推进政策性金融机构改革

内容摘要:政策性金融机构，就是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构。政策性金融机构改革需要解决的核心难题，就是既说自己是涉及国家利益和国家战略，但又大量地开展商业银行业务。而且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制不完善。监管也处于两难境地。

如果不是中央在推进的改革中提出，推进政策性金融机构改革，恐怕政策性金融机构还不会受到大众关注。

政策性金融机构，听起来很专业，其实就是指那些由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的社会经济政策或意图的金融机构。1994年，我国组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。三家政策性银行从不同的方面保证和推动了我国经济的可持续与协调发展。

目前，政策性金融机构改革需要解决的核心难题，就是每一家都说自己是涉及国家利益和国家战略，但又大量地开展商业银行业务。而且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制不完善。监管也处于两难境地：按商业银行监管，它不适应；按政策性银行监管，也没有具体的办法，存在一定程度的监管失灵和失效问题。政策性银行与商业银行本应以市场和公共领域为界限，形成互为补充的格局。然而，一方面，商业银行参与的地方平台贷款一定程度上带有政策性业务性质；另一方面，政策性银行逐步介入商业银行业务，依赖其拥有的资金成本低、国家信用隐性担保、政策优惠等优势，与商业银行争利。政策性银行虽然一直在改革，但进展不大，有的缺乏系统性改革方案，有的改革基本停滞，有的改革还没有方向，业务越来越混合。

政策性银行要进行改革，首先是处理好政府与市场关系。一是搞好业务定位，将商业银行和政策性银行的业务适时分开，分账管理。政策性金融和商业性金融两者之间区分越清楚，越有利于防范“脚踏两只船”的道德风险。二是实行有限优惠，最大的优惠就是主权信用债，利率低，风险是零，而且投资的银行是不算经济资本的。政策性金融债券未来在发行方式、品种设计、发行规模和发行范围上均要有所突破。三是规模限制，政策性金融的负债属于财政负债，应该以财政约束来建立自己的监管。明确法律定位，建立有效的绩效评价体系，针对政策性银行量身设计监管指标，避免多头监管协调。

在改革过程中要注意的是：一是在其改革和转型过程中，以建立风险防范和控制机制为核心内容。坚持合规监管和风险监管并重，制定科学的监管指标和内容，完善非现场监管指标体系，加强内部控制有效性，资产负债匹配、贷款长期风险，资本充足率是否达到国际通行的标准等监管。二是以金融体系的健康发展为前提和基础，包括社会信用体系、金融市场体系、金融制度体系等。次贷危机给我们的重要启示是，金融改革的过程中，应考虑如何明细业务分工条件下，仍能实现金融系统稳定、金融市场体系健康发展的目标。相关的金融创新也必须接受监管，银行的效益性必须在保证其安全性和流动性的前提下实现。三是必须摆脱信贷瓶颈，政策性银行应在特定领域开拓适宜自己职能的融资方式，例如通过发债券扩大直接融资，或将来在法律法规成熟的条件下进行资产证券化。2013年11月初中国国家开发银行在香港发行人民币债券就很好地印证了政策性银行的改革。

我国的政策性银行相对而言规模较大，其转型可以参照花旗银行等大型跨国金融集团的模式，在实现自身财务稳定的基础上推动整个金融业的国际化以及金融资源的优化配置，从而既实现国内经济发展和改革目标，又可以增强金融业的整体竞争力，为国家金融资源的全球战略配置打好基础。

【注释】

[1]本文发表于《国际先驱导报》2013年11月29日。