以纳税评估为抓手

王月海　王云龙

2005年，国家税务总局印发了《国家税务总局关于印发〈纳税评估管理办法〉的通知》（国税发［2005］43号），明确了纳税评估的定义和工作流程；纳税评估作为一项新兴的税收管理方式，在加强税源管理、提高企业税法遵从度上发挥着越来越重要的作用。为了加强大企业管理，2009年，总局印发了《国家税务总局关于印发〈大企业税务风险管理指引（试行）〉的通知》（国税发［2009］90号），对大企业税务风险管理提出了指导性意见。如何利用纳税评估强化大企业风险防范，是税务机关深切关注的课题。几年来，天津市地税局直属局利用管理大企业的优势，积极探索，深入调研，总结出了一些风险管理的经验。

1．大企业的范围及涉税现状。大企业的界定和确认是税务机关实施大企业管理之前必须明确的问题。目前，总局尚未出台相关文件明确大企业的定义，但制定了重点税源企业的相关标准，这些重点税源企业可以看作为大企业。同时，根据国际通行的标准，中国企业联合会、中国企业家协会每年都发布中国企业500强榜单，榜单中的企业规模巨大、实力雄厚，是产业链的核心环节，是国民经济的中坚力量。2010年中国企业500强榜单前10名及其营业收入情况见表1。

表1　2010年我国大企业前10强及其营业收入情况表

2010年，中国企业500强纳税总额合计2.12万亿元，约占全国税收总额（5.95万亿元）的35.7%。为加强对大企业的管理，2008年12月26日，总局印发了《关于下发国家税务总局定点联系企业名单的通知》（国税函［2008］1064号），决定将45户特大型企业列入总局定点联系企业名单，重点管理。该45户企业涵盖金融、保险、能源、电子、房地产、连锁经营等重点行业，年纳税额占我国税收收入的20％左右。

我局作为天津市地方税务局设立的管理大企业的税务机关，大部分重点行业的大企业或其分支机构属于我局的管辖范畴。2010年，我局净入库税款755053万元，其中金融业、保险业、石油石化等八大重点行业入库税款717166万元，占全部税收收入的94.98%，重点行业的大企业对税收的贡献度可见一斑，具体见图1、图2。

图1　我局重点行业缴纳税款统计图

图2　我局重点行业缴纳税款比重图

2．企业税务风险的定义及表现。企业税务风险是指企业生产运营以及实施税务活动中，因外部因素或企业内部因素，未能有效遵从税法的相关规定，从而导致企业未来利益损失的可能性。

根据我局对大企业管理的经验来看，近几年，企业税务风险表现在两个方面：一是企业的行为违反了税法的规定，在涉税环节上未能完全遵从税法要求，形成了违法违规行为，如未按时登记申报，未缴、少缴、迟缴税款，少记、漏记收入，应纳而未纳税的个人所得，汇算清缴时未按《企业所得税法》规定做纳税调整等，导致企业受到税务机关的处罚，如补缴税款、加收滞纳金、罚款等，从而使企业的经济利益受到损失或声誉受到损害，这是企业面临的主要税务风险。二是企业对税收政策的掌握不够深入、全面，未能充分利用税法的相关优惠政策，造成企业利益的流失。如代征、代扣、代收税款手续费的返还，天津市新成立金融企业税款的减免与返还等，使企业未能有效获取税收优惠政策的利益，在某种意义上讲，企业经营成本和营业风险加重。

3．大企业涉税风险成因分析。大企业规模巨大，人员数量多，生产经营环节复杂，投资经营、关联经营存在诸多涉税环节，相应地存在着许多税务风险。造成大企业税务风险的原因可以大致分为外部因素和内部因素两大类。

外部因素：其一，我国目前的税收法制并不完善。首先，我国的税种繁多且不够清晰。比如针对营业税和增值税的界定，在某些涉税行为上并不清晰，部分税收法律法规也比较笼统，不够细致，这样容易造成企业对税法的理解和税务机关对税法的解释出现偏差，产生涉税风险。其次，税收相关法律法规变动频繁，未能实现良好衔接。比如企业所得税在2008年开始执行新的《企业所得税法》及其《实施条例》，增值税在2009年由生产型增值税直接转变为消费型增值税，税制的变化过大。实施过程中遇到的新旧税法衔接问题，由于税务机关出台的相关政策文件不够及时明确，增加了大企业的税务风险。其二，税法赋予税务机关的自由裁量权过大，有些税务机关工作人员过分使用自由裁量权。比如部分税务机关工作人员出于局部和地方利益的考虑，对违法企业无正当理由地减轻处罚或加重处罚；部分税务机关出于税收任务和计划的考虑，提前或延后征收企业应缴税款。其三，企业违法成本低，是企业疏于风险防范、增加税务风险的一大诱因。我国的平均税负相对较重，但税法漏洞较多且税务机关工作人员业务水平参差不齐，使得企业偷漏税的成本较小，从而导致企业疏忽对税务风险的防范。

内部因素包括来自于企业内部的因素和税务机关内部的因素：其一，部分大企业税务风险内控机制不完善。大多数大企业有税务工作人员但兼职其他工作，未形成专职的税务团队；即便成立了专职的税务团队，也大多只是忙于处理税务申报等事务性工作，缺少时间研究税收政策，使税收政策未能贯穿企业生产经营活动和决策过程的始终，税务筹划作用不明显，对税务风险的控制也十分有限。同时，部分大企业未形成严格的内部审计制度，其内部审计工作外包给会计师事务所，外包审计不能完全了解企业生产经营的全部流程和环境，容易产生税务风险。其二，企业税务工作人员能力参差不齐，且流动性大；大企业人数众多，工作人员能力有高有低；如税务工作人员工作能力有限，对税法和会计知识的掌握不够纯熟，则会容易产生对税法理解的偏差，造成税务风险。其三，存在人为故意操纵利润行为，造成税务风险。某些大企业出于上市的需要，会故意调增利润额；有些公司出于少缴企业所得税的目的，会故意增加扣除项目和数额，调减利润额；这都会给给企业带来税务风险。

1．有助于完善大企业税务风险管理体系。税务风险的提示与规避需要特殊的方法来应对，企业加强自身内控体系的建设是规避税务风险的有效制度保障，但是税收征管工作的主体仍然是税务机关，如果没有税务机关的介入，大企业与税务机关的信息不对称就会放大，税务风险同样也被放大，在实践中，我们摸索将纳税评估和税管员制度有机结合，寻求风险管理的新途径。主要做法是：建立纳税评估规程，指导纳税评估工作；将纳税评估工作与税管员机制结合，把纳税评估与税务日常管理相结合，建立税管员下户制度；建立政策辅导办法，建立大企业定点联系沟通机制；建立纳税评估与税收征管信息反馈制度，既分工又合作，促进征管，提高征管质量，如对城市管网投资公司的评估问题进行量化管理，推动城投系统其他企业开展自查自纠，使企业规范制度，严格核算，共同防范税收风险。既使企业内部加强了管理，又使税管员队伍素质得到提高，有效地建立了税企政策沟通平台。我们将这一工作效果有效地体现在风险管理工作中，对企业经营、涉税、财务管理提出评估和建议，来调整企业的执行力、涉税流程和税务筹划，使大企业的税务风险管理体系得到了完善。同时，“他山之石，可以攻玉”，大企业通过借鉴税务机关在纳税评估过程中使用的一些评估方法、预警指标和评估模型对风险的提示，提高日常财务管理，有效防范涉税风险。

2．有助于提升大企业重点税源管理质量。纳税评估制度是对纳税人的纳税申报情况进行审核评析的税收管理活动，是连接申报、征收、稽查的核心环节。税务机关通过对大企业涉税数据进行比对，对日常征管工作中问题的积累和经验总结，进行评估；在征管环节、企业核算环节可能出现的漏洞和偏差，向征管部门提出改进意见和措施，从而为提高税收征管质量寻找着力点，实现对税源的有效监控。同时，针对大企业的特殊情况和需要，税务机关也可以对大企业进行重点综合评估，以便向大企业提供个性化、专门化的纳税服务。

日常税务管理是指税务机关为实现税收职能，按照法律、法规、规章、制度的规定，采用一定的方法和手段，对税收征纳行为进行规范管理，对税源、税户进行有效监控，确保税款足额及时入库的管理行为。日常税务管理是一项系统工程，覆盖的范围广泛，涉及纳税申报、纳税服务、税款征收、税源管理和日常税务检查等各个环节。从工作的范围来看，日常税务管理与纳税评估是“面”和“点”、“整体”和“部分”关系。

纳税评估是针对原有的日常税务管理手段不能全面掌握纳税人纳税申报的真实性、准确性，税务征管中“疏于管理、淡化责任”的问题较为突出的情况，而产生的一种崭新的税务管理方式。

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并进一步采取征管措施的管理行为。税务稽查是税务机关依法对纳税义务人、扣缴义务人履行纳税、扣缴义务情况所进行的稽核、检查和处理工作的总称。

纳税评估作为税务稽查的第一道“关口”，与税务稽查有着密切的联系。纳税评估和税务稽查都是运用合理方法，通过一定手段，运用专业方法审查纳税人纳税情况，发现并纠正纳税人的违法违规行为。但是，纳税评估绝不等同于税务稽查，二者在诸多方面有着十分清晰的区别和界限，见表2。

表2　纳税评估与税务稽查的区别明细表

纳税评估作为一种新的税收管理方式，在某些方面，有着税务稽查不能实现的优势。首先，纳税评估对纳税人涉税问题的观察更为全面。税务稽查在解决纳税人涉税问题上比较深入，措施比较严厉，但是其业务特点决定了税务稽查难以全面了解企业涉税问题；而纳税评估正是通过对企业的生产经营状况、财务状况、涉税情况进行全面了解之后，才提取数据进行评估。其次，纳税评估方式更为和缓，纳税人更容易接受。如果将税务稽查比作是“暴风骤雨”的话，那么纳税评估可以用“和风细雨”来形容；评估人员在发现疑点，排除或确认疑点的过程中，引导企业发现问题、解决问题，对于能够通过评估解决的问题，就不必进入稽查程序。再次，纳税评估有利于帮助企业完善税务风险内控机制，规避税务风险。现阶段，在纳税人自觉纳税意识不够强的情况下，纳税评估的推行，使税务机关能够及时掌握各种数据信息，对纳税人的纳税申报情况进行准确又客观的评析，对于企业风险内控制度的完善，可以提出合理化建议。比如我局在针对印花税专项评估之后，对出现涉税问题的企业在印花税政策方面进行了专门辅导，并在合同贴花的流程方面提出合理建议，企业采纳后，有效地规避了印花税涉税风险。

作为一种发生利益损失的可能性，大企业的税务风险不可能完全被规避，但税务机关和大企业可以采取有效手段，实现大企业税务风险的有效降低。

我局在2010年7月抽调专门人员，成立纳税评估科，建章建制的同时，积极开展分税种和分行业的纳税评估工作。纳税评估科负责风险管理工作，先后采集了金融业票据贴现业务、费用开支、员工人数、个人税、贷存款规模等数据，采集了城市管网投资公司工程投资贷款、开支等数据，建立分析模型，为风险管理夯实基础。通过税企沟通平台机制，引导大企业按照《大企业风险管理指引（试行）》的要求，结合自身业务特点和内部风险管理的要求，提出合理化、专业化建议。如调配专业人才，组建税收风险管理机构，从组织机构的层面加强对税收风险管理的重视；并对大企业税收风险管理机构的设置、要求、职能分工和涉税业务等方面提供指导和帮助。

税务机关应结合税源管理、纳税评估等方面的经验，建立和完善大企业税务风险评估制度。一是注重大企业涉税数据和行业数据的采集、整理和存储，评估人员既要从企业提供的报表信息中采集，又要善于利用税款征收、税源管理和税务稽查部门的有用信息，如有必要，可以拓宽渠道，采集国税、工商、海关、国土部门甚至中介机构的有价值信息。二是以风险为导向，建立科学的税务风险评估特征库。在实践中，我们通过数据比对，建立模型，利用税务风险预警指标体系，对风险进行排序处理，制定大企业税务风险指标等级评定规则，排除风险点。三是以信息技术为依托，开发大企业税收风险管理软件平台，使税务风险的识别更加快捷、精确。

1．帮助大企业建立和完善税务风险内控体系。《大企业风险管理指引（试行）》出台后，部分大企业根据自身需求，建立了税务风险内控体系。税务机关按照《指引》要求，深入了解企业诉求，了解企业内控体系及与之相关的信息平台的建设情况；通过内控风险测试发现大企业内控系统的不足与改进之处，并提出合理化改进建议，在企业生产经营各个涉税环节，降低税务风险。同时，税务机关也可以参与大企业税务风险内控体系的制度建设，变“发现风险”为“预防风险”，将税收风险管理活动前移，从制度上规避涉税风险。

2．培养高素质纳税评估和风险管理专业人才。纳税评估是一项综合性税收管理活动，评估活动时常涉及企业各个生产经营环节，并涉及诸多税种；而大企业规模巨大，生产经营环节复杂，涉及税种繁多。这些客观因素对评估人员的税收业务能力、财会知识水平乃至计算机操作水平都提出了很高的要求。尽管计算机和信息技术在涉税风险管理中发挥着重要作用，但机器依然无法取代人的作用，风险点查找、排序、分类、评估，无不需要人机结合，这也对风险管理人员的综合能力提出了更高的要求。税务机关有计划、有重点开展税收业务知识、计算机操作技能及统计分析方法等与风险管理密切相关的业务技能培训工作，着力培育一批高素质的复合型人才。同时，税务机关可以探索新型的人才培养模式：建立相关制度，将税务干部派驻重点行业重点大企业进行学习乃至实习，掌握企业运营的第一手资料，培养专业化的行业税收管理人才，充实大企业涉税风险管理队伍，带动大企业风险管理水平的提高。

（作者单位：天津市地方税务局直属局）