吉林省新型农村金融机构的改革发展

一、吉林省村镇银行的发展改革方向

（一）吉林省村镇银行的发展现状

2007年，吉林省第一家村镇银行正式开门营业。到2016年3月，吉林省的村镇银行已经开设52家（见表4-2），另外有3家正在筹建当中，分别是四平铁西敦银村镇银行、图们敦银村镇银行和德惠敦银村镇银行。

表4-2 吉林省52家村镇银行

续表

图4-3 吉林省村镇银行地区分布

地域分布上，吉林省村镇银行在长春地区13家，吉林地区8家，延边地区6家，通化、白城和松原地区各5家，四平地区4家，辽源和白山地区各3家（图4-3），其中长春市、吉林市和松原市的村镇银行网点数量较多。但是绝大多数村镇银行分布在一些城乡结合部，甚至很多营业网点直接分布在城市中，导致村镇银行城市化，没有起到扶持农村金融的作用。

地方性商业银行和农村商业银行等中小商业银行是吉林省村镇银行的主体机构。截止到2016年3月，只有一家政策性银行和两家股份制银行在吉林省建立了村镇银行，其他的都是地方性的商业银行组建的。由此看来，吉林省内的村镇银行设立主体相对单一，银行的规模也比较小；而资金雄厚的政策性银行和股份制银行在吉林省所发起的村镇银行网点非常少。

吉林省村镇银行的注册资本大多数集中于2000万-3000万，可以看出吉林省村镇银行的注册资本总体上处于较低水平。最新调查显示，吉林省村镇银行现有正式员工1729人，其各项经营贷款余额为152.6亿元，较年初相比增长率为62.5%，各项经营存款余额240.1亿元，较年初相比增长率为49%。

（二）吉林省村镇银行发展中存在的问题

1.银行吸收存款能力有限

村镇银行在设立发展的过程中最大的问题就是银行的吸储能力不强。其原因主要以下四点：一是大多数村镇银行设立在偏远且较为贫困的地区，由于农民本身都很贫困，导致农村的储备资金非常少，造成村镇银行储蓄不足；二是贫困地区的农民由于地域的限制，不能很好地接受新事物，在他们的眼中，村镇银行属于非正规的金融机构，把钱存入国有银行他们觉得会更放心；三是村镇银行开设的时间较短，相比历史悠久的国有商业银行营业网点数量较少，对于农民存贷款来说非常不方便，这也成为了村镇银行吸储的绊脚石；四是村镇银行可办理的业务较为单调，许多看似常规的任务村镇银行都不能办理，这就极大地限制了来村镇银行办业务人员的数量，也不利于村镇银行吸收存款。

2.金融产品创新匮乏

村镇银行的金融产品较为单调且几乎没有创新，使得村镇银行金融产品没有自己鲜明的特色。当前吉林省村镇银行的经营业务大部分与其他性质的商业银行相同或相似，而且省内很多村镇银行都没有开通电子银行和汇兑业务，更不用说其他高端产品了，村镇银行的这些弱点严重制约了其快速发展。

3.高素质人才匮乏

村镇银行所设立的地方，各方面条件较差，并且与其他大中型金融机构相比，薪资待遇也较低，因此不足以吸引专业的金融高端人才。所以村镇银行的工作人员整体上能力较差。例如，敦化江南村镇银行的工作人员学历普遍较低，本科以上的还不足三成；大安惠民村镇银行更是不到一成。因此，吉林省缺少高端的金融人才，这严重制约了村镇银行的发展。

4.银行经营风险较大

存贷比是衡量一个银行经营风险的重要指标。依据相关规定，银行标准的存贷比是75%，如果超出这个数值，则表明银行面临的经营风险比较高。吉林省内村镇银行存贷比超过75%占两成之多，这说明省内的村镇银行整体上处于较高的经营风险。再加上村镇银行的风控制度不健全，一旦发生风险，对村镇银行来说会造成致命的打击。

5.银行内部控制制度不健全

针对村镇银行的设立、经营管理等问题，中国银监会出台了《村镇银行管理暂行规定》和《关于调整放宽农村地区银行业金强机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，但是这两个文件由于阐述的不够详细具体而不能很好地指导村镇银行的相关工作。吉林省村镇银行存在着不合理的治理结构、不完善的内控制度以及不合适的人员配置问题。

（三）促进村镇银行改革的思路

首先，加强政策扶持力度。村镇银行从试点运行到现在不过十年的时间，其发展还处于起步阶段，所以，国家应大力扶持村镇银行。首先，国家应优惠村镇银行的税收。第二，国家财政部门应适当增加对村镇银行的财政补贴。再次，人民银行应该为村镇银行制定出专门的优惠政策。最后，吉林省地方政府也应该大力扶持村镇银行使其更好更快发展。

其次，建立监督管理体系。有力的监督管理体系可助村镇银行进行持续性发展。因此，要强化监管部门的监督管理意识，增加外部审计机构的监督管理力度，建立一套针对吉林省村镇银行的监督管理体系。

再次，完善农村信用体系。建设良好的农村信用体系不仅能促使农民诚实守信而且还能减少农村金融机构的信贷风险。首先，在现有的人民银行征信体系基础上，补充农民的各项信息，进而逐步完善农民的征信系统。其次，人民银行应该依据各省政府各项事务来完善农村信贷体制，在村镇银行和农户之间建立起诚信的桥梁，共享农村信用信息。最后，还要创设良好的农村金融发展环境。

第四，加强内部风险防控。安全稳定是发展村镇银行的首要原则。所以为了能及时发现风险并规避风险，就必须要建立完善的内部风险防控措施，关注信贷的各个环节所带来的风险，同时不能忽视村镇银行的流动性风险。

最后，扩大人力资源。村镇银行的良好发展离不开高素质的金融人才。由于吉林省村镇银行工作人员的专业水平普遍较低，所以各村镇银行总行应加强对从业人员的培训，并适时完善从业人员的薪酬机制，吸引更多高端的金融从业人员。

二、吉林省农村资金互助组织改革方向

（一）吉林省农村资金互助组织的现状

新型农村金融机构中作为真正发端于民间、曾被寄予厚望的农村资金互助社发展却远不如预期，几乎陷于停滞状态。2006年农村金融“新政”以来，农村资金互助社被普遍认为是我国具有真正意义的合作金融机构而受到广泛关注。但从全国范围来看，经过6年多的实践，得到银监会批准，具有正式金融业牌照的农村资金互助社仅有49家，我省有4家，近年来没有新增此类机构，银监会框架内的农村资金社基本不再进行新增审批。而另一方面，广大农村地区存在大量的多种形式农民自发组织的资金互助组织，但这些资金互助组织仍处于国家政策和监管的“灰色地带”，在一些地区，农村资金互助组织开始出现了重大风险。目前政策部门和学术界的主流观点都认为，从我国金融监管实际和资金互助模式实践出发，农村大量的资金互助组织转型为正规的农村资金互助社可能性不大，即无法发展成为正规金融序列的一部分，应多模式培育农民合作金融组织，特别大力发展以农民专业合作社为基础的资金互助组织，确立农业产业组织与农合产权为资金互助组织成立的基础，制度安排应引导农户开展农业实体产业化，诱致资金互助组织的发展以服务农业生产经营为目的。2010年中央一号文件也明确提出“支持有条件的农民专业合作社开展信用合作，加快培育农村资金互助社”。从当前我省发展的实际状况来看，在农民专业合作社内部开展资金互助或建立资金互助社的情况十分普遍，有效满足了农民临时性资金需求，应成为今后鼓励发展的重点方向。

根据北京普惠信合联盟科技有限公司对吉林省农村资金互助组织（也叫农村信用合作组织）经营与风险状况的调查，吉林省现有121家农村资金互助组织，其中有银监会颁发金融牌照的农村资金互助社4家，都在梨树县；以合作社为依托开展的资金互助组织有117家，分布在长春、吉林、四平、辽源、通化、松原等六个地区，四平地区有100家，占比为82.64%。现在正常经营的有99家，有22家由于发起人实力较弱没有发展起来，但也没有造成太大的不良影响。

截至2015年1月25日，99家农村资金互助组织入社人数72828人，资产总额8.569亿元，其中贷款余额5.242亿元；负债总额4.467亿元，其中吸收社员互助金（存款）4.207亿元；所有者权益4.102亿元，其中发起人投入股金5.787亿元，吸纳社员股金3.612亿元，未分配利润957.09万元。从调查数据来看，吉林省农村资金互助组织总体运行平稳，绝大多数能够做到自律、可持续发展。经过银监部门审批的农村资金互助社的经营和风险情况明显好于以合作社为依托开展的资金互助组织，这足以说明市场准入和实施有效监管的重要性和必要性。

吉林省的农村资金互助组织发展的相对较早，对于合作金融也有一定的了解，大部分资金互助组织都能意识到规范自律的重要性。相比其他省份的资金互助组织，吉林省的农村资金互助组织主要有以下特点：一是绝大部分的农村资金互助组织有较为健全的治理体系和决策机制；二是在吸收资金的利率方面，相比其他省份要低很多，年利率一般在4%-6%之间浮动；三是大部分的资金互助组织在放款的过程中能做到小额分散，控制风险。

（二）吉林省农村资金互助组织改革中的关键问题

首先，资金互助组织现有的储备资金不能满足更多农户的信贷需求，而且存在资金融通难的问题。农村资金互助组织是一个以需求为导向的经济组织，成员的主要目的是获得贷款，但当贷款需求超过存款需求时，就会出现资金不足，从而不能给更多的农民发放贷款。国家的扶持力度严重影响力农民对资金互助组织的看法，致使资金互助组织没有较强的公信力，而社会理性成员更倾向于将大量资金存入利率差异性小安全系数较高的银行或农信社，资金互助组织的吸收存款能力有限，存款余额增速较低，即使成员将部分资金投入资金互助组织当中，但在收到钱后并没有及时发放社员贷款，这些组织的资金去向不清，甚至可能被挪用。

其次，农村资金互助社的风险控制机制不健全。资金互助组织不健全的法律法规导致在借贷的过程中存在不规范行为，没有良好的风险防范措施，容易发生债务纠纷，如果处理地不得当，很有可能会影响到整个农村的社会稳定。即使资金互助组织可以降低一定的道德风险，但仍有一部分农户信用意识不足，发生了信用风险。其中，省内还有一些发起人没有向资金互助组织注入资金，这类没有法人治理的组织很容易发生风险，同时也没有对抗风险的资本。与正规金融机构相比，资金互助组织降低流动性风险的手法较为单一，只是单纯的控制贷款规模和结构，而缺乏贷款回收工作。农村资金互助组织应将资金互助与社员的农业生产活动相结合，从而有效地控制借贷风险。

再次，农村资金互助组织发展缓慢。资金互助组织是农民资金的合作金融组织，即使相关部门鼓励并支持资金互助组织的发展，但往往由于风险较高，银监会等监管机构对于发展资金互助组织的积极性不高。此外，还有很多人缺少对资金互助组织的认识，认为资金互助组织仅仅是对市场的补充。当前我国资金互助组织的发展数量相比于缺少资金的贫困地区显然是九牛一毛的。

（三）促进和规范农村资金互助业务的改革思路

首先，增加农村资金互助组织的融资渠道。农户自愿入股以及政府的资金投入是农村资金互助组织的主要来源，因为其能力有限，所以大多数资金互助组织现有的资金还不是很充足。出于自身利益考虑，社员一般不会将大额资金存入资金互助组织，致使资金数量匮乏，组织规模较小。而银行业的金融机构没有良好的鼓励机制，也不能准确地去衡量资金互助组织的可预支能力，除此之外，日常的管理成本和流动性付款风险限制了资金互助组织的发展。所以，依据银监会的相关规定，农村资金互助组织可以通过外部融资来筹集资金，从而满足会员的金融需求。

其次，完善农村资金互助组织的内部管理制度。按照现有的资金互助组织章程，创设相关管理体系，完善法人治理结构。要有计划地召开代表大会，社员之间交流资金互助的发展动态，决策相关的重大事项；社员代表大会、理事会及监事会应该相互独立又不失联系，充分发挥好相互支持和相互监督的功能。由于资金互助组织的内部成员文化程度普遍不高，为方便互相交流，应该制定尽可能简单的内部管理制度；财务管理制度应做到公开透明，定期披露相关会计记录，使社员及时了解资金互助组织的动向；严格遵守相关部门规定的风险指标，审慎经营。

再次，多元发展资金互助组织。从目前的发展情况来看，主要有银监会批准成立、专业合作社内部开展资金互助和扶贫性质的资金互助组织。其中，专业合作社合作业绩较好，是在自我发展、自我约束和政府指导的带动下，依托农村熟人与合作社基本发展模式的关系，但是如果要成长为规范性的合作金融组织，还需要促进和规范制度建设。在资金互助社发展过程中，不但要遵循合作制的基本原则，还要在原有的基础上进行多方面的创新。

三、吉林省小额信贷机构的发展与改革

（一）吉林省小额信贷机构的现状

小额信贷机构包括两类，一类是由正规金融机构设立的贷款公司，吉林省仅有1家，是由吉林省农村信用社发起的；另一类则是数量众多的小贷公司。吉林省内能为农民提供较为全面金融服务的农信社网点已经有6000多个，在职人员达到4万多人，农信社网点和人员数量上的优势促使农信社和农民的关系更加紧密。有90%以上的农民是农信社的客户，由此看来，吉林省农信社对农户贷款给予了很高的支持，小额信贷业务正逐步发展。

经过多年的发展，吉林省农信社的工作人员已具备了基础管理和专业技能，特别是在建立省级管理体系上，全省农信社具有独特的管理优势。

依据最新的调查报告，截至2016年12月31日，全国共有小额贷款公司8673家，贷款余额达到9272.8亿元。其中吉林省440家小额贷款公司，从业人员数4032人，实收资本金为107.2亿元，贷款余额为85.3亿元。

（二）吉林省农村小额信贷机构改革中的关键问题

首先，贷款期限较短。许多知识匮乏的信贷人员现在仍然认为农业贷款就应该是春天放贷，秋天还贷，到冬天索性不贷。这种情况使得许多农民不敢投资较为长期的生产项目，也在很大程度上打消了农民贷款的积极性。目前来看，农村小额信贷最长一般在一年以内，从吉林省一年轮作的农业生产情况来看，该贷款的时间跨度不合理。农民从借款到经营、秋收、出售，再到最终收入至少一年，这就会出现农民还没有秋收就要还贷款的现象，而此时他们无力偿还，导致延期还款。这种信贷产品不仅不能起到扶贫作用，反而给农民带来了很大的负担。

其次，风险防范机制不完善。由于小额信贷机构没有良好的贷款风险防范机制，使农民在进行小额贷款时产生较大风险。在贷款之前，信贷工作人员就需要向村委会等相关部门寻求帮助去考察农民的个人信用情况，但一些村干部在进行信用评估时往往会带有一些个人情绪，造成评级标准不统一，使部分村民的信用报告不够准确。在进行放贷时，银行的工作人员不能核实申请人贷款的真实性，导致一些农民贷款后，出现了非实名贷款现象；从而导致贷款金额不能用于借款人及其家属正常的生产生活，同时也造成了贷款不能及时归还的风险，由此可见，目前小额贷款的检查机制仍不完善。

再次，信贷员的低素质是产生道德风险的因素之一。许多农信社没有专业的从业人员，所以有些员工会进行违规操作搞人情贷款，更有甚者自行批贷用贷，有时还允许客户一户多证或一户多贷，导致出现“垒大户”现象，最终演变成了贷款风险。

最后，小额信贷公司面临的困难主要是产品单一，没有长远的规划，财务限制和高成本。税收负担重、法律地位模糊、融资成本高是限制行业发展的主要因素，小额信贷发展的未来方向是村镇银行或金融公司。

（三）促进和规范农村小额信贷机构的改革思路

首先，健全小额信贷法律体系。加强农村经济金融发展的立法工作。政府应当为小额信贷机构制定健全的法律法规，明确其法律地位，使小额信贷能合法有序地进行。小额信贷受到广大农民青睐的原因是它不要求任何担保物作为抵押品。但是，由于小额信贷机构缺乏完善的测评和法律机制，导致小额信贷的发展受到限制。国家应大力宣传信贷知识，使农民有意识的遵循贷款原则；检察院、公安等有关部门还要帮助小额信贷机构打击、追讨逃债者。确保小额贷款的安全的同时，政府还应建立信贷平台，建立专门的个人信用档案管理部门，使个人和金融机构能及时有效的沟通。

其次，充分发挥政府作用。我国目前的小额贷款利率明显低于其他国家。因此，政府应该给予符合规定条件的小额贷款一些补贴，使小额信贷项目不断发展。另外，政府应该建立约束性较强的信用体系。目前许多信贷人员在放贷时有许多顾虑，小额信贷保障机制的缺乏是其产生顾虑的主要原因。随着农民抵押品的减少，信贷制度造成的农业生产管理不确定性逐渐增高，使得小额信贷信用体系难以建立，因此，政府和农民应该共同努力去完善相应制度。我国也应针对小额信贷公司推出相应的税收减免政策和其他一系列的相关优惠政策，促使小额贷款公司健康有序发展。

再次，提升小额信贷服务效率。小额信贷机构要逐步完善内控制度，加强贷款之前的背景调查，同时信贷员也要努力学习信贷知识来充实自己，为自己和公司树立良好的形象。小额信贷机构可以借鉴一些大型企业的员工管理方式，定期进行培训、能力拓展训练等活动，加强员工沟通，树立企业文化，提升员工的信心和责任心，加强工作人员的专业能力和业务能力。根据小额信贷机构的发展现状，还需要引进不同专业人才，通过开交流研讨会的形式同其他金融机构的精英进行学习交流，以提升员工的工作热情和积极性，进而提高小额信贷的服务效率。