村民委员会与村民自治

村民委员会与村民自治

一、村民委员会

村民委员会是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是党和政府在农村工作的基础!也是党和政府在农村依靠的重要力量。因此，加强村民委员会建设，充分发挥这一群众性自治组织的作用，对于发展农村社会主义民主，调动广大农民当家作主的积极性；对于恢复和发扬党和政府密切联系群众的优良传统和作风，维护农村的建设和稳定；对于把党的路线、方针、政策和国家的宪法、法律、法规落实到农村基层群众中去，并变为群众的自觉行动，促进农村三个文明建设，都具有十分重要的意义。

《中华人民共和国宪法》第111条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这些条文明示了村民委员会的性质和特征。就是说，它既不是一级政权组织，也不同于按行业、性别、年龄组织起来的群众团体，而是在一定区域内的村民群众按居住状况组织起来，依法管理自己的事情的农村基层群众性自治组织。

村民委员会的任务，是由它自身的性质决定的。总的来说，村民委员会要办理村民需要办的事情，进行自我管理、自我教育、自我服务，同时应协助政府开展工作。具体地说，根据《中华人民共和国宪法》第110条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条至第7条所规定的内容，归纳起来，可分为两方面10项任务。

（一）处理有关本村的各项事务。

1.办理本村的公共事务和公益事业。如修桥铺路、修建和维修公共水利设施，整顿村容村貌，搞好环境卫生，开办托儿所、幼儿园，开展拥军优属活动，做好优抚对象的优待、“五保户”的供给和困难户的补助，修建各种文化设施，开展各种文娱体育活动等。

2.调解民间纠纷。民间纠纷，是指村民之间有关人身、财产权益方面的纠纷和其他日常生活中发生的纠纷，主要包括婚姻、家庭、邻里、债务、宅基地、林权、地界、收养、继承、赡养、房产、赔偿、生产经营等方面的纠纷和因侵占、伤害、打架斗殴、小偷小摸、欺诈、侵害名誉、虐待等轻微违法行为。

3.支持和组织村民发展各种形式的合作经济。支持和组织村民发展生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，承担本村生产服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

4.保障集体经济组织和村民的合法权益。尊重集体经济组织依法享有的经营自主权，保障集体经济组织和村民（包括承包经营户、联户、合伙等）的合法财产权和其他合法权益。所有权与经营权相对分离，是经济体制改革的一项重要成果，实践证明，这是有利于生产力发展的。村民委员会应当尊重集体经济组织依法享有的经营自主权，是针对单独成立了集体经济组织的村的村民委员会而言的。也就是说村民委员会同村集体经济组织分开的情况下，村民委员会要尊重集体经济组织依法享有的经营自主权，不能随便干预。对于农业集体经济组织，村民委员会主要是尊重其依照法律和有关规定独立同其成员订立土地及其他生产经营项目的承包合同权。发包的项目、方式及其承包形式、指标、期限、分配方法，应当由农业集体经济组织自行通过民主方式去决定。对于村办企业，村民委员会主要是尊重其依照法律和有关规定独立安排生产经营计划，采购生产所需物资，销售产品，支配使用资金，确定工资形式和奖金分配方法，录用、辞退职工，与其他单位联营等经营权。对集体经济组织或村民的合法财产权和其他合法权益，村民委员会不仅不能随便平调、摊派，而且还要认真兑现合同，抵制各方面的乱摊派，制止少数群众的“红眼病”和哄抢现象。

5.依法管理本村的土地和其他财产。《土地管理法》第8条第2款规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，已经属于乡镇农村集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，属于全村农民集体所有的土地的经营办法是：有区域性集体经济组织的，由集体经济组织作为发包方，将土地承包给村民经营；没有区域性村集体经济组织的，由村民委员会作为发包方，将土地承包给村民经营。属于村民小组集体所有的土地，由村民小组作为发包方，将土地承包给村民经营。本村其他财产，包括动产和不动产，是否由村民委员会管理，也应按照以上原则决定。需要强调指出的是，所谓“管理”，主要是保证任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让属于村民集体所有的土地，禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收属于村民所有的其他财产。

此外，村民委员会还有责任教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。教育村民同侵占和破坏自然资源的行为进行坚决的斗争，保护和改善我们赖以生存的环境。

（二）协助政府开展各项工作。

1.宣传宪法、法律、法规和国家政策。村民委员会作为基层群众性自治组织，向广大村民群众进行法制宣传教育，既是自己的一项重要职责和任务，也是协助人民政府开展普法教育工作的义务。同时，为了确保村民自治始终不偏离宪法、法律、法规和国家政策的范围和轨道，使自治工作顺利有效的开展，村民委员会就必须对村民进行经常性的法制宣传教育，提高广大村民的法治意识和政策观念，养成依法办事的习惯。

2.开展社会主义精神文明建设活动。教育和推动村民履行宪法和法律规定的义务，爱护公共财产，维护村民的合法权利和利益，发展文化教育，普及科技知识，促进与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。村民委员会在维护村民的合法权益方面最主要的是维护群众享有宪法规定的各项基本权利。应特别注意维护群众的土地承包经营权、人身权、婚姻自由权、男女平等权、劳动权、受教育权、财产权和伤老病残时获得物质帮助的权利等。同时也要教育群众自觉履行宪法、法律、法规规定的义务，比如教育动员公民依法服兵役、缴纳公粮、实行计划生育、依法纳税、保护生态环境等。

3.教育和引导村民加强民族团结，互相尊重，互相帮助。村民委员会教育群众加强民族团结，一要向群众宣传我国的民族政策，宣传我国各民族紧密团结的悠久历史和传统。二要教育群众相互尊重、相互帮助，特别要尊重各民族的不同风俗习惯。三要教育群众相互信任、相互学习、取长补短、共同发展。

4.协助维护社会治安。社会治安关系到社会秩序、生产秩序的良好与否，关系到每一个社会成员的切身利益。维护社会治安是人民政府的职责，也是村民委员会应该协助抓好的一项重要工作。

村民委员会协助维护社会治安的具体任务由村民委员会下设的治安保卫委员会负责，主要包括的工作有：一是宣传和组织群众做好以防盗、防火、防灾害事故为中心的安全防范工作；二是协助公安部门组织群众搞好治安联防，维护公共秩序；三是协助公安机关依照法律规定对被管制的、被剥夺政治权利的、监外执行的、假释的、缓刑的人员进行监督和教育；四是对违反治安管理的行为，应及时予以劝阻和制止；五是发现刑事和治安违法案件后，及时向公安机关报告，并协助公安机关保护现场，为侦破案件提供线索等。

需要指出的是，村民委员会是群众性自治组织，在协助政府维护社会治安时，绝不能行使公安机关的侦察、逮捕、拘留、关押、审讯、传讯、搜查、没收、罚款职权。

5.向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。《中华人民共和国村民委员会组织法》把向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议规定为村民委员会的一项重要任务，一方面有利于人民政府更好地联系群众，倾听群众的呼声，接受群众的监督；另一方面也是村民委员会作为基层群众性自治组织的天然职责。村民委员会向人民政府反映群众的意见、要求和建议，这实际上是农村广大群众参加管理国家事务的一种重要形式，也是对乡镇政府及基层工作实行民主监督的一种有效办法。

二、村民委员会的组织机构建设和制度建设

（一）村民委员会组织机构。

村民委员会要充分发挥其职能作用，完成法律所赋予的各项任务，就必须有一个健全的组织机构。按照宪法和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会的组织机构应包括下列组织：村民会议、村民代表会议、村民委员会、村民委员会下设的专门工作委员会（即人民调解、治安保卫、公共卫生等）和村民小组。

（二）村民委员会的制度建设。

搞好村民自治，制度建设是根本。因此，建立健全有关村级民主的各项规章制度，是加强农村基层组织建设，全面推进村民自治活动的重要保证。因此，应重点建立健全以下各项制度。

1.民主选举制度。民主选举制度，是指村民直接选举村民委员会主任、副主任和委员，各专门工作委员会的成员，村民小组长的选举办法。选举制度是村民委员会各种制度中最重要、最根本的一项制度。其主要内容包括：选举机构产生的选举办法；选民的确认；酝酿、提名、确定候选人的办法；选举大会的程序；确定当选的办法；对破坏选举者的教育和处罚办法等。

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，民主选举村民委员会必须遵守：普遍、平等、直接、差额、竞争和秘密投票（无记名投票）的原则。

2.民主议事制度。民主议事制度，是指通过村民会议或村民代表会议为主要形式的，对涉及本村或全体村民利益的问题，实行民主讨论、集体决策的制度。它是我国农村基层民主生活制度的最好形式和最具体、生动的体现，是实现我国高度社会主义民主的必由之路。浙江绍兴创造的“夏履民主程序”，就其实质而言，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径。村两委会根据这一流程，在一定时限内，按程序有步骤地逐一实施。从而使村级民主管理真正趋于制度化、程序化、规范化。将“为民做主”变为“让民做主”，从事后监督转到事前参与，最终实现由实质民主向程序民主转变。

（1）村民会议的组成、职权和议事制度。

首先，村民会议的组成及其性质。《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条明确规定：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”这一规定表明，村民会议是按自然原则组成的，即凡是年龄在十八周岁以上的成年人，均为村民会议的当然成员。换言之，村民会议的成员就是成年村民，他们参加村民会议，不需要经过选举和其他认可程序。村民会议应该是村民参与最多、规模最大的会议。

村民会议的组成原则和特点，决定了它是村民自治组织中村民参与最广泛、最直接的组织形式，也是村民自治中地位最高、最有权威的组织形式。因此，村民会议在村民自治活动中具有不可替代的重要地位和作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，凡涉及全体村民利益的事项，“村民委员会都必须提请村民会议讨论决定”，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。这些规定表明，村民会议是村民自治中拥有最高决策权的权力组织，而村民委员会则是向村民会议负责的执行性组织，是村民自治事务的日常管理机构。

其次，村民会议的职权。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民会议具有以下几个方面的职权。

第一，决策权。这是村民会议的首要职权，具体指村民会议对涉及全村村民利益的重大问题拥有直接决定权。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：

——本村享受误工补贴的人数及补贴标准

——村集体经济所得收益的使用

——村办学校、村建道路等公益事业经费筹集方案

——村集体经济项目的立案、承包方案及村公益事业的建设承包方案

——村民的承包经营方案

——宅基地的使用方案

——村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项

上述规定表明，村民会议在涉及村民共同利益的问题上拥有广泛的决策权，不仅在重要问题上有决定权，而且在它认为应该决定的所有事项中都拥有决定权。这实际意味着村民会议在村民自治事务中享有决定一切事项的权利，充分体现了村民当家做主的主人翁地位和自我管理、自我服务的自治原则。

第二，立约权。这是指村民会议具有制定村民自治章程和村规民约等方面建章立制的权力。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，村民自治章程和村规民约是本村重要的规章制度。因此，上述法律规定实际上是赋予了村民会议的立约权。

第三，监督权。这是指村民会议有对村民委员会及其成员的工作进行监督的权利。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这些规定表明，村民会议对村民委员会及其成员的工作有监督权。这种监督权是村民会议保证村民委员会必须按村民利益要求、按村民意愿办事的重要权利，也是纠正村民委员会工作偏差和失误的重要权利，因而也是村民会议作为村民最高权力组织必不可少的重要权力。

第四，罢免权。这是指村民会议有对村民委员会成员依法进行罢免的权力。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”这一规定表明，在一定条件下对村民委员会成员可以进行罢免，而是否罢免的最终决定权属于村民会议。只有村民会议投票表决得到全村有选举权村民过半数人的同意，罢免才能通过。罢免权是村民对选举产生的村民委员会成员的最后制约权。当村民委员会成员发生严重过失或由于其他原因不适宜再担任村民委员会成员时，由村民会议对其实行罢免，表明村民作为村的主人，有权收回他们通过选举委托出去的权力，因而罢免权是村民当家作主的重要权利，是村民民主权完整的重要体现。

最后，村民会议的议事规则。村民会议是以会议形式行使自己的权利的，如何开好会议，直接关系到其作用的发挥。因此，完善村民会议制度必须重点健全村民会议开会规则，即议事规则。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，完善村民会议议事应抓好以下几个主要环节。

第一，会期制度。村民会议作为一种民主决策的形式，必须有定期召开会议的制度，否则，就会流于形式，难以持续地发挥作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》虽然没有明确规定多长时间召开一次村民会议，但规定：“村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。”这实际上是要求村民会议每年至少召开一次，同时也表明，村民会议必须首先实行年会制度。此外，上述法律还规定在涉及村民利益七个方面的事务时，或村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项时，应当召开村民会议讨论决定。法律还规定：“有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议。”这些规定表明，只要涉及上述事项和特殊情况时，村民会议应当及时召开，讨论决定有关事项。这种会议形式属于根据需要随时召开的不定期会议制度形式。实践表明，只有实行定期会议与不定期会议相结合的制度，村民会议才能有效发挥作用。

第二，会议的召集和主持。《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，“村民会议由村民委员会召集”。根据这一规定，村民会议应由村民委员会主持。一般情况下，应由村民委员会主任主持。但对于一些议决涉及村民委员会成员自身利益的村民会议由谁主持，法律未作具体规定。比如，审议村民委员会工作报告和评议村民委员会成员工作的村民会议，尤其是罢免村民委员会成员的村民会议，由村民委员会主任来主持显然不太合适，需要进一步实践和探索。因为，从一般意义上说，凡是讨论涉及会议主持人利益的问题时，为了保持客观公正地讨论问题，当事人应实行必要的回避。从各地的经验来看，在这种情况下，有些地方实行临时推选会议主持人的方法，有些地方则由村党支部书记主持会议，还有的地方在罢免村民委员会主任时，由乡镇党委和政府派出干部主持会议。这些经验的共同特点是体现了当事人回避的原则，均有可取之处。我们今后可以在实践中进一步探索既合法，又合理，还要符合当地实际情况的村民会议的召集、主持方式。

第三，村民会议的法定人数和决议通过方式。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。”根据这一规定，村民会议的法定人数是本村十八周岁以上村民的过半数参加，或三分之二以上户代表参加，村民会议才是有效的、合法的会议。同时，村民会议通过决议的方式必须是参加会议的过半数通过才有效。这两个规定，充分体现了按多数人意志办事的民主原则。

需要特别指出的是，村民自治是依法自治。因此，村民会议作为村民自治的重要组织形式，它对各项职权的行使必须依法进行，村民会议在讨论决定各项事务时，必须遵守宪法、法律和法规，必须符合国家的政策。只有这样，村民会议才能得到法律的保护、政策的支持和群众的拥护，才能健康、有序地运作，并充分发挥自己的民主自治作用。

（2）村民代表会议的性质、职权和议事规则。首先，村民代表会议的性质和职权。村民代表会议作为基层民主的一种基本形式，是在贯彻执行《中华人民共和国村民委员会组织法》的过程中，为解决村民会议难以召开，讨论决定村务难以进行的问题，由一些地方所创造出的一项重要组织制度，它不是完全取代村民会议，而是在特定条件下对村民会议的补充，是在村民会议授权后行使民主决策权的组织形式。它不是管理性、执行性机构，更不是具体工作机构。对村民代表会议的职权，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中只有一个原则性的规定，即“讨论决定村民会议授权的事项”。这表明，对村民代表会议职权没有具体规定，是因为它取决于村民会议的授权。即：村民自治的全权属于村民会议，村民会议授什么权村民代表会议才有什么权，授多长时间，村民代表会议就行使多长时间。凡是村民会议授权的事项，村民代表会议均可以行使职权，凡是村民会议没有授权的事项，村民代表会议无权讨论决定。

村民代表会议的职权为：第一，决定权。一些地方的村民会议把讨论通过本村的经济社会发展规划、村政建设规划、重大生产经营项目、耕地和宅基地调整等重大事项，交由村民代表会议讨论决定。第二，审议批准权。一些地方把审议年度工作计划和年度财务收支情况交村民代表会议审议批准。第三，一定的立约权。一些地方在特定条件下制定村民自治章程和村规民约的权力交由村民代表会议。第四，监督权。一些地方对村民委员会的工作成绩和效果进行评议，对村民委员会的财务收支情况和村务公开情况进行审查，对村民委员会成员的行为进行规范和约束，对村规民约等本村各项规章制度的执行情况，进行检查、督促等，均有村民代表会议讨论决定。

其次，村民代表会议的议事规则。第一，村民代表会议的召集和主持。村民代表会议，一般由村民委员会负责召集和主持。关于村民代表会议的召开时间，有定期与不定期之分。所谓定期召开是指每隔一定时间，必须召集村民代表开会。如有的地方规定每两个月召开一次，有的规定三个月召开一次，还有的规定每六个月召开一次，等等。实践表明，凡是村民代表会议作用发挥好的地方，一般都坚持定期召开村民代表会议的制度。所谓不定期召开会议，是指村民代表会议多长时间召开一次没有具体规定，而是根据需要临时决定。这种做法的优点是机动、灵活，根据需要而定，不足的是，会期没有制度保障，因人而异，容易流于形式。关于村民代表会议的人数，《中华人民共和国村民委员会组织法》没有作明确规定，从一些地方的实践来看，每次会议参加人数达到代表总数的三分之二以上，其会议的作用，影响和效果就比较好。反之，村民代表会议的代表作用就受到极大影响，其决策的权威性和效果也会大大降低。第二，村民代表会议的议题。村民会议的议题，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第21条的规定，由村民会议的授权而定。从实际情况看，村民代表会议讨论的问题大致有两类：一类是需要由村里完成的政务，即国家行政管理方面的任务和其他国家任务的完成；另一类是村务，即需要议定的本村内部的事务。政务方面的问题，是公民和社会组织应尽的义务，对义务不能选择，更不能放弃，而是必须履行，对政务问题的讨论应该是如何完成任务具体执行方案和措施，等等。村务方面的问题，其议题的确定：一种是由村民委员会提出；另一种是由一定数量的村民或者村民代表联名提出。

根据各地的实践，村民代表会议可以根据村民会议的授权，讨论下列有关村务方面的具体事项：

——讨论修改本村的《村民自治章程》和《村规民约》草案，然后提请村民会议讨论决定；

——讨论决定本村的全年工农业生产计划及主要措施

——讨论决定各种形式的生产责任制，审查重要的经济合同

——审查全年收支预算和上年收支决算

——讨论决定新上、扩建工农业建设项目，以及兴办各种公共福利事业

——义务劳动工的安排

——讨论决定机、电、水及其他集体物资的管理和使用

——讨论决定村级建设规划和宅基地安排

——讨论其他关系村民利益的重大事项

再次，村民代表会议的决议和决定。村民代表会议讨论问题并作出决定的基本程序是：第一，在召开会议之前，村民委员会要将会议议题通告村民代表，以便代表广泛征求村民意见，从而更好地代表村民利益和意愿参与有关问题的讨论；第二，召集村民代表开会，村民委员会汇报并说明会议的议题情况；第三，村民代表讨论有关议题，并发表自己的意见；第四，村民代表对各项议题进行表决。

村民代表会议对各项议题进行表决的方式，最好是无记名投票，便于村民代表作出决定时能自由表达自己的意见，也便于尽快形成决定，提高决策效率。

村民代表会议作出决议和决定后，还要尽快向广大村民公开、公布和宣传。目前公开、公布和宣传决议、决定的方式主要有两种：一是村民委员会利用专栏、黑板报、广播等形式宣传；二是村民代表及时向他所代表的村民直接传达。

最后，村民代表会议的配套制度建设。村民代表会议制度要全面、健康地向前发展，并充分发挥作用，除了健全议事规则外，还必须完善有关的配套制度。一是完善村民代表会议的提案方式、工作程序、议事规则和村民代表联系村民的制度等，使之程序完备、机制健全、具有更强的操作性和实用性。二是加强对村民代表的培训工作，提高他们的民主意识和参政议事能力。

3.民主监督制度。村民民主监督制度是村民自治的重要内容，也是村民自治不可缺少的重要组成部分。它以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容。

（1）村务公开制度。村务公开的内容主要包括以下几个方面：

第一，财务情况。村级财务公开的内容，主要包括财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代缴费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。

第二，村民会议决定的事项及其实施情况。

第三，国家计划生育政策的落实方案。

第四，救灾救济款物的发放情况。

第五，水电费的收缴和涉及本村村民利益、村民普遍关心的其他事项。

村务公开的形式和方法可以根据实际情况因地制宜、灵活多样。如采用张榜公布、有线广播、召开村民会议或者村民代表会议等方式。各村应在本村适当的地方，建立专门的公布栏，进行张榜公布，方便村民随时阅览。

村务公开的时间要及时。根据公开内容的不同，分别规定相应的公开时间为月、季、半年和年等。如财务、电费可一月一公开，计划生育每季一公开，任期目标一年一公开等；有的可根据工作进展情况随时进行公开，如粮食征购等，以便群众能够及时知道办理结果。村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。对于群众提出的疑问，要及时作出解释；对于群众提出的要求要及时予以答复；对大多数群众不赞成的事项应当坚决予以纠正。村民对于村民委员会不及时公布应当公开的事项或者认为公布的事项不真实的，有权向乡、镇人民政府或者县级人民政府及其主管部门反映。乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门如民政局等，接到村民反映后应当负责调查核实情况，责令村民委员会予以公布；对查证核实确有违法行为的，应当依法追究有关责任人员的责任，该处分的处分，该退赔的退赔，该判刑的判刑。

要保证村民参与管理和监督本村公共事务和公益事业的权利的落实，就必须有监督和保障措施。实施有效监督和保障的措施有：①加强社会舆论监督，充分发挥新闻舆论工作的作用。大力宣传好的典型。②充分发挥法律监督作用。③通过民主理财小组进行有效监督。④审计监督。加强乡镇政府的审计职能，定期组织力量对各村的账目进行集中审计。⑤群众监督。在村务财务张榜上墙后，要设立“村民活动日”，由村民委员会成员当面与村民对话，解答村民提出的问题，直接接受村民监督。⑥考核监督。乡镇人民政府要把村务公开列入村民委员会工作目标考核，并把考核的结果同工资或补贴挂钩。对不按时公开村务的村民委员会成员进行谈话告诫，公开检讨，建议村民会议进行组织处理等措施，保证村务按时公开。⑦健全监督档案。通过建立村民委员会会议记录簿、村民代表会议记录簿、村务公开记录簿、反馈意见登记簿等，真实记录村民委员会和村民代表会议讨论决定村务公开的情况；按时间顺序做好每次公开的详细记录和公开后群众反映的意见及建议，形成完整的村务公开监督档案，供村民或上级领导随时查阅。

（2）民主评议制度。民主测评的内容，一般包括德、能、勤、绩、廉五个方面。

（3）村民委员会报告工作制度。村民委员会定期向村民会议或者村民代表会议报告工作。

三、村民自治

村民自治就是实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治的核心内容有：

（一）民主选举是村民自治的基础。

民主选举主要有建立选举机构、宣传动员、选民登记、候选人的提名和确定、候选人介绍与竞选、投票选举、公布选举结果和纠正违法现象等程序和环节。

（二）民主决策是村民自治的关键。

村民委员会要组织村民发展生产，创办村办企业，管理本村的各种事务，办理各种公益事业，带领群众共同致富奔小康，要办好这些事情，仅靠村民委员会成员本身的工作和能力是有限的，同时，村民委员会成员也不能什么都说了算，凡涉及村民利益的重要事项，如村办事业需要村民负担的事项，土地承包、宅基地的使用和集体经济项目承包方案等，都须提请村民讨论，按多数人的意见作出决定，也就是说要实行民主决策，只有这样，才能做好农村的各项工作，才能完成政府布置的任务。

（三）民主管理是村民自治的根本。

民主管理的内容从狭义上讲，分为三个方面：一是村民自治组织方面的管理，它包括村民会议和村民代表会议、村民委员会、村民小组、村民委员会成员以及村民等；二是经济方面的管理，它包括劳动积累、土地管理、承包费的收取使用、生产服务、财务管理以及村办企业等；三是社会方面的管理，它包括社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭、计划生育等。

民主管理的方法，从实践来看，主要是以制定村规民约和村民自治章程的方式实行村务民主管理。

（四）民主监督是村民自治的保证。

民主监督以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容。

村民自治不是随心所欲，它是在四项基本原则指导下，广大农民群众的伟大民主实践。我们在开展村民自治中，要遵循如下原则：坚持党的领导不动摇；坚持尊重村民的民主权利不动摇；坚持服务于经济建设不动摇；坚持实事求是不动摇。

四、村民委员会与其他组织的关系

明确和处理好村民委员会同乡镇人民政府、村党支部、村合作经济组织以及共青团、妇女、民兵等相互关系，既关系到加强党的领导，加强政府指导的大事，又关系到群众性自治组织和经济组织以及共青团、妇女、民兵组织作用能否充分发挥的大问题。因此，要搞好群众性自治组织的建设，还须弄清上述组织间的关系。

（一）村民委员会与乡镇人民政府的关系。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”法律明确规定了乡镇人民政府与村民委员会是指导关系，村民委员会与乡镇人民政府是协助关系，而不是行政领导和隶属的上下级关系。这是由乡政府与村民委员会的不同性质所决定的。乡镇人民政府是国家最基层的行政组织，而村民委员会是群众性自治组织，二者性质不同，所以，只能是指导和协助的关系。乡镇人民政府对村民委员会的工作要给予指导，村民委员会要协助乡镇人民政府开展工作，二者是相辅相成、不可偏废的。从乡镇人民政府来说，如果对村民委员会建设和工作撒手不管，不帮助村民委员会解决存在的问题，那就失去了乡镇人民政府对于村民委员会的指导作用；如果把指导变为“领导”村民委员会的工作，那必然越俎代庖，使自治组织失去自治权力。从村民委员会来说，如果不接受乡镇人民政府的指导，又不协助乡镇人民政府开展工作。国家的法律、法令和党的方针、政策就难以贯彻，势必产生无政府主义，这两种倾向都是必须反对的。

（二）村民委员会与村党支部的关系。

村党支部是党在农村的基层组织，村民委员会是农村基层群众性自治组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》第3条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照党章进行工作，发挥领导核心作用。”因此，村民委员会应该在村党支部领导下开展工作。但是，村党支部领导村民委员会，主要是政治、组织、思想领导和表率作用，对村民委员会的工作起保证、监督作用。党支部要维护村民委员会的权威，使其行使自治权力，发挥自治作用，不能包办代替，更不能以党组织代替群众性自治组织。同样，村民委员会也不能以群众自治为借口，强调“自治”，而不接受村党支部的领导和监督。村民委员会在重大问题上，应主动地向党支部汇报，争取党支部的领导和支持。河北省“青县模式”就是“健全一个组织，调整三个关系”。健全一个组织，就是指健全村代会。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民会议是农村最高权力组织。但由于村民活动较分散、多数村规模较大等原因，村民会议很难及时有效地组织召集，有必要把村代会建成常设性的村级组织，依照法律通过村民会议授权，代行村民会议职权，如果由村委会召集村代会，实际上是由被监督人召集监督人开会，不符合民主政治权力制衡原则，容易导致村代会的虚设和架空。因此，有必要由村代会自己推举会议主席负责召集。新模式提倡由村党支部书记兼任村代会主席，使党的领导在村里找到一个合法载体，也有利于村代会独立开展工作，更为有效地监督和支持村委会工作。调整三个关系，就是调整村党支部、村代会和村委会三个组织之间的关系。新模式要求：村党支部“抓大放小，政治领导核心作用落实到位”，由过去的直接管理事务性工作，调整到强化政治领导核心作用上来，管党、管人、管大事、管民心，不直接管理村政村务工作，在法律规定的范围内，通过民主的方式，对村民自治实行领导。村代会要“由虚变实，决策监督作用发挥到位”，由村委会负责召集调整为由村党支部书记兼任的村代会主席负责召集，负责选举产生村委会成员，对涉及村政村务工作中的重大问题进行决策，加强对村委会的有效监督。

（三）村民委员会与村集体经济组织的关系。

村民委员会与村集体经济组织的关系，法律虽没有明确规定，但《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条规定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这说明村民委员会不但不能包办代替，反而要尊重和维护经济组织的职权和利益。

村民委员会与村集体经济组织的关系，是由他们各自的性质和职能决定的。村民委员会是群众性自治组织，它的职能主要是村务活动；村集体经济组织是合作性的经济组织，它的职能主要是组织、协调村经济工作。由于各自性质不同、职能不同，二者应该是平行、协调的关系。

（四）村民委员会与共青团、妇女、民兵等群团组织的关系。

村民委员会与共青团、妇女、民兵等群团组织既有联系，又有区别：一是组织的性质不同。共青团、妇女、民兵组织是群众团体，而村民委员会则是农村基层群众性自治组织。二是组织形式不同。共青团、妇女、民兵都是全国性的群众组织，它们从上到下都有自己完整的组织系统，称之为群团组织系统。它们之间的关系是指导与被指导或领导与被领导的关系。而且，他们是按性别、年龄、职业等特点组织起来的，成分比较单一。而村民委员会是按村民居住的自然村建立的，它的主体是本辖区内的全体村民，他没有全国性的组织机构，各村民委员会之间没有层次的区分和隶属关系，而是按自然居住区域组成的，人们生活在一起，村民的关系非常紧密。在一个村的范围内，不论男女老少，什么民族，文化高低，只要年满18周岁，没有被剥夺政治权利，就可以参加村民会议，具有选举权和被选举权。三是工作内容不同。共青团、妇女、民兵等群团组织的工作内容比较单一，其主要任务是团结、组织、动员各个特定阶层、特定群体的成员参加国家建设，并维护各个不同阶层，不同群体成员的特殊利益。村民委员会则是农村基层社会自治体，其自治内容包括政治、经济以及社会生活的各个方面，具有“小而全”的特点。

由于村民委员会与共青团、妇女、民兵组织存在着上述的不同，因而村民委员会与这些组织不存在上下级隶属关系，村民委员会对群团组织不能实行领导。但是村民委员会与群众组织又有着不可分割的联系，第一，工作对象交叉。如妇女既是妇女组织中的一员，又是村民，具有双重身份。第二，工作内容交叉。村民委员会的工作任务既然包括本村的各个方面，当然也就包括群团组织的工作内容。因此，村民委员会与群团组织的关系应是支持和协助的关系，即村民委员会要支持共青团、妇女、民兵组织开展活动，共青团、妇女、民兵组织要协助村民委员会开展工作。