广东行政管理体制改革的探索与实践

胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习的讲话中指出：“建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。”中共广东省委十届二次会议以来，全省以建立一个“小政府、大社会”为主线，大力推进政府管理与社会体制向高效的治理结构转型，以构建高效廉洁的政府治理结构、建设成熟理性的公民社会为目标，扎实地推进广东善政的建设和善治目标的实现，取得了引人注目的成效。深圳和顺德的“大部制”改革试验尤为令人瞩目。

一、深圳市政府创新的探索与深化

深圳是中国改革开放的产物，深圳的改革一开始就是全面而系统的改革。与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。

（一）20世纪80年代：以精简放权为主线的机构改革

深圳特区政府建置初期，基本上沿用了计划经济体制时代的传统模式。权利过分集中、机构臃肿、职责不清、政企不分、层级繁多、效率低下等现象在新组建的深圳市政府中同样存在，不利于特区的改革开放，影响了特区的改革试验效应。为此，深圳特区从20世纪80年代初期起就开始了大规模的政府机构改革，通过大规模精简政府机构，界定党政边界，推进党政职能分离。建立了适应外向型经济的政府架构，初步提高了管治效率和水平。

（二）20世纪90年代：政府职能转变与三维关系重构

进入20世纪90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，一是解除了企业和政府部门之间的行政隶属与等级关系，二是建立起全市统一的国有资产管理机制，三是推进政府审批制度改革，从而使政府部门从繁杂的审批事务中解脱出来，转到加强宏观调控、制定市场运行规则和实施监督管理上来，初步构筑起政府与企业、政府与社会、政府与公民之间的三维协调关系。

（三）近五年来：深圳政府治理结构的进一步变革

21世纪初，深圳市在以往审批制度改革的基础上，按照加入WTO后政府管理的现实环境，又分别进行了第二次和第三次审批制度改革。为了适应社经济社会快速发展的需要，深圳市开始酝酿“行政三分”的政府改革。广东省委十届二次全会以来，深圳市根据广东省省委、省政府批准《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，大刀阔斧地推进“大部制”改革，将政府工作部门减少为35个，其中，市政府办公厅和组成部门22个，直属特设机构1个，直属机构12个。机构重叠、职能交叉的矛盾初步得到缓解。

深圳市的行政体制改革有力地冲破了计划经济体制下的权力固化带来的社会利益阶层的固化。在深圳市公务员制度改革实践中，首先将深圳的公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类，其中69%的公务员划归行政执法类和专业技术类。按照深圳市的改革思路，今后将为所有公务员建立与行政职务级别脱钩的独立职务序列。这样的行政改革模式，既打破了传统的行政金字塔结构，避免万人过独木桥；同时又可适当增加公务员人数，解决公务员待遇问题。深圳市编制办等有关部门设想，今后所有新职务序列都是非领导职务，从制度上实现了“官”、“兵”分流，为精简机构提供人事制度支持。由于实行了聘任制，可以确保公务员灵活退出，同时也可吸引高层次人才参与政府管理，从而提高政府规划、研究和决策水平。这一改革方案打破了传统的行政体制，建立了类似于现代公司的管理模式。在行政机关内部，除了执行决策的类似于董事会成员之外，还聘用大量的“职业经理人”，少数职业经理经过授权之后，还可以担任“首席执行官”。这样的公司治理结构，既可以吸引更多的人才，把行政机关当作商业公司加以运营；同时又可以巧妙地避开现行行政编制管理下“僧多粥少”、恶性竞争的现象发生。

“大部制”改革仅仅是深圳市新一轮政府创新的第一步。在国务院批复的深圳综改方案中，深圳提出“推进精简行政层级改革试点”，调整基层管理体制，实行“一级政府三级管理”。《中共深圳市委、深圳市人民政府关于深化行政管理体制改革的意见》提出：在功能区试点基础上，条件成熟时，改区为管理区，管理区尽量划小，管理区为市政府的派出机构；逐步将街道办事处和社区工作站整合为社区管理服务机构，为管理区派出机构。因此，深圳行政体制改革的总体取向，是要将行政层级由纵向科层结构向扁平化结构（市、区、街道）转变，即通过深圳三级行政管理体制的联动改革，构筑起“市—管理区—社区管理服务机构”三级架构，是政府从“管治”走向“治理”，促进政府职能的根本转变。深圳于2007年和2009年分别设立了光明新区和坪山新区，2009年7月“大部制”改革启动后，两个新区开始肩负行政改革探路责任。

二、顺德区政府创新的探索与深化

20世纪90年代初，顺德是全国综合改革试验县。改革开放以后，顺德的经济社会发展一直走在全省前列，但行政体制的运作也同全国各级地方政府一样面临窘境。在“集体为主、乡镇为主、工业为主”的经济发展模式引导下，地方政府逐渐成为该地最主要的投资主体和资产所有者，也成为最大的债务人。由于公有产权主体的普遍虚置，在当地经济迅猛增长的同时，也严重潜藏着粗放发展、无序竞争、侵吞公有财产、金融风险加剧等现象。当时的行政体制和发展机制，使这一切风险都转嫁到相应层次的地方政府身上。按照经济市场化的一般要求，这一切风险和责任，恰恰是政府所不应、也无法承担的。1992年，当新的发展机遇来临时，顺德市果断地决定，为建立规范的现代市场经济新体制，必须先将政府作为改革对象，通过根本性的行政机构改革彻底转变政府职能，实行政府的社会管理、宏观经济管理职能与公有资产管理职能分离，推动企业的产权制度创新，重塑具有内在激励机制和制约机制的混合经济制度，使顺德经济走上持续、健康发展的轨道。1993年起，顺德市将原60多个市级党政机构精减为29个，机关工作人员由1200多人减为800多人。由于改革思路明确，原架床叠屋的专业经济管理部门首先被合并或为撤销，重新构建了几个具有规划、调控功能的宏观管理机构；为了防止行政机构变相膨胀职能.重蹈干预企业的覆辙，顺德市按照“公平、公正、公开”的原则，建立了符合现代政府治理理念的“权力——利益”结构，收支完全实现“两条线”，有效地切断了行政机构“剥夺企业”的经济脐带。在清产核资，明晰产权的基础上，顺德市建立起与深圳市相似的、以资产为纽带的、三层架构的公有资产管理体系，建立起覆盖全市的社会保险体系，有力地推动了公有企业改革和全市混合所有制经济结构的形成。顺德市的行政体制改革先行、企业产权改革为核心、社会保险制度配套的全面改革模式，极大地解放了生产力，受到了广泛关注和肯定。

2008年以后，在省委、省政府和佛山市的支持下，顺德区政府则启动《顺德区推进大部制改革试点方案》，开始了政府创新的新一轮探索。在经济市场化的大潮早已深入人心，社会加速转型，公民权利意识高涨，对公共服务需求强烈的大背景下，顺德的经济转型、社会转型需要一个与之相适应的政府，一个与之相适应的社会治理方式。因此，顺德的政府创新的基本理念是：政府需要不断强调民生，需要更加尊重公民权利。需要厘清自身职责，通过赋权于社会实现自我解放，进而向“小政府，大社会”转型，向政府与社会良性互动的治理模式转型。

2009年10月，顺德区正式启动了新一轮的“大部制”改革：

首先，将41个党政机构压缩至16个，震动了全国。顺德区的改革得到了广东省委、省政府的肯定和支持。2011年初，顺德区被确定为广东省直管县试点，享有地级市的行政执法权限，并实行省直管县财政体制。省委、省政府高度肯定“顺德模式”，并在全省各地级以上市铺开试点，佛山等市已在全面推广。

其次，面对庞大的经济总量和迅速膨胀的镇（街）公共事务（顺德区容桂镇常住人口达到50万，经济总量达330亿元，管理权限只达到科级）。针对这种“小马拉大车”、“责任如西瓜、权限如芝麻”的现状，早在2010年9月，顺德区已启动了简政强镇改革，把3197项行政管理事权划由镇（街）行使。全区10个特大镇（街）正式获得了县级管理权限，容桂镇还成为6个省直管镇试点之一。

再次，为保证政府创新各项决策的统筹、稳定和协调，顺德区在全省县区一级率先建立起权责明确、程序公开。运作规范、包容性强的区政府决策咨询委员会，各主要部门和各主要镇（街）也设立相应的决策咨询委员会，有效地搭建起政府和民众之间信息沟通的平台，扩大了广大民众对政府重大决策的知情权、参与权质询权和监督权。

最后，在推进“大部制”的同时，顺德区有意识地加大培育社会力量和社会组织的力度，购买公共服务、将政府部分职能依法转移给社会组织承担，逐步成为顺德区各级政府的理性行为，容桂等镇（街）在这一方面进行了卓有成效的探索。

2011年以来，广东省委书记汪洋多次指出，深圳市行政管理体制改革工作也好、顺德区大部制改革试点也罢，绝不是表面化的、简单的撤并政府机构、精简人员编制这一“物理反应”，而是切实以转变政府职能为核心，力求在体制、机制创新方面有突破，真正实现政府治理结构变革的“化学反应”，从而把政府职能切实转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方向上来。2011年7月14日，广东省委书记汪洋考察顺德，要求顺德继续深化体制改革，成为全省社会建设和社会管理创新的尖兵。

2011年下半年开始，顺德的政府创新的重点由“物理反应”转向“化学反应”。按照3年内建起“小政府、大社会”治理框架的改革目标，同步推进行政审批制度改革、农村综合改革和社会体制改革三大改革。顺德区委提出，必须以社会体制综合改革统领三大改革，打通政府与社会间的藩篱，消弭社会体制与经济发展间的差距。“三大改革”中关于建立法定机构、关于进一步完善民主决策机制等内容，再次引起社会各界的关注。

顺德区新一轮的“三大改革”的重点依然是政府的自我革命，顺德设计了明确的权力架构：区委、区政府负责重大决策和综合性政策的制定，区属部门负责专业性政策的制定和监督实施，区法定机构、事业单位和镇街负责执行，同时也鼓励社会各界参与社会服务。原来属于区政府的大量职能，将转移到下层或让渡给社会。所以，培育社会组织，扩大社会参与，是顺德通过治理创新实现政府转型的基础条件。

三、广东行政管理体制改革：从“物理反应”到“化学反应”

无论是深圳的行政体制改革，还是顺德的大部制改革，都宣示着新一轮政府治理变革的来临，其共同目标在于进一步打破传统的政企不分、以政代社的混乱局面，切实解决当前政民隔阂等一系列问题，这些大胆的探索与尝试，则有效地整合了行政资源和社会资源，大大降低了社会运行成本和行政成本，为社会组织培育发展并承接政府职能转移提供了前提条件。从这个角度上看，深圳和顺德的行政体制改革实践，已成为推进广东乃至全国的地方政府治理创新的研究样板。

（一）我省各地政府创新的共同特点

综上所述，近五年来包括深圳、顺德在内的广东各地的政府创新实践，具有以下共同的特点：

第一，以提升政府公共服务的供给能力作为政府创新的核心。一是围绕广东的社会福利的普遍改进，努力扩大社会保障制度的覆盖面。二是努力体现社会公平和包容增长，多条路径帮助弱势地域、弱势社会群体在尽快摆脱贫弱状态；三是有重点地推进社会事业建设，在农村和城市社区进一步巩固义务教育制度，开展职业培训。建立“新农合”；建立社区巡逻制度、110接警制度等。四是着力促进政民沟通，普遍建立起网络问政、网上信访、官方微薄、市民热线、现场接访等制度。

第二，以推进广东基层民主行政和公共参与作为行政管理体制改革的“抓手”。一是建立和完善了立法听证和政策听证制度，在进行重要的立法活动和决策活动时，公共权力机关举办专门的听证会或专家咨询会，广泛听取利益相关者及专家学者对立法和决策议案的意见，并作为最终作出决定的重要参考；二是努力提高选人用人的公信度，进一步扩大了领导干部公选公推、干部竞争上岗、公务员招考选聘的范围和规模，鼓励有资格的公民，特别是一线的工人、农民积极应聘，使“公开、公正、公平”的原则得到更好的体现。三是基层选举方面，大力推行公推公投和“两票制”，在基层，对党支部书记的候选人采取党内和党外共同推选的办法，党内选举和党外推荐相结合，使民众的参与意识不断提升。

第三，以打造“阳光政府”和“廉洁政府”作为行政管理体制改革的重要目标。将行政权力关进“笼子”，主动接受广大人民群众的监督，是近五年来我省各地政府创新的重点。为了推进廉政建设，我省各级政府普遍向社会公众做出了廉政承诺。省委颁布实施了《广东省党风廉政建设第一责任人述责暂行办法》，在全国率先开展述责活动，组织对各市党政领导班子落实党风廉政建设责任制情况的监督检查。重点查处解决群众反映强烈的教育、医疗、环保、食品安全、“三公”经费等问题。密集开展了“教育乱收费专项治理”、“收受药品回扣专项整治”、“违法排污企业保障群众健康环保专项行动”、“医疗机构行风评议”、“推广‘阳光用药'电子监察系统”、“公路‘三乱’和‘四项资金’监管”、“‘三公’经费纳入电子监察系统实时监督”等重大专项整治活动。广东许多地方还专门制定地方性的法规，善待媒体，鼓励和加强对政府行为和公职人员的舆论监督。

第四，以提高公共服务效率和政府执行力作为行政管理体制改革的出发点。我省新一轮行政管理体制改革，基本上都沿用了以前的做法，也从精简行政机构起步。但这一轮改革与以前的不同之处，一是确立了“行政三分”的改革方向；二是仅将“物理反应”视作“化学反应”的基础和先导；三是将行政审批制度的改革作为“大部制”改革的重要内容。为提高公共服务效率和政府执行力，我省各地普遍采取的举措是：简化行政审批手续，大幅度地取消行政审批事项，端正政风行风，积极改善行政服务的质量；强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制度，避免相互推诿和行政不作为现象；建立急事急办等“例外”制度，对群众关注的公共服务方面的紧急事务，加快处理；建立应急管理机制，制定应对各种突发事件的预案，有效降低突发事件给公民带来的损失和风险；改革公共财政制度，加强对政府公共部门的预算约束和审计监督，有效地降低公共部门的行政成本；积极尝试公用事业制度的改革，通过分权化、市场化、民营化等手段，提高公用事业的效益。

（二）我省新一轮行政管理体制改革的实践意义

首先，重塑了政府与市场的关系。新一轮的行政管理体制改革，为进一步深化市场化改革进程中关于市场机制的基础性作用和政府适度干预之间相互关系的认识，提供了丰富和生动的实践材料，有利于科学界定政府与市场的合理边界，实现“政府的归政府”、“市场的归市场”的预期改革目标。

其次，有力推进了广东服务型政府建设的进程。新一轮的政府创新以发展社会事业和解决民生问题为重点，以加强社会管理、完善社会服务体系、保持社会安定有序为目标，不断创新公共服务和社会管理方式，以最终形成惠及全民的基本公共服务体系，这一改革进程很好地体现了在服务中实施管理、在管理中体现服务的理念，体现了服务型政府建设的价值目标。

再次，重塑了政府与社会的关系。新一轮行政管理体制的改革中，我省的许多改革举措都体现着公共决策正走向民主化、科学化、法制化，通过建立多种方式的对话与协商机制，培育可以承担公共治理责任的社会组织，也充分体现了公权力受到制约、公民积极有序参与广告实务的原则，正朝着“政府归政府”、“社会归社会”的方向转化。

最后，优化了政府运行机制。新一轮行政管理体制的改革中，我省许多地方通过机构改革和比较彻底的行政审批制度改革，卸去既管不好也不该管的繁杂事务，将行政资源主要集中于履行“掌舵人”职能，节约了行政成本，提高了行政效率，努力建设一个既是“小政府”又是“强政府”的“好政府”。