提升税务稽查执法工作质效的实践与思考

郑国强

随着我国法制化进程的不断推进，国家对各行政执法部门的执法权的监督日益规范和严格。税务部门是国家行政执法的重要部门之一，税务行政执法尤其是税务稽查执法更是税收执法的重中之重。众所周知，税务稽查是税收管理工作的最后一道环节，也是税务机关履行税收工作职责和维护国家税收利益的最后一道防线。税务稽查工作的性质就决定了其一方面是税收行政执法的主体，另一方面也决定了其执法风险的存在和不断扩大的趋势。因此，在税收工作实践中，既要规范税收行政执法，又要降低和规避税收执法风险，这是税务部门，特别是税务稽查工作必须面对的重要课题之一。所以，只有严格依法行政，从源头上预防和杜绝违规执法，不断提高稽查执法工作水平和规范化程度，才能有效防范税务稽查工作执法风险，进一步提升税务稽查工作的质效。下面，笔者就如何规范税务稽查执法，提升稽查工作质效谈谈认识和看法。

主要表现在专业知识方面，专业素质与现实要求不同步。随着现代社会的进步和电子信息技术的发展，企业的管理手段在不断调整升级，会计核算手段和载体也日益多样化。近年来，特别是一些较大型的企业，专业人才不断聚集，办公设备日趋现代化，分工也越来越精细，一些企业会计核算逐渐与国际会计准则日渐趋同，而使财务核算变得异常专业和复杂。这就对从事税收管理，特别是税务稽查的工作人员提出了很高的要求。加之税务稽查工作又是一项具体执法和业务操作性很强的职业，所以，具备一定的专业知识技能和实际税收工作经验就成为税收稽查工作人员的必备条件。而眼下税务部门的干部队伍中存在着严重老化和青黄不接的情况，一方面，大批45岁以上的干部已很难胜任繁重和复杂的税收稽查工作；另一方面，新进的人员尚未成长起来。虽说近年来新录用的一批公务员已陆续充实到税务部门，但一是数量太少，杯水车薪；二是新录用的公务员大多数是法律、行政管理类专业的毕业生，这些公务员进入专业性较强的税务部门，还有一个重新学习税收法规、业务和熟悉税收管理环节的过程，很难在短期内胜任稽查工作。也就是说，目前的税务干部队伍，无论从数量上还是质量上，都还远远不能满足现代税收征管、税务稽查工作的需求。在实际税收管理工作中，面对人才济济、管理设备先进、信息化程度高、专业分工精细、财务核算复杂的大型企业、重点纳税企业，从事税务稽查的工作人员中，懂管理、会外语、精财会、熟悉税收法规、擅长电脑的复合型人才寥若晨星。一些税务稽查人员进企业实施稽查，只能走走程序、做做样子，难以应对，更无法做到查深查透。这其中的税务稽查执法风险也就不言而喻了。

主要表现在一是税务人员在职业道德、个人品行修养方面与税收稽查工作要求不相吻合。爱岗敬业、廉洁奉公、忠于职守、依法办事、服务人民，是所有公务人员都应具备的基本素养，税务人员也不例外。税务职业道德和税务人员“十五”不准等职业纪律都要求税务人员要严格恪守职业道德和纪律。但由于我国现行的税收执法中存在着弹性大、自由裁量权过宽的现象，所以就滋生了权钱交易的土壤和腐败的温床。目前，国税部门的办公环境虽已大为改善，但干部的工资收入和福利待遇却不尽如人意。一些税务人员，经不起现代社会物欲的诱惑，造成信仰动摇，人生观、价值观发生扭曲，崇拜金钱至上，利用职务之便，行不廉之为，从而影响税收执法权的公正、公平。二是现行纳税主体已呈多元化局面，加大了执法风险的外在因素。目前，外资企业、私营企业等私有企业及个人已占现有纳税人总数的绝大部分，税收收入也已占相当比例。其中有不少纳税人总是千方百计地偷逃国家税款，而税务稽查执法又直接面对这些纳税人。被稽查的纳税人为了减轻或逃避被处罚，使财产少流出或不流出，往往会以各种方式贿赂、腐蚀稽查人员。这种外在的侵蚀成为税务稽查执法风险的外部因素。

一是在选案环节利用数据分析和数据模型筛选被查对象的水平还不高，存在人情选案、关系选案等问题；对一些举报案件及上级督办、协查案件和专案检查案件实施检查监管不到位；撤销案件存在一定随意性，审批手续不完备等问题。二是在检查环节还存在对证据的提取把握不准的问题。一些稽查人员在检查工作中不注重证据间的关联性，注重有直接证明性的书证的取得，而忽略有关联性的辅助证据的取得，如询问笔录、当事人陈述材料、相关涉税资料等，存在重书证而轻口供等问题。三是审理环节对案件检查的全过程进行实体、程序方面的全面审查不够，或者只重视证据取得的审查，忽略了对各环节流转程序工作内容、办理意见和工作记录的审核检查。四是在执行环节还存在少于两名执行人员、执法程序不到位的情形。另外，执行过程中对被执行对象的跟踪管理不力，给及时追缴税款、滞纳金和罚款造成一定障碍，或存在采取查封、扣押措施时手续不齐备的问题和简单、粗暴执法等问题。上述执法工作中的不规范，存在着非常大的执法风险。

总的来说，要做到规范税务稽查执法行为，依法稽查，就要严格按照稽查工作程序的要求，深挖稽查选案、稽查实施、稽查审理、稽查执行各个环节的税收执法风险点；加强风险防范意识教育，提高全体稽查人员的风险防范意识；从提高职业素质、加强内部建设入手，提高防范稽查执法风险的能力。重点加强制度建设，切实落实以查前分析、查前告知、查后座谈和审理约谈为内容的“四项制度”，强化全体稽查人员执法风险意识，规范执法行为，形成有效的税务稽查执法风险防范机制。同时，着力落实一个转变，即将税务稽查由“执法打击型稽查”向“执法服务型稽查”转变，以促进企业加强财务核算、降低企业税收违法成本、增强税企之间相互沟通，为减少因稽查执法而引起的行政争议与诉讼奠定基础。

在加强调查摸底的基础上，积极改进检查方法。根据行业特点，通过大量的数据分类整理、比较、分析，认真分析案件的疑点，找准案件的突破口，做好查前分析，高质量地制定检查预案。

实施稽查告知制度。检查前主动告知被查对象，让其充分了解和知晓稽查办案程序、执法规范、纳税人权利和义务、救济途径等事项。必要时税务稽查人员查前可提供政策咨询服务，一方面便于明确责任，让被查对象明白是如何违反政策规定的，便于为后续执行减少阻力；另一方面也便于被查对象对稽查执法人员进行监督，体现执法的公正性。

稽查人员对检查出的问题、依据的法律法规及处理处罚的初步意见，应通过查后座谈的形式，向被查对象进行陈述反馈，以增强检查人员与被查者之间的沟通与信任，充分消除纳税人的疑虑与分歧，促进纳税人提高税法遵从度和企业财务核算质量。

建立审理约谈制度，使关口前移。审理部门在审理定案前，对重点案件提前介入进行审理约谈，与被查对象面对面进行谈话，充分听取被查对象的陈述、申辩；进一步为被查对象提供税收法律、法规及政策方面的咨询，帮助纳税人对税收法律法规及政策的理解，使纳税人对自己的税收违法行为明白无误，消除误解，从而减少税务行政争议。

在检查过程中，应根据实际情况及时调整检查思路，改变就账查账的检查方法，采取全面检查和重点检查相结合、内部检查和外围调查相结合。同时，积极探索“检查＋会计”双轨并行模式。也就是说，在稽查实施环节，不只仅仅停留在以前单方面对涉税问题的检查上，还应涉及对企业财务核算的监督上。检查人员在反馈存在的问题时，以《稽查建议书》的形式对企业税收风险点等方面提出建议，督促企业健全财务核算，规范内部控制。

一是切实落实内部监督制约机制责任制，严格执行责任追究。将内部监督制约机制建设纳入稽查局目标管理考核，明确规定各个岗位的职责事项、工作规程、考核标准、过错责任；强化对部门和个人工作业绩的考评，增强稽查工作发展的内在动力，把内部监督制约机制的要求和责任落实到每个工作岗位。

二是坚持用制度管权、管事、管人的原则，依据《稽查人员廉洁自律规定》和监察部、人力资源部、国家税务总局制定的《税收违法违纪行为处分规定》，配合实施稽查局领导、税务局监察人员不定期暗访、随机抽查制度，跟踪检查稽查办案人员的行踪及工作状态，防止办案人员隐匿、损毁、伪造、编造税收违法案件证据，或者滥用职权、故意刁难纳税人，或者索取、接受、以借为名占用纳税人财物等情况的发生，促使稽查人员时刻紧绷廉政稽查、文明稽查这根弦，有效规避执法风险点。

规范税务稽查执法行为，提升稽查工作质效的关键是要建设一支高素质的稽查人才队伍。

2012年，我们在全市国税系统稽查部门开展了以“比作风，看谁工作态度端正，好学上进，遵守各项制度好；比质量，看谁工作勤奋敬业，依法行政，执行政策水平好；比效能，看谁工作讲求时效，能查善纠，完成稽查任务好；比创新，看谁工作思路新颖，方法灵活，拳头作用发挥得好”为主要内容的“四比四看”活动。在部门之间、干部之间每月进行“比”和“看”，对照“比”和“看”的内容，认真查找干部自身存在的问题，有针对性地制定整改措施。其目的是以此活动激发稽查干部的工作热情，调动主观能动性，进一步增强稽查人员的责任意识、效率意识、创新意识，营造赶、帮、超的工作氛围，引领干部以奋发向上、积极进取的姿态投身工作之中。

一是采取“走出去”的方式加强干部教育培训，增强干部教育的针对性和有效性，努力提升税务稽查人员的专业水平。以“税务稽查风险管理、税务稽查证据的收集和固定、主要违法行为取证、电子稽查一般技术与主要行业电子稽查技术、行业税务稽查方法、典型案例与重点行业案例分析”等方面为重要内容，组织全市全体稽查人员到外省（区）进行集中培训与经验交流，使实践与理论紧密结合，不断更新和充实稽查人员的相关业务知识，提高其专业理论水平，培养税务稽查急需的复合型人才。

二是通过典型案例剖析等各种形式对税务稽查人员深入开展法制教育，促其提高法律意识，强化执法风险意识和责任意识，杜绝失职渎职风险的发生。从关心、爱护干部的角度出发，通过理论学习引导干部端正态度、校正航向；与干部促膝谈心，查问题、摆事实，交流思想认识和体会。教育全体稽查人员强化学、干、严（自律）“三种精神”和紧迫感、危机感、责任感、使命感“四种意识”，坚定理想信念，自觉抵制各种诱惑；力戒浮躁，脚踏实地，坚守本分。

三是强化岗位练兵。在抓好日常培训的基础上，采取稽查案件集体汇报会、案例分析会、模拟查账等行之有效的方法、方式，切实加强稽查人员税收法律法规、会计实务、检查技能、微机操作应用技能等专业知识的“实战演练”培训，努力提高稽查人员在财务、法律、计算机技术等各方面的综合技能。

税务稽查工作的地位和性质决定了税务稽查人员应该是税务机关中综合业务能力较强、且品德修养较好的业务骨干。所以，在税务机关人力资源既定时，应尽可能将综合素质较高的人员充实到稽查部门。为此，建议建立优胜劣汰的稽查人才机制。坚持“逢进必考”的原则，建立税务稽查人员的选用制度，把好入口，不符合要求的人员不得进入稽查部门。从税务稽查人员的素质方面将税务稽查执法风险降低至最小。

税务稽查工作与其他税务工作相比较，工作阻力大、困难多、矛盾集中、外调频繁。在实际工作中，时常面临交通工具、食宿等无法保证的尴尬局面。因此，必须有宽裕的经费来保证稽查工作的顺利进行。另外，还应给予稽查人员特殊的津贴或补贴。由于稽查人员经常下企业，好多企业又远离闹市，他们又不便在企业就餐，为了不影响工作，他们只能在就近的餐馆自费就餐，有时掏钱还吃不上饭。长此以往，势必加重稽查工作人员的生活费用和影响工作情绪。所以，给予稽查人员特殊津贴或补贴势在必行。只有待遇优厚，才能把更多较为优秀的人员吸引到稽查队伍中。

总之，规范行政执法，不断提高稽查执法工作水平，降低税务稽查执法工作风险，提升税务稽查执法工作质效，是一个长期而系统的税收工作建设工程，需要国税系统上下和全体税务人员坚持不懈的共同努力。

（作者单位：宁夏回族自治区中卫市国家税务局稽查局）