中国文化产业的基本法规

三、中国文化产业的基本法规

文化产业立法是我国文化法制建设的重要方面，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。数十年的实践经验证明，没有方针政策引导的文化是没有远大理想的文化；而只有方针政策也是远远不够的，还要辅之以必要的法规，文化建设才能健康发展，文化管理才能实现从具体指导到宏观调控的飞跃。

1.我国的立法体制

立法体制是关于立法权限划分的基本制度，即一个国家哪些国家机关或人员有权制定、认可、修改、废止法律和其他具有不同法律效力的规范性文件的权限划分的制度。立法体制决定于国家的本质和国家管理形式及其结构形式。世界各国的立法体制多种多样，从中央国家机关之间对立法权限的划分来看，可以分为三类:单一的立法体制、复合的立法体制和制衡的立法体制。从中央和地方对立法权限的划分来看，主要有两类:一级立法体制和二级立法体制，实行一级立法体制的国家一般是单一制国家，立法权由中央立法机关统一行使，地方一般不享有立法权。实行二级立法体制的国家一般是联邦制国家，明确划分出中央和地方立法权的范围。

我国是单一制国家，其基本特征是单一的最高国家权力机关和单一的宪法。我国宪法规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，同时赋予不同层次的国家行政机关和地方国家权力机关以法规创制权。法规创制权是从属于宪法和法律的，是从国家立法权中派生出来的权力，是为执行法律而对宪法和法律的具体化。我国的立法体制是一种一级多层次的立法体制，是根据中国国情，为了有效地管理国家各方面的事物而确定的立法体制。

2.文化法律规范

我国的文化法律规范渊源包括以下几个部分:

首先是宪法。宪法关于国家基本制度和发展文化事业及保障公民享有从事文化活动的权利的规定，为文化法制建设提供了基本原则。宪法规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”；“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”；“保障公民享有言论、出版的自由以及进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。宪法的这些规定，既是建立文化法律体系的依据，又是文化法律体系的一部分。

其次是文化法。文化法是调整国家文化管理和社会文化生活中发生的各种社会关系的法律规范。《文物保护法》是中国最重要的文化法律之一，在文物保护工作中有着极其重要的作用，它是文物保护工作的根本大法，是文物的“护身符”，它对文物的保护、利用和研究做出了全面规定。《中华人民共和国著作权法》，同专利法、商标法一起构成了我国知识产权保护体系，对保护著作权人和相关权利人的合法利益，激发其创作积极性，促进经济、科技的发展和文化、艺术的繁荣，发挥了积极作用。

最后是相关法律，主要是行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法。其中，行政法关于国家行政管理部门职责权限的规定是文化管理的法律依据。民法关于市场主体资格、市场主体的权利、义务和行为规定的一般原则的规定，为文化产品交换的存在和运作奠定了法律基础。国家已经制定的适用于文化产品交换的民事法律规范主要有《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《债权法》等。商法是指以商事关系为调整对象的法律规范的总称。《公司法》、《证券法》、《票据法》、《保险法》等法律规范对文化市场具有较普遍的约束力。经济法是调整因国家从社会整体利益出发的市场干预和调控所产生的社会经济关系的法律规范的总称。文化产品交换与一般商品的交换相比，有其特殊性，它以追求社会效益为首要目标。因此，许多重要的经济法是保障文化产品正常流通的法律调控手段，如《反不正当竞争法》可以维护竞争秩序，制止对知识产权的侵犯。社会法调整因维护劳动权利、救助待业者而产生的各种社会关系，它在保障文化从业者的劳动权利和社会权利方面，具有十分重要的作用。刑法和诉讼法对传播精神垃圾等违法犯罪活动加以控制，对政府管理部门非法侵犯公民、法人的合法文化权利的具体行政行为，公民、法人可以通过诉讼途径得到法律的保护。

3.我国文化立法状况

文化产业立法是我国文化法制建设的重要方面，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。建国以后，我国先后制订了数千件文化法律法规，它们广泛涵盖于艺术、电影、出版、文物、社会文化、对外文化交流等文化门类。改革开放以来，尤其是中共十三届四中全会以来，我国的文化法制建设开始走上了制度化、规范化的轨道，经过多年努力，可以说在调整社会文化关系和文化管理的一些重要方面，初步做到了“有法可依、有章可循”。

在文化领域我国已制定了两部法律:《中华人民共和国著作权法》和《中华人民共和国文物保护法》两部法律；在文化行政管理方面，国务院发布了若干行政法规，如《文化娱乐场所管理条例》、《营业性演出管理条例》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《中外合作音像制品分销企业管理办法》等一批重要法规，基本上涵盖了现行文化产业领域。

我国于2002年10月公布并实施了《中华人民共和国文物保护法》，2003年7月施行了《中华人民共和国文物保护法实施条例》，一些省、市、自治区也制定了相应的地方法规。

1991年6月1日我国开始实施《中华人民共和国著作权法》，在实践中还不断对之修正完善，第九届全国人大常委会第二十四次会议于2001年10月27日通过了著作权法修正案。这次修改，对于加强我国的知识产权保护有很大的推动作用。著作权法颁布实施以来的实践表明，实行现代版权保护制度，大力开展版权保护，事关我国现代化建设的全局。它不仅维护了版权所有者的合法权益，保障了有益于社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设作品的创作与传播，促进了社会主义文化和科学事业的发展与繁荣，而且对深化改革、促进版权相关产业的发展，扩大开放、改善对外投资的法律环境，加强国际合作、树立我国良好的国际形象等方面发挥了积极作用。《著作权法》实施后，我国陆续颁布实施了《中华人民共和国著作权法实施条例》和《计算机软件保护条例》等有关版权保护的行政法规，修改了刑事法律，增加了版权刑事保护的内容，形成了比较完整的版权保护法律体系。

在演出、电影、广播、电视、出版等方面，国务院制定了单项的行政法规，它们对保障公民享有的言论、出版、表达等民主权利具有重要作用。2005年7月下旬，国务院公布了新修订的《营业性演出管理条例》，并于9月1日起正式实施。重要修改点是:①演出市场进一步开放。允许外方与中方合资、合作经营演出经纪机构及演出场所；设立中外合资经营的演出经纪机构、演出场所经营单位，我国合营者的投资比例应当不低于51%。②个体演出经纪人第一次有了法律地位。③行政审批大幅减少。④演员自办营业性演出将出现。⑤严禁公款追星。⑥假唱将承担法律责任。

我国文化产业立法工作虽然取得了一些成就，为促进和保障文化产业健康发展提供了一定的法制基础。但从总体上看，由于文化产业立法起步较晚，基础薄弱，我国尚未形成文化产业法规的基本框架，已有文化产业法规的数量、层次远不能满足文化产业快速发展的需要。加入世贸组织后新的形势下，急需依法维护国家文化安全，提高文化产业竞争力；《行政许可法》的实施，要求文化行政管理部门适应行政审批改革趋势，提高监管和服务的水平，对文化产业立法提出新的要求；深化文化体制改革既会引起现有文化产业法规的变动，也会产生新的法规需求，需要文化法律法规的保障和推动；随着人民群众物质生活水平的提高，文化消费能力大大增强，精神文化方面的需求不断增长，保障公民文化利益，保护公民文化消费和参与权利，保护公民创造文化的权利，调动公民参与文化产业发展的积极性和创造性，同样需要文化法律法规的有效保障。

在现有文化立法中，文化管理方面的立法数量居多，而公共文化事务和规范文化行为方面的立法还很欠缺，宪法确定的公民的文化权利、义务缺少具体化的法律规范加以保障。

在新的形势下，我国文化产业立法要坚持依法治国的方略，坚持以宪法为基础，适应社会主义市场经济的发展，适应文化体制改革和文化产业发展的需要，加快立法步伐，着力解决好以下问题:

一是立法滞后。我国文化产业立法进程远远落后于实践需要，现行法规数量少，涵盖面不够。一些文化产业和高新科技的发展孕育产生的新的业态，如手机短信息、网络视听点播等，立法空白点较多。

二是立法层次低。电影法、广播电视法、演出法等这些文化产业的基本法律，在我国长期停留于行政法规或者是部门规章的层次，直接影响了管理的权威性和有效性。一些管理规范尚停留在政策文件管理层次上，一些行之有效的政策尚未以法律法规的形式确定。

三是重审批管理、轻保障发展。有些文化产业法规还带有计划经济体制的痕迹，偏重于管理、限制、义务和处罚内容的设定，权利意识薄弱，发展、保障和服务的思想体现得还不够。

四是部门利益法制化造成有些法规规章相互交叉。有些部门偏重于通过立法为本部门设定甚至超范围设定各种审批权、管理权、处罚权，带来多头审批、多头执法、交叉处罚等问题^[8]。

要形成以基础性法律为主干，以行政法规、地方性法规和部门规章为补充，法律、法规、规章相互配套，协调统一的文化产业法规框架，保障和促进我国文化产业健康有序地发展。

总而言之，文化产业与其他生产物质形态产品的产业有一个很大的不同在于文化产品在满足消费者的需要之后会直接影响消费者的价值判断、政治选择和文化倾向。后三者对于国家的政治稳定和文化安全具有非常重要的意义。为了使文化产业尽快实现产业扩张从而成为我国成熟的支柱产业，市场最稀缺的法律制度是有关文化产业推动力的法律文本。但是，由于文化产业的产业关联度高，对社会心理和大众意志影响力大，我们的法律制度创新必须预测文化产业发展附带的社会风险和成本。所以，文化产业的法制创新的法律体系应该是风险可控制的和负责任的，只有推动力而无制约力的创新活动是非常危险的。

文化产业立法是一项难度很大的工作，因为我国的文化产业发展尚不够壮大，政策和法律的导向作用尤其重要。文化产业法律可以试行、可以修订，但却不能草率和马虎，一定要本着积极稳妥的精神，以科学求实的态度，尽快地建立健全法律保障系统，为文化产业发展铺平道路，保驾护航。

【注释】

[1]胡惠林主编:《文化产业概论》，云南大学出版社2005年版，第201页。

[2]刘吉发等:《文化产业学》，经济管理出版社2005年版，第215—216页。

[3]《文化产业的发展与管理》，上海市哲学社会科学规划办公室编（论文集）。

[4]李河:《以“创造性”的姿态面向未来——发达国家文化政策的主旋律》，载张晓明等主编:《2004年:中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社2004年版。

[5]张玉国:《国家利益与文化政策》，广东人民出版社2005年版，第144—147页。

[6]张玉国:《国家利益与文化政策》，广东人民出版社2005年版，第180—181、207—214页。

[7]《人民日报》，2006年1月13日第1版。

[8]明立志:《加强我国文化产业立法的几点思考与建议》，载《今日中国论坛》，2005年第12期。