指令中银行业的定义既包括商业银行也包括投资银行，由这些指令引起的银行业与证券市场的监管关系对金融体系的稳定性、竞争的公平性和市场效率都有重要的意义。

（二）经济合作与发展组织

经济合作与发展组织，通常称为“经合组织”（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD），成立于1960年，由24个工业化国家的政府组成，该组织的公约于1960年12月14日在巴黎签署。

经合组织与欧盟相比，尽管它关注金融立法和金融系统管理，并且有权建立成员自我约束的“行为准则”，但在监管的合作方面却逊于前者。经合组织在这方面最重要的成就是在1961年12月颁布了“资本流动自由化和经常性无形交易准则”（the Code of Liberalization of Capital Movements and Current Invisible Operation），并在此后对它修订和更新，经合组织对银行业和金融部门的工作通过金融、财政和事业事务理事会进行。1980年，建立了一个由银行监管机构、中央银行和24个经合组织国家中的23个国家的财政部官员组成的银行业专家小组，以确定和评估成员国银行业机构和法规方面的重大变化。

（三）其他合作组织

在欧洲、亚洲、中东、拉美和非洲还有几个其他的合作组织，这些组织一般都与巴塞尔银行监管委员会有某种官方程度的接触。巴塞尔银行监管委员会对区域性的工作一般都予以支持，在某些情况下，巴塞尔银行监管委员会会建议自己与这些区域性机构有更紧密的工作联系，并派代表参加区域性机构的一些会议。

其他区域性性机构中较重要的监管组织详见表11－1。

表11－1　区域性金融监管组织

第三节　国际金融监管的主要内容

一、银行业国际监管的主要内容

（一）《巴塞尔协议》——对商业银行实施有效监管的理论基础

1.《巴塞尔协议》的具体内容及其变化与发展

（1）巴塞尔协议的产生。1975年9月26日，巴塞尔银行监管委员会达成了第一个协议，即《对银行的外国机构的监管》（Supervision of Banks，Foreign Establishments），简称《巴塞尔协议》（Basel Concordat）。该协议的达成在世界范围内产生了巨大的反响，标志着在国际银行业监管方面的国际协调与合作正式拉开了序幕。

该协议的内容主要包括：①明确巴塞尔银行监管委员会的宗旨，是使国际银行业受到充分的监督，为国际银行危机提供一个“预警系统”；②确立了所有国际银行都必须接受监督的标准；③制定银行监管国际合作的准则，明确规定各国际银行的总行对其分行的活动负责，而总行所在国的中央银行则间接的要对总行和分行的活动负监督责任；④明确国际银行的国外附属机构，主要由所在国的金融管理当局负责监督；⑤规定总行与所在国金融监管当局对外国银行附属机构清偿能力的监督负有共同责任。该协议的重要意义在于，它在世界上第一次比较明确的规定了对跨国银行的监督责任，从而为国际银行业与国际金融市场的安全与稳定创造了一个基础。

之后，巴塞尔委员会在不同的历史时期根据国际银行业的发展情况和出现的新问题，又先后达成了若干重要协议。

（2）1983年的《对银行国外机构监管的原则》。1983年又出台了修改后的《巴塞尔协议》：《对银行国外机构监管的原则》，即通常所称的第二个《巴塞尔协议》。这是一份各国间在管理上进一步合作的协议。针对有些银行在避税地设立的分行得不到有效管辖的问题，该协议确定银行总部所在国管理该银行全世界业务的必要，即所谓合并管辖，以对银行的整体财务稳定性达到更为有效的管理。协议规定，若本国和当地银行的主管机构都认为他国管理机构的管理不善，可以禁止该银行在该地开设分行或子公司。

1992年协议通过了强化银行管理机构的国际合作文件，提出所有银行至少应有一个本国主管机构管辖，且该机构应取得该银行的整体信息资料。当银行在海外设立分支机构时，当地及本国银行均应进行核准，并划分管理责任。如果当地主管机构认为本国银行管理机构未能实行有效监督则应拒绝其设立。

（3）1988年的《统一资本计量和资本标准的国际协议》。1975年和1983年的《巴塞尔协议》，确立了一系列国际银行监督管理的指导性原则和各国进一步加强监督合作的精神，起了重要的作用，但仍未能消除国际银行危机的阴影。尤其80年代拉美债务危机的爆发，对西方银行业的发展与银行监管理念又产生了巨大的冲击。在这种背景下，1988年7月由巴塞尔银行监管委员会正式颁布实施了《统一资本计量和资本标准的国际协议》，又称《巴塞尔报告》（Basle Report）。其宗旨就是针对国际化程度较高的银行提出了最低资本充足率要求。该协议的制定和逐步推广，为进行有效的银行监管提供了依据，对防范与化解银行业的风险，维护银行体系的稳定发挥了积极作用。该报告的主要内容包括：

第一，资本的组成。银行的资本应分为核心资本和附属资本，核心资本，亦称一级资本，包括普通股的实收股本、不能赎回且不能累积股息的优先股和公开储备。它价值相对比较稳定，是银行资本中最为重要的组成部分。附属资本，亦称二级资本，包括未公开储备、重估储备、普通准备金和普通呆账准备金、带有债务性质的资本工具。它既有一定股本性质，又有一定的债务性质。核心资本和附属资本应维持一定的比例，核心资本应占整个资本的一半，附属资本不能超过核心资本。

第二，风险加权的计算。通过设定风险权数来测定银行资产和表外业务的信用风险以评估银行资本所具有的适当规模，即将资本与资产负债表上的不同种类的资产以及表外项目所产生的风险挂钩，依其风险大小划分为从“无风险”到“十足风险”五级，分别设定0、10%、20%、50%和100%风险权数加以计算确定。

第三，资本充足率的目标。要求凡参加国际清算银行体系的商业银行，其资本金对加权风险资产的比率，至少应达到8%，其中核心资本不应少于4%，附属资本不得超过核心资本。

1988年的《巴塞尔报告》是《巴塞尔协议》的实质性进步，是在世界银行体制一体化程度不断提高的背景下，国际社会在对各国银行跨国经营进行监管方面走出的关键一步，这一步也体现了各国对国际银行业监管上彼此协调与合作的积极成果。

（4）1999年《巴塞尔协议》的新框架：《新巴塞尔协议》。《巴塞尔报告》在世界银行业的发展中具有重大影响，它大大强化了银行的资本状态，在维护世界金融体系平稳运行、防范国际金融风险等方面发挥了非常重要的作用。但协议本身也存在缺陷和不足，特别是在它产生以后，世界金融业发生了巨大的变化，在很多方面它都不能适应新形势的变化。有鉴于此，巴塞尔委员会继1993年、1995年、1996年几次对《巴塞尔协议》进行重大修改、补充之后，又于1999年6月3日颁布了《新的资本充足比率框架》（A New Capital Adequacy Framework）的征求意见稿^[1]，对1988年的协议作了全面的修改和发展。

新框架主要包括最低资本要求、资本充足性的监管约束和市场约束三大部分。这三大部分便构成了银行监管的三大支柱：

第一，最低资本要求。新框架仍将最低资本要求视为保证银行稳健经营的中心因素。最低资本要求仍然包括三方面内容，其中，就资本的定义以及最低资本充足比率要求而言，委员会将维持1988年《巴塞尔协议》的现有规则不变。但它同时强调，健全的会计政策与估值方法是最低资本要求的基础，只有在稳健、审慎的会计制度下，银行的资产负债及损益状况才能够真实地得到反映，资本和储备状况才更加可靠与可信，否则，薄弱的会计制度将有可能高估资本充足比率。

就风险的衡量而言，新框架除了包含信用风险和市场风险外，还将操作风险等其他风险纳入到风险体系中来，拓宽了银行业风险的范围。尤其是在银行信用风险的衡量以及风险资产的计算上做了重大的修改，调整了计算风险资产的“标准方法”，还提出了其他替代方法，即基于内部评级的方法。

第二，资本充足性的监管约束。这部分是首次被纳入到资本框架之中的。新框架认为，为了促使银行的资本状况与总体风险相匹配，监管当局可以采用现场和非现场稽核等方法审核银行的资本充足情况。监管当局应该考虑银行的风险化解情况、风险管理情况、所在的市场性质以及授意的可靠性和有效性等因素，全面判断银行的资本充足率是否达到要求。

第三，市场约束。市场约束机制要求让市场力量来促使银行稳健、高效的经营以及保持充足的资本水平，这一机制也是第一次被正式引入。新框架指出，经营稳健良好的银行可以以更为有利的价格和条件从投资者、债权人、存款人及其他交易对手那里获得资金，而风险程度高的银行在市场中则处于不利地位，它们必须支付更高的风险溢价，提供额外的担保或采取其他安全措施。市场的奖惩机制有利于促使银行更有效地分配资金和控制风险。市场约束机制发挥作用的前提是提高银行信息披露的水平，加大透明度，即要求银行提供及时、可靠、全面和准确的信息，以便市场参与者据此做出判断。

《新的资本充足比率框架》的颁布，是近年来国际银行业不断发展与业务不断创新的结果，是多年来国际银行监管理论不断发展与完善的结晶，新框架的基本精神反映了国际社会监管组织的主流思想，它为今后一个时期国际银行业的监管确定了发展的方向。

2.《巴塞尔协议》对银行业经营与监管的影响

《巴塞尔协议》是一个具有划时代意义的重要成果，它对商业银行的经营管理和银行监管产生了深远的影响。

（1）改变了商业银行经营管理的战略思想。在协议颁布之前，各国商业银行竞相追求的目标都是以资产值的增长作为衡量银行实力强弱的主要指标。而协议则打破了这一常规，主要从银行资本值和资本金同风险资产的比率角度评价银行的实力和防御的能力。新的评价标准，使商业银行由重视资产总值转变为重视资本和资产的比率，从扩张性的经营战略转化为谨慎性的经营战略，由过度重视银行的短期盈利转向较多的关注流动性和安全性。

（2）巴塞尔协议为国际金融监管提供了统一的标准和方法，使金融监管的国际协作成为可能和必然。巴塞尔协议有利于金融监管的统一和协调，有利于促进金融监管的国际协作。

（3）巴塞尔协议提出了以资本充足性管理为主的风险资产管理模式，从资本构成及资产风险权数两方面来控制银行资产的风险，增强银行的稳定性，为国际银行统一监管提供了有效的风险控制手段。

（4）巴塞尔协议将银行的表外项目纳入了银行资产管理的范围，减少了表外业务急剧扩张给银行带来的风险，是银行风险管理的重大突破，有利于银行的稳健经营。

（二）《有效银行监管的核心原则》

1.《有效银行监管的核心原则》的主要内容

《有效银行监管的核心原则》是巴塞尔委员会继《巴塞尔协议》之后推出的又一份重要文件，它顺应了新的经济金融形势发展的需要。尽管《巴塞尔协议》的执行已经在一定程度上降低了银行信贷风险，但以金融衍生工具为主的市场交易风险仍经常发生，这说明仅靠资本充足率的规定已不足以充分防范金融风险。同时，随着技术的不断更新与广泛应用，金融创新层出不穷，资本市场的自由化和国际银行业的迅速扩张，全球经济金融一体化进程加快，国际金融市场之间的联系更加紧密，金融危机很容易跨越地理上的界限，如墨西哥金融危机、BCCI事件、巴林银行事件等，均在世界范围内产生重大影响，造成了国际间的金融不稳定。而要防范金融风险，仅仅在某一国际或地区有着有效的监管是不充分的，客观上需要进一步加强监管的国际合作，在全球范围内提高监管的整体水平。在这种背景下，在广泛征求各方面意见之后，巴塞尔委员于1997年推出了《有效银行监管的核心原则》（以下简称《核心原则》）。

《核心原则》从7个方面制度了有效监管系统必备的25条基本原则，反映的主要内容包括：

（1）银行业有效监管的前提。主要是监管机构应设定明确的责任和目标，并具有履行责任和达成目标的独立性和充足的人、财、物、信息保证和法律支持。

（2）获准经营的范围和结构。主要包括明确界定银行经营行为的定义和审判银行开业的标准及监管机构对银行业务经营的监督与决策否决权。

（3）审慎管理和要求。包括要求银行达到最低限额资本和资本充足率的要求，提留充足的贷款呆账准备金，设定单一借款人、关系人贷款的上限，督促银行建立内部控制系统和风险防范系统及综合风险管理程序。

（4）银行业持续监管的方法。主要是有效的银行业监管系统应由现场和非现场监督方式组成。

（5）信息要求。主要是要求银行的财务处理符合会计原则和会计惯例，上报材料保证真实、准确、具体和有可比性。

（6）监管人员的正当权限。主要是除一般性的正常监督权限之外，监管人员应具有在特殊情况之下干预银行业务与经营的权力。

（7）跨国银行业务监管。主要是对1975年的《巴塞尔协议》的内容进一步具体化和系统化。

为了适应金融业新形势变化的需要，2006年10月，在墨西哥召开的第14届国际银行监督官大会上，巴塞尔委员会颁布了新版《有效银行监管核心原则》，对原有的原则进行了一定的修正和完善。新版《核心原则》修订内容主要反映在体例及内容这两个方面。从体例方面来看，总体上新版的原则仅由25条核心原则和涉及银行监管有效性的前提条件所组成。从内容方面来看，一是新添了一条原则全面论述银行风险管理原则，同时还通过合并或新增的方式推出了几条新原则，专门论述银行账户利率风险、流动性风险和操作风险，充分突出了对风险管理的重视，丰富了风险监管的内容。二是新版《核心原则》还补充了有关加强监管当局透明度、治理结构及问责制等原则性要求，突出现场和非现场检查的重要性，间接地推出了以风险为本监管的新理念。

修订后的《核心原则》在一定程度上对做好银行监管工作提出了更高的标准和要求。如何落实新版《核心原则》将是各国银行业面临的一项新的挑战。

2.《有效银行监管的核心原则》对银行经营和监管的影响

《有效银行监管的核心原则》的公布推动国际银行业经营与监管方面的变革，它对于实现银行业的有效监管，防范金融风险，加强金融监管的国际协作具有重要意义。

第一，该原则的核心是对银行业进行全方位风险监控，更加注重全方位、多角度的系统性监管，将风险监管扩展到银行业务的各个方面，贯穿于银行运行的全过程。

第二，该原则强调建立银行业监管的有效系统，这一系统不仅要求具备明确的责任和目标，运行的独立性和充分的物质保证，还须具备完善的银行业监管的法律体系。

第三，注重建立银行自身的风险防范约束机制，提高银行对各种风险的防范和监控能力。

第四，推出了对银行业持续监管的方式。包括现场与非现场稽核并重、合规性与风险性监管并重、内部与外部监管并重等。

第五，推动了对跨国银行的全球统一监管，促进了金融监管的国际合作。该原则比巴塞尔协议具有更广泛的适用性，它采取有效监管和审慎监管标准.对银行的各项业务实施全球统一监管。

二、对非银行金融机构监管方面的国际协调与合作

对非银行金融机构的监管主要是对投资银行、保险等机构和组织的监管。国际社会对这方面的监管尽管没有像对商业银行那样仔细、规范和制度化，但也做了很多努力，达成了一些框架协议，签署了一些文件。

（一）国际证券业监管的协调与合作

1.制定并颁布信息共享机制，制约跨国界的欺诈、市场操纵和内幕交易行为

1986年11月7日，国际证券监督委员会组织出台了“相互援助协议”（又称里约宣言），要求所有签字国监管当局在互利基础上提供援助，使他方获取与其本国市场保护监督有关的信息，以保障投资人的利益，防止证券欺诈行为的发生。1994 年10月该组织下设的技术委员会发布了《监管不力和司法不合作对证券和期货监管者所产生的问题的报告》，对如何从不合作的司法机构获取信息作了介绍，强调在减少证券欺诈方面进行合作的必要性。1994年东京会议上，技术委员会通过了《承诺国际证券监管委员会组织监管标准和相互合作与援助基本原则的决议》，要求所有成员对其能否向国外证券和期货监管者提供相互援助与合作做出一个书面的自我评估。1995年5月，来自世界主要期货与期权市场的16个司法管辖区的监管人员，在英国的温莎聚集，发表了《温莎宣言》，表示要加强合作，努力保护客户头寸资金和资产，澄清和加强违约过程监管，在紧急情况下加强监管合作。

2.签署谅解备忘录

签署谅解备忘录是证券监管者之间国际合作的一个重要途径。以IOSCO确立的谅解备忘录原则为基础，许多国家之间达成了双边谅解备忘录。备忘录的内容通常是要求每一方传递有关另一方怀疑其违法或违规或预计其将违法或违规的信息。“9.11”事件后，为防止证券市场成为恐怖分子洗钱的场所，2002年5月，国际证券监管委员会组织颁布了《协商、合作和信息交流谅解备忘录》，对证券监管信息交流和监管援助规定了详细的原则和范围。

3.强化证券公司的外部监管，协调资本充足率要求，降低市场系统性风险，加强对跨国集团的监管

国际证券监管委员会组织向各监管当局提出了针对证券公司的一系列监管指引。如1998年，国际证券监管委员会组织第十四届年会通过的《证券公司资本充足率标准》，首次提出了证券公司资本监管的框架；1990年11月通过的《跨国证券公司资本金要求》；1996年3月7日发布了《保证金报告》；1997年5月发布了《资本充足率标准比较》；1998年5月发布了《证券公司及其监管机构风险管理与控制指南》；1998年5月和1999年5月国际证券监管委员会组织技术委员会先后发布了题为《在规定条件下，使用模型确定国际活跃证券公司最低资本标准的方法》及《确认证券公司为计算必要监管资本目的的内部市场风险模型——对监管者的指引》两份报告，对证券公司资本监管的框架作了修改和完善；2000年5月发布了《证券公司信用风险管理及其对证券公司和监管者的忠告》。另外，1998年和2001年，国际证券监管委员会组织分别通过和修订了《证券监管的目标与原则》，在其中明确提出了证券监管的三大目标和三十条原则。

4.协调证券多国发行和上市的统一信息披露及会计标准

在近几年证券多国发行和海外上市迅猛增长的形势下，信息披露和会计标准的国别差异成为国际资本流动的壁垒。

国际证券监管委员会组织的支持与认可，是国际会计准则委员会（IASC）制定和发布国际会计准则（ISA）的转折点。由于国际证券监管委员会组织拥有对跨国上市的规则制定权，所以，在公开争取到国际证券监管委员会组织的支持后，IASC 将IAS定位为用于跨国上市的财务报表编报的依据。到1998年底，IASC宣布正式完成“核心规则”的制定工作。2000年5月17日，国际证券监管委员会组织正式宣布IASC的三十个核心准则项目已通过了评估，此举标志着全球财务报告协调化的一个里程碑。

1998年9月，国际证券监管委员会组织颁布了《外国发行人跨境募集和初次上市信息披露的国际标准》，其目的是通过加强非财务信息的披露的可比性，促进外国发行人在东道国进行证券募集和上市。

在国际证券监管委员会组织的努力下，目前国际上普遍认可的标准有两种，即国际会计标准（IAS）和美国通用会计准则（GAAP）。此外，国际证券监管委员会组织还促使双边或区域内达成“相互认可协议”，它通过简化持续披露义务使双方发行者仅依据本国招股说明书标准即可进入对方市场。

（二）在保险业监管方面的国际协调与合作

1.保险业监管的国际协调与合作的主要途径

与保险市场、保险机构、保险业务国际化的趋势相适应，保险监管向着国际化方向不断发展。国际保险监督官协会作为协调各国保险监管政策与行动的国际组织，已成为与巴塞尔委员会和国际证券监管委员会组织并列的推动国际金融监管协作的重要力量。该协会先后制定了一系列各国协调一致的、非强制性的保险业监管标准。如1999年12月，国际保险监督官协会发布了《监管国际保险机构和保险集团及其跨境业务的适用原则》，该适用原则被称为“保险协定”（Insurance concordat），对国际保险公司和保险集团的跨境业务的监管做出了原则性的规定和指导。2000年10月，国际保险监督官协会发布了《集团监管协作标准》，进一步规定了对从事保险业务的国际金融集团进行监管的合作标准；2002年1月，国际保险监督官协会发布了自己制定的针对保险监管和保险实体的AML（反洗钱）准则，目的是根据保险业自己的法则对国际洗钱活动做出公断。

2.保险业监管的国际协调与合作的内容

（1）制定监管跨国保险机构偿付能力和偿付能力评估的国际标准。偿付能力是保险公司履行或给付数额的能力，是保险监督管理的核心。要有效地监管跨国保险机构的偿付能力，各国需在协调统一最低偿付能力标准和相互承认监管制度方面做出努力。目前，只有欧盟各成员国的最低偿付能力标准趋于一致。

（2）加强对国际再保险业务监管的合作。从目前国际再保险监管的实践看，各国保险监管当局一般通过“黑名单”制度对国际再保险进行监管，即将“品行不端”或偿付能力出现危机的再保险公司列入“黑名单”，限制本国保险公司向其分保，在这方面各国需要加强信息交流。

（3）其他方面的协调与合作。经国际保险监管官协会批准的保险业监管标准包括保险公司注册的监管原则、保险公司从事衍生品交易的监管标准、保险公司现场稽核标准。

三、国际反洗钱

近些年来，伴随着贩毒、走私和恐怖主义等有组织恶性犯罪的肆虐，洗钱犯罪活动在世界范围内日益猖獗，已成为一大社会公害。为了有效预防和打击洗钱，越来越多的国家颁布专门法令，加大执法力度，广泛的、多层面的国际合作也在积极展开。

（一）反洗钱国际合作的必要性

洗钱是一个国际性问题，经常是由国际犯罪集团实施的，一个有效的反洗钱措施需要国际间的合作，任何国家或地区都难以独立的完成反洗钱的任务。

第一，犯罪的跨国性是洗钱犯罪的一个显著特征。洗钱问题不仅仅是在一国之内，尤其是跨国界的有组织的集团犯罪，往往进行严密的分工，一部分人专门从事刑事犯罪，并从中获得黑钱，另一部分人专门从事清洗，从而形成跨国界的组织体系。洗钱分子利用主权国家管辖的有效性，让黑钱在不同的国家间迅速流动，主权国家即使发现洗钱活动，但因管辖的局限，无法在另一国家进行追查，洗钱者由此逃避制裁。

第二，洗钱者往往利用各国法律的不统一，法律制度的不健全，大肆从事洗钱活动。世界各国金融业反洗钱的实践表明，在洗钱活动更多的表现为一种跨国行为时，如果仅靠一个国家的努力，而国际金融界没有一个统一的行为规则，而任由各国的金融系统各行其是，则洗钱分子往往会挑选为他们保守秘密最严的国家作为其洗钱和存放赃款的“保险箱”；也会挑选那些金融管制最宽松的国际作为其洗钱的“中转站”。因此，各国金融界要想有效的预防和打击跨国洗钱，就必须建立“纲领性”法律文件和行为准则，从而为有效防范和打击跨国洗钱犯罪提供一个必要的规范前提条件。

第三，打击洗钱犯罪的有效性在很大程度上取决于金融监管当局、执法部门、其他负有反洗钱职责的部门间的信息交换，其中包括交换可疑交易信息、对洗钱者判处罪行的信息、对没有采取充分反洗钱措施的机构的行政处罚的信息等，这些信息对各国的有关当局是很有参考价值的，因此，需要建立国际间的反洗钱信息网络。

由此可见，反洗钱只靠一国或几个国家的努力是无济于事的，惟有加强国际间的反洗钱合作，在国际社会建立起国际合作的组织体系各法律框架，才能彻底铲除洗钱犯罪存在的空间。

（二）国际社会反洗钱合作的主要成果

国际社会反洗钱合作的目标是通过在国际社会运用相同的反洗钱标准来打击洗钱。为了有效地防范和打击跨国洗钱犯罪，国际社会自20世纪80年代以来，在不同层面上开展了广泛的反洗钱犯罪的国际合作，这种合作主要体现在几个较有影响的国际文件中：①联合国1998年通过的《联合国禁毒公约》。该公约已由100多个国家批准，并对国际社会反毒品走私及其相伴的洗钱活动产生了重大影响。该公约最为重要的条款是第3条第1款第（a）项。该条款要求每个签署国将与毒品走私相关且具有重要国际影响的一系列活动均确定为犯罪，包括毒品的生产、种植及毒品走私活动的组织、管理及资金融通。该公约除了取得广泛范围的国内刑事司法制度的协调之外，还对缔约方施加了一系列义务，以确保各缔约国之间必要的国际合作。②巴塞尔委员会通过的《关于防止犯罪分子利用银行系统洗钱的原则声明》。③七国集团金融特别行动小组提出的《关于洗钱问题的建议》。④欧洲理事会通过的《1999年欧洲理事会关于洗钱、搜查、扣押及没收犯罪收益的公约》。⑤欧洲共同体理事会1991年6月10日《关于防止使用金融系统洗钱的指令》。⑥1992年美洲国家组织《关于非法贩运麻醉药品的洗钱犯罪和相关犯罪的模式规则》。在这些国际文件中，对国际金融组织和各国金融业在预防和打击洗钱犯罪活动方面的作用给予了高度重视，赋予金融系统在预防和控制洗钱方面的“监管责任”。国际性的纲领性文件指出，金融系统在反洗钱中可以发挥有效的预防作用，金融机构的合作也有助于司法机关和警察当局禁止洗钱这种犯罪活动，并对金融机构所承担的责任和义务、对金融机构的法律保护等重要问题都确定明确的原则、规则和制度。

（三）国际社会反洗钱合作的机制

1.反洗钱国际合作的方式

反洗钱中的国际合作的方式，主要有政府之间和政府机构之间的合作两种。

第一，政府间合作的重要性就在于保证各国都有反洗钱法律框架及反洗钱行政管理机关，以便有利于跨国洗钱的调查及各项措施得以实施。其中包括：有关各国政府所认可的洗钱的定义应该具有兼容性，这样在一个国家被认为是洗钱的行为在另一国也会被认为是洗钱。在这方面金融行动小组的《四十条建议》以及1988年的《联合国禁毒公约》起了巨大的推动作用，使得各国政府通过双边谈判、多边条约或协议，在洗钱案件上提供国际援助提供了一个统一的标准。

第二，政府机构间的合作是在建立了统一的反洗钱法律规定以及国际司法互助网络后，一国的机构与他国的机构最为经常性的合作。这种合作能够以正式或非正式的形式发展。通过订立国际协议实施信息交换通常是以正式渠道来完成的，往往涉及在司法部和检察机关内部设立的中央处理当局；通过调查当局和监管当局间非正式的直接联系，正式的信息交换功能可以得到强化，并加快其交换速度。

2.反洗钱国际合作的内容

反洗钱国际合作的具体内容主要有三个方面：警务合作、刑事司法协助、引渡等，而金融业合作是国际反洗钱合作的核心。由于国际洗钱活动主要通过以银行为主的金融机构进行，金融机构在反洗钱活动中处于第一线，加强金融机构的反洗钱能力是打击洗钱活动的核心。很明显，一切具有相当规模的洗钱活动都得通过金融渠道进行。金融机构的行动在反洗钱中具有重要意义，是反洗钱的重要环节。

从国际上反洗钱工作的经验来看，几乎所有涉及反洗钱的国际公约都把金融机构反洗钱置于核心地位，如1991年欧共体指南公约的反洗钱条款、1999年国际刑警组织第四届全会通过的其历史上第一个反洗钱宣言等。经合组织的金融行动小组1990年提出了促进世界反洗钱立法和行动计划的四十条建议，大部分内容涉及到金融监管，为金融业在制定反洗钱措施方面提出了重要的指导原则。金融机构、金融市场与洗钱关系密切，加强金融监管，防止金融机构介入洗钱己成为反洗钱能否取得更大成效之关键。

第一，巴塞尔委员会的反洗钱情况。为了防止犯罪分子利用银行系统从事洗钱活动，巴塞尔委员会于1988年12月通过了《巴塞尔原则声明》，对于在全球银行领域开展反洗钱工作起到了重要作用。在《巴塞尔原则声明》中，巴塞尔委员会对洗钱的定义作了具体规定：银行或其他金融机构可能无意间被利用为犯罪资金的转移或存储中介。罪犯及其同伙利用银行系统将资金从一个账户向另一账户作支付和转移，以掩盖资金的真实来源和收益的所有权关系；或者利用银行系统提供的安全保管服务存放款项。该定义从金融的角度揭示洗钱活动的基本特点。考虑到各缔约国监管实践的差异，《巴塞尔原则声明》提出了以下三项反洗钱的基本原则：客户身份识别原则、遵守法律原则和与司法当局合作原则。目前，《巴塞尔原则声明》已经成为全球范围内的银行和其他金融监管当局所广泛承认并予以借鉴。

第二，金融行动特别工作小组的反洗钱情况。金融行动特别工作组是国际社会中专门致力于控制洗钱的国际组织，是为适用控制洗钱问题的需要，根据1989年7月七国首脑巴黎峰会共同发表的经济宣言建立的。它的建立是国际社会在控制洗钱方面采取的一项重要措施，对于国际社会反洗钱政策和措施的发展以及区域性反洗钱组织的建立都具有重要影响。该组织于1990年提出的《资本洗涤问题金融行动特别工作组四十条建议》已成为反洗钱方面的国际公认标准，其主要内容包括：①改进国内法律体制，将洗钱活动规定为刑事犯罪；②临时措施和没收规定等；③扩大金融系统在反洗钱中的作用；④确定客户身份和记录保存的规则；⑤可疑交易报告、披露信息免责、客户信息资料保密规则；⑥对来自没有或不充分具有反洗钱措施国家而采取的措施；⑦防止利用现金和设立空壳公司方式进行洗钱；⑧发挥银行监管当局和其他行政机构的作用；⑨加强国际合作等。

四、我国金融监管的国际合作

（一）我国银行业监管的国际协作

2003年12月27日，我国全国人大常委会通过了《中国人民银行法》和《商业银行法》的修改决定，通过了《中华人民共和国银行业监督管理法》。这三部银行法的制订和实施，标志着我国银行业法律体系的进一步发展与完善。而起这几部法律的制订和修改都吸收和借鉴了西方发达国家的先进监管理念和通行做法，特别是巴塞尔委员会最新制订的《有效银行监管的核心原则》的主要内容。

（二）我国证券业监管的国际合作

我国证券监督管理委员会自1992年10月成立以来，已相继同香港特别行政区、美国、新加坡、澳大利亚、英国、日本、马来西亚、巴西、乌克兰、法国、卢森堡、德国、意大利等21个国家和地区的22个证券监管机构签署了监管合作谅解备忘录。依据双边备忘录，中国证监会与上述监管机构在信息分享、跨境执法协助和经验交流等方面开展了有效的合作，促进了各自市场的健康发展，并有力地推动了国内企业的海外上市。1995年，中国证监会正式加入国际证券监管委员会组织成为其正式会员，上交所和深交所是其附属会员。

（三）我国保险业监管的国际合作

1998年11月中国保险监督管理委员会成立，标志着我国保险监管实现了独立化、专门化的监管。参与到国际保险监管协作活动中来成为中国保监会的重要职责之一。自成立以来，中国保监会已与新加坡、德国、美国、韩国等国家以及澳门特别行政区的金融监管机构签署了保险监管合作的谅解备忘录；与美国保险监督官协会（NAIC）成立了中美保险工作组。2000年10月，中国保监会正式加入国际保险监管官协会。

（四）我国反洗钱的国际合作

20世纪80年代以来，中国政府秉承“坚决打击一切形式的洗钱犯罪活动，支持国际社会制定统一的反洗钱标准，并愿意开展双边和多边反洗钱国际合作”的立场，积极支持在全球范围内预防和打击洗钱活动，采取多种措施制止恐怖融资，为国际社会的反洗钱和反恐融资斗争做出了积极贡献。

1.签署、批准和执行联合国反洗钱和反恐融资的国际公约和决议

《联合国禁止非法贩运麻醉药品及精神药物公约》（以下简称《维也纳公约》）于1988年12月19日通过后，我国于公约通过的第二天签署了公约，是最早的签署国之一；1989年10月25日，我国最高立法机关批准了该公约。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》于2000年11月15日通过后，我国于同年12月12日签署了该公约。2001年10月27日，我国签署了《联合国制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。2003年10月31日，《联合国反腐败公约》通过后，我国也已经签署该公约。截至2004年底，中国应联合国1267委员会和有关国家的请求，发布了30余批涉嫌恐怖资金账户名单，要求有关商业机构采取特殊措施，一旦发现有关名单上通报的组织和个人的，将立即向反洗钱主管部门报告，履行了我国承担的反洗钱领域国际义务。

2.积极参与反洗钱和反恐融资国际合作框架

我国在维护国家主权的前提下，与金融行动特别工作组（FATF）等国际组织进行接触，积极要求加入反洗钱国际组织。2004年2月，中国人民银行周小川行长代表中国政府正式致函金融行动特别工作组，提出我国加入该组织的申请。2005 年1月，FATF采取电子投票表决方式，33个成员一致同意接纳中国为FATF观察员。2005年1月28日，FATF主席致函人民银行周小川行长，正式通知该组织接受中国成为观察员。2005年2月9－11日我代表团第一次以观察员的身份参加了在巴黎举行的FATF第16次全会。2004年10月，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、白俄罗斯共同作为创始成员国成立了“欧亚反洗钱与反恐融资小组”（EAG）。中国已开始作为主要成员在EAG中发挥作用。

3.继续推进反洗钱业务领域的双边或多边合作与交流

在反洗钱业务多边合作方面，2002年以来，中国人民银行、公安部、财政部、外交部等部门与FATF、世界银行、国际货币基金组织、20国集团、沃尔夫斯堡集团等广泛接触，在业务培训、个案合作、信息交流等方面进行了合作。

在反洗钱业务双边合作方面，在2004年，我与中国香港特别行政区、中国澳门特别行政区建立了初步的反洗钱工作合作机制与定期会晤机制；通过中俄银行合作分委会、中哈金融合作分委会等双边机制与俄罗斯、哈萨克斯坦在反洗钱业务方面进行定期的工作会谈与交流；与德国、美国、英国等国家开展了多次反洗钱业务方面的交流与研讨活动。

在涉外反洗钱培训与研讨方面，仅2004年，中国人民银行和外汇局与英国国家犯罪情报局、沃尔夫斯堡集团、国际货币基金组织、美国伊利诺大学、美国美中关系全国委员会、卢森堡金融技术转让协会以及亚欧会议等组织和机构举办了11次较大规模的反洗钱及反恐融资国际研讨会。

本章小结

随着经济全球化和电子通讯技术的飞速发展，金融全球化的趋势也越来越明显，一方面大大提高了国际金融市场的效率，有利于在更大范围内有效的配置资源；另一方面也带来了诸多负面影响。新形势下，中央银行既要明确其在对外金融关系中的地位与职能，还应积极主动地与国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等国际金融组织与机构加强合作。

金融创新、金融自由化催生了金融监管国际协作，金融风险的跨国传播是推动金融监管国际协作的主要诱因。主权原则、互惠原则、公平原则、互助协商与善意履行原则是金融监管国际协作的基本原则。

资本流动、金融机构和金融市场的全球化，必然要求建立全球化视野的国际金融监管协调组织和机构。巴塞尔委员会、国际证券委员会组织、国际保险监督官协会、金融集团联合论坛、支付与结算委员会、全球金融体系委员会、金融稳定学会、国际清算银行等正是在这样的一些组织，它们寻求、制定各国金融活动可以遵循的某种统一的标准，协调各国金融监管当局的行为。目前，金融界在金融监管的国际协作方面取得了一系列的进展与突破。1988年的《巴塞尔协议》突出强调了银行资本充足性的要求，1997年通过的《有效银行监管的核心原则》进一步明确了对银行业的有效监管。1999年新的《巴塞尔协议》从最低资本要求、资本充足性的监管约束、市场信息披露三个方面进一步强化了对银行业的监管的标准。1998年－2001年，国际证券监管委员会组织分别通过和修订了《证券监管目标与原则》，明确规定了证券监管的三大目标和十三条原则。2000年10月，国际保险监督官协会发布了《集团监管协作标准》，明确规定了对从事保险业务的目标金融集团进行监管的合作标准。

洗钱是一个国际性问题，经常是由国际犯罪集团实施的，一个有效的反洗钱措施需要国际间的合作，任何国家或地区都难以独立的完成反洗钱的任务。国际社会反洗钱合作的目标是通过在国际社会运用相同的反洗钱标准来打击洗钱。金融行动特别工作组是国际社会中专门致力于控制洗钱的国际组织，该组织于1990年提出的《资本洗涤问题金融行动特别工作组四十条建议》已成为反洗钱方面的国际公认标准。为了有效地防范和打击跨国洗钱犯罪，国际社会自20世纪80年代以来，在不同层面上开展了广泛的反洗钱犯罪的国际合作。反洗钱国际合作的具体内容主要有三个方面：警务合作、刑事司法协助、引渡等，而金融业合作是国际反洗钱合作的核心。由于国际洗钱活动主要通过以银行为主的金融机构进行，金融机构在反洗钱活动中处于第一线，加强金融机构的反洗钱能力是打击洗钱活动的核心。

20世纪90年代以来，我国与巴塞尔银行监管委员会、国际证券监管委员会组织、国际保险监督官协会等国际金融组织建立了良好的合作关系，金融监管标准日益国际化和规范化。近几年来，随着我国经济实力的日益壮大，我国与国际金融监管机构和组织的协调和合作更加密切，在国际金融监管协作中发挥了越来越重要的作用。

关键术语

金融全球化　金融监管国际协作　巴塞尔银行监管委员会

国际证券监管委员会组织　国际保险监督官协会　金融集团联合论坛

巴塞尔协议　有效银行监管的核心原则

思考练习题

1.简述金融全球化对全球经济发展的主要影响。

2.简述中央银行在对外金融关系中的地位和作用。

3.试述金融监管国际合作的重要意义。

4.试述有效银行监管的核心原则的内容及其意义。

5.试述《巴塞尔协议》的主要内容。

6.《新巴塞尔协议》的三大支柱是什么？

［附录］

金融监管国际协作案例——中国银行纽约分行事件

一、案例介绍

2002年1月18日，美国财政部货币监理署（Office of Currency Comptroller，以下简称货币监理署）与中国人民银行发布联合消息，对中国银行纽约分行的违规行为做出处罚：中国银行纽约分行将向美国货币监理署交纳1 000万美元罚款，其母公司中国银行则向中国人民银行交纳相当于1 000万美元的人民币罚款，两项罚款总计2 000万美元。这两宗罚款，无论对于美国货币监理署还是中国人民银行，都是有史以来最严重的一次惩罚。

在美国金融监管体系中，财政部货币监理署负责2 200家全国性银行和外国银行在美的52家分行的现场检查。该机构的使命是确保支持着美国公民、社区和经济的全国银行体系安全可靠并具有竞争力。

据货币监理署宣称，纽约中行被发现的不当行为，是此次罚款的主要原因。1991至1999年间发生了不可胜数的各分行高级管理人员和员工的不安全和不可靠的行为，包括给单个客户风险暴露过高、协助一桩信用证诈骗案和一桩贷款诈骗案、未经许可提前放弃抵押品并隐瞒不报，以及其他可疑活动和潜在的诈骗行为。据称，此事件主要是向与分行前管理层某些人员有个人关系的客户们提供了优惠，招致纽约中行重大损失。货币监理署新闻处发言人克汶·默克里说，调查进行了18个月，但在开始调查之前，货币监理署已经关注了很长时间。货币监理署的调查开始于2000年5月，结束于2002年1月。调查范围包括了中国银行在美国的纽约分行、华埠分行和洛杉矶分行，其中纽约中行因不当行为遭到罚款，但其后货币监理署签发的“认可令”是针对所有在美分行的。货币监理署对纽约中行的罚款是有史以来罚得最多的，因为他们认为纽约中行的问题已经非常严重了。

二、案例分析

这是我国同发达国家进行的金融监管国际协作活动，在这个过程中，我国监管机构配合美国监管机构采取了一些有效行动。但由于我国的国际金融监管刚刚起步，在某一种意义上说，这种协作更像一种向发达国家的学习，对发达国家金融监管的一种体验和参与。

1.原有体制与市场经济的遭遇。从本质上讲，纽约中行事件是我国原有体制——企业的公司治理结构和经济管理机构的管理模式——与市场经济体制之间的矛盾。从纽约中行本身来说，是中国银行的海外分行把国内的一套带到了国外：官本位意识、人情关系、落后的经营理念、落后的信贷文化，都能在海外分行的业务活动中找到例证。另一方面，就是我国监管机构的工作方法方面的问题，原有的模式也不适应当今市场经济运行，必须进行大范围的变革。仅以法规框架为例，中国法律对银行违反规定的处罚，法律依据既不充分，处罚的威慑力也远远不够。除了法律不够健全之外，银行监管当局全面监控和预防银行风险和及时采取纠正措施的能力都还有很长的路要走。

2.监管不能替代企业内部控制。自我风险控制应该是金融企业的内部事务，银行监管在本质上是促进银行的董事会和管理层审慎经营。中国银行在美分行的问题，持续长达十年之久；美国监管当局在2000年才发现并开始调查，说明即使再先进的银行监管制度，也不能希望其查出所有问题。

3.美国监管机构的严谨做法。比如“认可令”的第16条对文中术语进行定义，既使文件更加严密以避免争议，同时对于在美分行正确理解货币监理署的文件，也有实质性的帮助。

4.美国金融监管与其它事务的关系。美国金融监管和其它事务是划分地十分清楚的——它只负责监管的事务，它不参与或者进行被监管对象的任何形式的司法行为。从本案例中，我们可以看出，在走向市场经济的共同道路上，后进国家进行金融国际监管协作的前提就是首先要了解先进国家的做法，缩小差距。只有这样，才能尽快使本国的监管事业向先进国家靠拢，有效推进本国的金融监管，也才能够监管国际性的金融机构、进行有效的金融监管国际协作。

资料来源：《金融监管的国际协作：实践与理论探索》，孙焕民，2004年3月。

【注释】

[1]2001年1月巴塞尔委员会公布了第二稿，在全球范围内征求银行界与监管部门的意见，2002年底，更加全面、具体的巴塞尔协议将正式定稿，2005年开始在实施。