审计机关对政府预算的监督

审计监督是指国家审计机关对有关国家机关、财政金融机构、企事业单位的财政财务活动、经济效益、财经法律法规遵守执行情况进行检查、审核、评价，以判断其真实性、合法性和有效性的活动。审计监督是专门监督的一种，其主要任务是监控预算执行情况。审计对预算的监督与立法机关的监督具有根本的一致性，都是保证政府财政预算的使用具有合法性和绩效性。世界上有的国家将审计监督纳入议会体系中，成为议会预算监督的一部分。立法机关监督和审计监督也具有差异性。立法机关监督把监督的重点放在预算草案的宏观监控上，审计监督则针对单个市场主体或者国家机关的个案。审计监督是专门监督的一种，其主要任务是监控预算执行。审计对预算的监督与立法机关的监督具有根本的一致性，都是保证政府财政预算的使用具有合法性和绩效性。

一、审计的本质特征

1.国家审计是一种国家权力

国家审计首先是一种国家权力，是由审计机关代表国家行使的。在现代国家，国家的各种权力由宪法和法律确认并划分。大多数国家都设置了审计权，只是这种审计权往往并不是独立的，而是隶属于立法权、行政权或司法权，由此也相应地形成了不同的审计体制，即立法型、行政型或司法型模式。有个别国家实行了独立型审计，由此确立了审计权的独立地位。因此，国家审计是一种国家监督，代表国家行使监督权。

2.国家审计权来源于人民权利

国家审计权是人民权利在国家权力结构中的体现。因此，国家审计应向人民负责。2003年，审计署开始正式向全社会发布年度审计报告。2004年开始实行审计结果公告制度。这是一种制度建设和改革措施，也是一种审计观念的转变，即审计对人民负责，由人民来行使监督权利。

3.国家审计是对权力的制约和监督

对权力进行监督历来是世界各国审计的主要职责。中国古代审计的一大特色就是把审计作为治吏的工具。而现代国家审计的对象主要是财政和财务收支。但无论审计是对人还是对物，都脱离不了一个宗旨，即对权力的制约和监督。这种监督来源于人民以宪法和法律形式授权，监督也依照法律的规定来进行。国家审计是一种国家监督，也是一种法律监督。

总之，形式上看来，国家审计是有权机关对国家财政或财务收支活动或者公共资金的使用进行审查和监督的一种制度。而实际上，国家审计通过其审计活动，以权力（即审计权）制约权力（财权或财政权），同时也是以人民权利（审计权）制约国家权力（财政权）。

二、审计的基本职能

审计职能是指审计能够完成任务，发挥作用的内在功能。审计职能是审计自身固有的，随着社会经济的发展，经济关系的变化，审计对象的扩大，人类认识能力的提高，审计职能也是不断变化和延伸的。我国对审计职能的观点,主要有两种：一种是“单一职能论”，另一种是“多职能论”。持“单一职能论”者认为，无论是国家审计、社会审计，还是内部审计，它们只有一项职能，就是经济监督。持“多职能论”者，一般认为审计除审计监督这一基本职能外，还具有其他，如评价、鉴证等职能。

1.经济监督职能

经济监督是审计的基本职能。无论是传统审计，还是现代审计，其基本职能都是经济监督。不仅国家审计具有监督职能，社会审计和内部审计都具有监督职能。但必须明确，监督不是唯一的职能。还应该明确的是，监督是审计的基本职能只是说明各项审计都有监督职能，而不意味着其他各项职能实质上都是监督职能。

审计的经济监督职能，主要是指通过审计，监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行；监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任，同时借以揭露违法违纪，稽查损失浪费，查明错误弊端，判断管理缺陷和追究经济责任等。审计工作的核心是通过审核检查，查明被审计事项的真相，然后对照一定的标准，做出被审计单位经济活动是否真实、合法、有效的结论。从依法检查、到依法评价、直到依法做出处理决定以及督促决定的执行，无不体现了审计的监督职能。

2.经济鉴证职能

审计的经济鉴证职能，是指审计机构和审计人员对被审计单位会计报表及其他经济资料进行检查和验证，确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规，并出具书面证明，以便为审计的授权人或委托人提供确切的信息，并取信于社会公众的一种职能。

审计的经济鉴证职能，包括鉴定和证明两个方面。例如，会计师事务所接受中外合资经营企业的委托，对其投入资本进行验资，对其年度财务报表进行审查，或对其合并、解散事项进行审核，然后出具验资报告、查账报告和清算报告等，均属于审计执行经济鉴证职能。再如，国家审计机关对厂长（经理）的离任审计，对承包、租赁经营的经济责任审计，对国际组织的援助项目和世界银行贷款项目的审计等，也都属于经济鉴证的范围。

3.经济评价职能

审计的经济评价职能，是指审计机构和审计人员对被审计单位的经济资料及经济活动进行审查，并依据一定的标准对所查明的事实进行分析和判断，肯定成绩，指出问题，总结经验，寻求改善管理，提高效率、效益的途径。审计的经济评价职能，包括评定和建议两个方面。例如，审计人员通过审核检查，评定被审计单位的经营决策、计划、方案是否切实可行、是否科学先进、是否贯彻执行；评定被审计单位内部控制制度是否健全和有效；评定被审计单位各项会计资料及其他经济资料是否真实、可靠；评定被审计单位各项资源的使用是否合理和有效等。并根据评定的结果，提出改善经营管理的建议。评价的过程，也是肯定成绩、发现问题的过程，其建议往往是根据存在问题提出的，以利于被审计单位克服缺点、纠正错误、改进工作。经济效益审计是最能体现审计评价职能的一种审计。

三、审计监督政府预算的方式方法

1.政府预算内部审计

对于政府的内部审计而言，连续评估管理控制机制，应当成为审计部门的常年性工作任务。定期的内部审计对于指导和建立政府部门有效的控制机制有着重要作用。在对政府部门的财务报表或其他报告的可信度进行审计时，都必须包括对控制机制的评估，并特别关注报表中用于各种数据的记录和处理的控制法。在审计过程和审计过程之外发现的任何违规现象，都说明政府部门相关的机制可能存在问题，政府部门管理者应当详细分析和查找这种违规现象产生的原因，改进和加强控制措施。

内部审计是政府部门管理控制结构的组成部分，内部审计机构代表政府管理者对部门内部或所属单位进行审计，内部审计最重要的职能之一是检测控制本身，协助管理者评估风险并设计成本效益更高的控制方法。

2.政府预算外部审计

政府预算外部审计通常由独立的审计部门完成，审计部门通常将审计结果向人大或者被审计部门进行报告。外部审计的可信度要求审计部门及成员在名义上和实际上都独立于被审计的政府部门，并且可以不受限制地获得资料。这种独立性通常基于审计有关的法律条款，审计部门必须全力维护这种独立性，审计部门作用的发挥也取决于它能否与人大、政府和政府各部门之间有一种专业性的合作头系。国际最高审计机构组织利马审计《指导方针》指出：“审计的概念及其建立是公共财务管理所固有的，因为公共资金管理代表了一种信托。审计本身并不是终点，而是管理体制不可或缺的组成部分，管理体制的目的在于及早披露偏离公共标准的行为和违反财务管理的合法性、效率性、效果性和经济性原则的现象，以便就各种情况采取纠正性措施，使有关责任人承担责任，进行赔偿，或者采取措施防止这种违法、违规、违反原则的行为或者至少使上述行为更加困难。”有效的审计对加强政府预算管理有着重要作用，能够发现涉及滥用公共资金的违规现象以及管理控制中的有关缺陷，发现浪费和无效率预算的情况。

3.事前审计

事前审计也称预先审计，在这种审计类型中，各项业务在完成之前必须接受合理性审查。事前审计通常被视为管理控制结构的一个组成部分，是政府管理者的责任。事前审计的重点在于审查政府各部门为避免不正当支出和其他业务而采取的措施是否可靠。

4.正当性审计

这种形式的政府审计涉及在各项业务完成之后，对单项业务进行检查以确保各项业务具有批复的预算拨款和文件记录。正当性审计的重点在于确定单项业务在法律上是否具有妥当性。开展大量正当性审计的审计部门需要采用灵活的工作策略，如何以最低的成本和最高的效益利用其正当性审计资源，受人力资源的限制，审计部门不可能检查政府所有部门的所有业务，审计部门可以采用将其正当性审计的职责授权给政府各部门实施的方法。审计部门必须与财政部门以及政府部门的内部审计单位开展合作。通过开展正当性审计，审计部门可以发现导致违规行为发生的控制缺陷所在，并显示未能纠正上述缺陷的后果。一方面审计部门应以社会公众所关心的领域或者经常发生违规现象的领域为审计重点；另一方面审计部门以政府活动的某些领域为重点，该领域被判断为具有很高的发生重大违规现象的风险。

正当性审计的主要目的在于建立和加强防止违规行为发生的制度，而不只是单纯找出过去的失误。正当性审计在于解决违规现象的根源性问题，建立健全各种管理控制制度。

5.财政财务审计

财政财务审计是指对被审计单位财政财务收支的真实性和合法合规性进行审查，旨在纠正错误、防止舞弊。具体来说，财政审计又包括财政预算执行审计（即由审计机关对本级和下级政府的组织财政收入、分配财政资金的活动进行审计监督）、财政决算审计（即由审计机关对下级政府财政收支决算的真实性、合规性进行审计监督）和其他财政收支审计（即由审计机关对预算外资金的收取和使用进行审计监督）。财务审计则是指对企事业单位的资产、负债和损益的真实性和合法合规性进行审查。由于企业的财务状况、经营成果和现金流量是以会计报表为媒介集中反映的，因而财务审计时常又表现为会计报表审计。

6.公共财政资金效益审计

公共财政资金是各级政府筹集的用于政府公共支出、为社会提供公共产品和公共服务，以保证国家机器正常运转，保障国家安全，维护社会秩序，促进经济社会发展的各项财政性资金。其效益主要体现为经济性、效率性和效果性。而公共财政资金效益审计就是国家审计机关对政府有关部门履行其公共管理职能时耗用或配置公共财政资金的经济性、效率性、效果性进行审查、评价的一种独立审计活动，如何保证公共财政资金能达到：在适当考虑质量的前提下，减少资源购置和使用的成本；当投入已定时，如何取得最大的产出；项目、计划和其他活动的实际结果与预期目标的最大程度的接近等结果。

审计部门与人大、政府及政府各部门建立密切的工作关系，有利于提高审计管理效率，审计部门可以把工作重心放在重大发现和建议上，从而可以对审计部门发现的问题采取纠正措施。