转轨时期“分灶吃饭”的财政体制

1978年中共召开了十一届三中全会，作出了以经济建设为中心，把全国的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。国家实行改革开放，并引入市场机制，逐步由计划经济体制向市场经济体制过渡，在财政体制方面，继续探索财政分权。财政体制也随着市场化的进程在不同发展阶段作了4次比较大的调整，其共同的特征是“包干”。包干体制在我国改革开放初期实行了十余年，从这种体制发挥的历史作用看，即调动了中央与地方各级政府的理财积极性，促进了财政收入的快速增长，从而有利于为整个经济体制改革提供强有力的财政支持。

一、“划分收支、分级包干”的财政体制（1980～1984年）

表1-3-1 1978～1984年全国财政收支情况　单位：亿元

1980年财政体制改革是在巩固中央统一领导和统一计划，确保中央必不可少开支的前提下，明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各司其职，各尽其责，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承担平衡国家财政收支的责任。1980年2月1日，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，决定从1980年起实行“分灶吃饭”的办法。针对我国幅员辽阔、各地差异较大的情况，从1980年起，除对北京、天津和上海这三个直辖市继续实行“总额分成”办法之外，对其他各个地方实行了多种形式的“划分收支、分级包干”财政体制。这一时期全国财政收支情况见表1-3-1。

（一）“划分收支、分级包干”财政体制的四种形式

1.“大包干”

国家对广东、福建两省实行“大包干”的特殊办法。在财政收入方面，除中央直属企业、事业单位的收入和关税划归中央外，其余收入均作为地方收入。在支出方面，除中央直属企业、事业单位的支出归中央政府负责以外，其余支出均作为地方支出。按照上述划分原则，以这两个省1979年的财政收支决算数作为基数，确定一个上缴或补助的数额，一定五年不变。执行中收入增加或支出结余全部留归地方使用。对这两个省份实行特殊的政策，显然是为了充分利用其毗邻港澳及其华侨多的优势，促使其在改革开放中先行一步。在具体制度上，对广东省实行“划分收支、定额上缴”的办法，而对福建省实行“划分收支、定额补助”的办法。

2.“划分收支、分级包干”

国家对河北、辽宁、吉林、黑龙江、浙江、四川、陕西、甘肃、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山东、山西省等15个省实行“划分收支、分级包干”的办法。所谓划分收支，就是按照企事业单位的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围。收入方面实行收入分类分成。

（1）财政收入的划分。属于中央的固定收入有：中央所属企业的收入、关税收入和其他收入。属于地方的固定收入有：地方所属企业的收入、盐税、农牧业税、工商所得税、地方税和其他收入。各地方划给中央部门直接管理的企业，其收入作为固定比例分成收入，80%归中央，20%归地方。工商税作为中央和地方的调剂收入。财政支出按企事业的隶属关系划分。

（2）财政支出的划分。属于中央财政支出的有：中央的基本建设投资，中央企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，地质勘探费，国防战备费，对外援助支出，国家物资储备支出，以及中央级的农林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门的事业费，文教卫生科学事业费和行政管理费等。属于地方财政支出的有：地方的基本建设投资，地方企业的流动资金、挖潜改造资金和新产品试制费，支援农村基层组织支出，农、林、水利、气象等事业费，工业、交通、商业部门的事业费，城市维护费，城镇人口下乡经费，文教、卫生、科学事业费，抚恤和社会救济费，行政管理费等。特大自然灾害救济费、特大抗旱防汛补助费、支援经济不发达地区资金等由中央专案拨款。

（3）包干基数的确定。地方财政收支的包干基数，按照上述划分收支的范围，以1979年财政收支预计执行数为基础，经过适当调整后计算确定。地方的财政支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵补，如有多余，上缴中央；如果不足，则用调剂收入弥补。如果固定收入、固定比例分成收入、调剂收入全部留给地方，仍不能满足地方支出的，则由中央按差额给予补助。地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数由中央核定下达后，原则上五年不变。地方在划定的收支范围内自求平衡。地方每年的各项支出，均由各地根据国民经济计划的要求和财力情况自行安排，中央各部门不再下达支出指标。在预算执行过程中，除遇有特大自然灾害中央可以酌情补助，国家采取的一些重大措施中央规定可以另行解决的部分，以及企业事业单位的上下划以外，均不再调整地方包干基数或补助数额。

3.“固定比例包干”

国家对江苏省继续实行自1979年起试行的“固定比例包干”的办法，即根据江苏省历史上对地方预算支出占收入的比例，确定一个留用或上缴的比例，一定四年不变。从1981年起，对江苏省也实行了在辽宁省等地方实行的具有典型意义上的“划分收支、分级包干”的办法。

4.“划分收支、补助递增包干”

国家对内蒙古、新疆、西藏、广西、宁夏五个自治区和云南、青海、贵州这三个少数民族地区比较多的省份，实行“划分收支、补助递增包干”的办法。即通过划分收支范围，确定中央对这些地区的补助数额，一定五年不变，在此基础上每年递增10%，另外地方收入增长的部分全部留给地方。与此同时，还由中央财政专项拨款，设立支援不发达地区的发展基金。

（二）“划分收支、分级包干”财政体制的调整

1.“划分收支、分级包干”财政体制分析

“划分收支、分级包干”的财政体制的改革，是调整中央和地方财政关系一次新的尝试。在预算管理上由以条条为主改为以块块为主。进一步调动了地方当家理财的积极性，扩大了地方的财权，加强了地方的责任心，体现了权责利相结合的原则。有利于地方统筹安排本地区经济发展规划，地方可以预测自己的财力，做到几年早知道，便于安排中长期计划。有利于地方对所属企业加强管理，提高经济效益，促进增产增收。该体制在执行中也出现了一些问题，主要有：中央财政的负担较重，收支难以平衡。地方为了增加财源，容易助长画地为牢，重复建设。财政体制与经济体制没有同步改革，形成“一定”与“百动”的矛盾，加上中央部门又开了许多减收增支的口子，对“分灶吃饭”体制形成一定的冲击。

2.“划分收支、分级包干”财政体制调整的内容

（1）除对广东、福建两省继续实行“大包干”办法之外，对相当一部分省、市、自治区实行收入按固定比例总额分成方式。

（2）在中央财政较为困难的情况下，将中央财政向地方财政的借款改为调减地方的支出包干基数，或者通过减少补助数额的办法加以解决。

（3）由中央投资兴建的大中型企业收入，属中央财政收入，中央与地方共同投资兴建的大中型企业收入，按投资比例分成。

（4）将卷烟和酒两种产品的工商税划归为中央财政收入，以限制其盲目发展。

（5）将县办工业企业亏损，由原来的中央分担80%、地方分担20%的办法，改为由中央财政和县财政对等负担。

二、“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制（1985～1988年）

1984年，第二步“利改税”完成，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家与企业、中央与地方以及部门之间的分配关系发生了较大变化。中共十三届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定）），城市经济体制改革全面展开。根据新的形势，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制。这一时期全国财政收支情况见表1-3-2。

表1-3-2 1985～1988年全国财政收支情况　单位：亿元

1.财政收入的划分

中央与地方基本按“利改税”后的税种划分收入，分为中央财政固定收入、地方财政固定收入及中央地方共享收入三类。中央固定收入包括中央国营企业所得税、调节税，铁道部和各银行总行、保险公司的营业税，军工企业的收入等。另外，石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司所属企业的产品税、营业税、增值税的70%为中央财政固定收入。地方财政固定收入包括地方国营企业所得税、调节税和承包费，集体企业所得税，农牧业税等。中央和地方财政共享收入包括：产品税、营业税、增值税（均不含石油部、电力部、石化总公司、有色金属总公司4个部门所属企业，以及各银行总行和保险总公司等缴纳的部分），资源税、建筑税、盐税、个人所得税、国营企业奖金税，外资及合资企业的工商税、所得税（不含海洋石油企业缴纳的部分）。

2.财政支出的划分

中央与地方支出范围仍按行政隶属关系划分。中央支出主要包括中央经济建设支出、国防、外交及中央级科教文卫事业费、行政管理费支出等。地方支出主要包括地方经济建设支出，地方科教文卫事业费和行政管理费支出等。

除广东、福建两省继续实行财政大包干办法外，其余省、自治区、直辖市，包括北京、天津、上海三大城市都实行新体制。民族自治区和视同民族自治区的省，按照中央财政核定的定额补助数，仍实行每年递增10%的办法。另外，经国务院批准实行计划单列市的城市，即重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等也实行全国统一的财政体制。

三、实行包干的财政体制（1988～1993年）

表1-3-3 1988～1993年全国财政收支情况　单位：亿元

实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制后，由于多种因素影响，财政运行出现一些新问题。如中央财政收入占全国财政收入的比重连续下降，中央财政赤字增加，运转困难。有些经济发展较快的地区认为上交比例过高，不利于调动地方积极性。一些地区出现财政收入下降，收支矛盾突出等问题。针对出现的这些问题，1988年7月28日，国务院出台了《关于地方实行财政包干办法的决定》。包干办法规定，全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安的财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。这一时期全国的财政收支情况见表1-3-3。

（一）包干的财政体制具体内容

1.财政收入递增包干

以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。每年地方在收入递增率以内的收入按确定的留成、上解比例实行中央地方分成。超过递增率的收入，全部留给地方。收入达不到递增率影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。实行这种办法的地区有北京、河北、辽宁（不包括沈阳和大连）、哈尔滨、江苏、浙江、河南、重庆等十个地区。

2.核定收支基数，确定总额分成比例

根据1986和1987年两年的地方财政收支情况，核定收支基数，以地方预算总支出占预算总收入的比重，确定地方的留成和上解中央的比例。实行这种办法的有天津、安徽、山西等三个地区。

3.总额分成加增长分成

在总额分成办法的基础上，收入比上年增长的部分，另加分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，实际收入比上年增长的部分，除按总额分成比例分成外，另加增长分成比例。实行这种办法的有大连、青岛及武汉等三个地区。

4.上解递增包干

这种办法的内容是，以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上缴。实行这种办法的有广东、湖南两个地区。

5.定额上解

这种办法的内容是，按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。实行这种办法的有上海、山东和黑龙江等三个地区。

6.定额补助

这种办法的内容是，按原来核定的收支基数，支大于收的部分，进行固定数额的补助。实行这种办法的有吉林、江西、甘肃、陕西、福建、内蒙古、广西、新疆、西藏、宁夏、云南、青海、海南、湖北、四川、贵州等十六个地区。原对民族自治地区和青海、贵州、云南的每年定额补助递增10%的规定不再执行。

原规定该体制1990年到期，但由于新体制的构建有个过程，1991～1993年，除实行分税包干、分税制试点外，继续实行上述财政体制。在此期间，包干体制与同期国有企业实行承包经营责任制结合，对这一时期财政运行产生了重大影响。

（二）对包干财政体制的分析

1988年对上海、江苏、重庆等17个财政收入上解数额比例较大的省、直辖市和计划单列市所实行的“地方财政大包干”体制，标志着承包机制被正式纳入预算管理体制。这种新的财政管理体制在执行过程中充分显示了它不同于旧体制的特点，取得了明显成效。

1.包干财政体制透明度高

地方更加关心财政收入的增长，调动了地方组织财政收入的积极性。在实行“收入递增包干”的体制下，地方财政收入超过递增率的部分，全部留给地方。在“总额分成加增长分成”体制下，地方每年财政收入比上年增长部分，给地方另加分成比例。在“上解额递增包干”体制中，除了保证递增上解中央的部分以外，收入增加的部分全部留给地方。此外，新体制还规定，包干比例一定三年不变，同时，还将税源比较分散的13个地方税种下放地方管理。由于地方对每年应得的好处“早知道”，地方能从财政收入的增长部分中得到较多的好处，这样在一定程度上解决了原体制“鞭打快牛”的问题，有利于调动各级政府组织财政收入的积极性，增强了地方财政的实力。

2.使地方财政也承担一定的风险与压力

一方面，体制规定各级政府“要认真照包干办法办事，包盈包亏都由地方自行负责。地方在预算执行中遇到的问题，除特大自然灾害可由中央适当补助外，都应由地方自己解决”。另一方面，由于改革不断地深入，许多增支减收因素出台，必将对地方财政收支产生影响，对地方平衡预算增加一定的风险和压力。

3.包干财政体制的不足

作为一种过渡办法，这种“财政包干”体制也存在一些不足之处。一是造成国家财力过度分散；二是地方为了创收，盲目发展，重复建设；三是包干体制过于复杂，不够规范，人为因素较多。

1980～1993年“财政包干”体制阶段是我国财政分权的创立与探索时期。这一阶段的改革延续了14年，是体制变动最频繁的时期。20世纪80年代至90年代初期，在市场化导向经济改革和体制转型的大背景下，中央政府在财政体制改革中选择了分权化改革的道路。从20世纪80年代初期，开始实施的所谓“分灶吃饭”的财政体制，到1994年前实行的各种形式的财政包干体制，是走向财政分权体制的两个最明显的标志。从总体上看，这一阶段的财政体制改革，通过各种放权让利和财政体制的调整，打破了“大一统”的高度集权的格局，释放了旧体制的活力，酝酿了新体制的形成。放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力，调动了各级地方政府在其隶属关系内开展创新的积极性。