以科学发展观为指导积极开展政府绩效审计

以科学发展观为指导积极开展政府绩效审计

冀铭玲

科学发展观深刻总结国内外在经济发展问题上的经验教训，科学分析我国经济发展过程中面临的各种新情况、新问题，在为何发展、怎样发展、发展什么等重大问题上，进一步丰富和完善了新世纪新阶段我国现代化建设的发展道路、发展模式、发展战略。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，是经济理论创新的重大成果。它的提出与贯彻落实，也必将对我国绩效审计事业的创新与发展产生深远的影响。

一、科学发展观是开展政府绩效审计的指导方针

(一)科学发展观为政府绩效审计提供了新的理论指导

科学发展观进一步明确了新世纪新阶段我国要发展、为什么发展和怎样发展的重大问题，是全面建设小康社会和推进现代化建设始终要坚持的重要指导思想，也为政府绩效审计提供了新的理论指导。作为由独立的审计机关和审计人员组织实施的绩效审计，就是要依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府使用和管理公共资源的经济性、效率性和效果性进行审计，促进经济社会全面、协调、高效、可持续发展。当前，在科学发展观的理论指导下，审计机关要根据各级政府的工作重点和资金走向，加强审计跟踪和监督，开展绩效审计，突出对重点部门、重点领域、重点资金的审计，突出对人民群众关心、社会各界关注的热点、焦点、难点问题的审计，突出对财政性资金的绩效审计，突出揭露重大违法违纪问题和影响经济全局及人民利益的问题。使审计切实成为保证政府决策、依法行政和民主监督的一个重要部门和重要手段;成为保证把国家和人民的钱管好用好的一个重要关口;成为搞好宏观调控、确保资金使用效益的一项重要措施。

(二)科学发展观为政府绩效审计提出了新的更高的要求

全面、协调、可持续发展，归根到底是为了人，是为了人的全面发展。离开人的发展任何发展都失去本来的意义。以人为本是科学发展观的基本价值取向，是科学发展观的本质和核心。马克思主义经典作家早就坚定地把满足人民群众不断增长的物质和文化的需求，作为社会主义生产的根本目的。而人的需求是现实的、具体的、多层次的，而且是不断发展的。我国是社会主义国家，人民是国家的主人。人民群众需要获得社会公共资源使用方向和结果的知情权，需要获得事关自己切身利益的各种资源的监督权，需要获得通过影响公共决策而使资源朝着对自己满意方向行使的分配权。

经济越发展，资源分配、使用、管理的行为越复杂，人民群众对监控这些行为的审计的要求越来越多，期望值也越来越大，他们需要从审计披露相关事项中获得知情权和参与权，以实现其自身合法的权益。近一、两年国内掀起的“审计风暴”正是社会公众对审计需求增长的生动体现。千方百计地满足社会公众的这种需求，是国家审计的天职，是国家审计机关践行“三个代表”重要思想，坚持以人为本的科学发展观的根本要求。要牢固树立“老百姓关注的就是审计关心的，一切从人民群众的需要出发，一切着眼于人民群众的根本利益”的民本审计观，即在绩效审计中确立人民群众是国家绩效审计最终意义上委托者的地位，审计最终要为人民群众承担对公共资源筹集和使用进行监督的义务和职责。这种义务和责任就是给老百姓交待清楚:纳税人交给财政的钱怎么花，是否真实，是否合法，是否有效益;公众通过辛勤劳动形成的国有资产怎么运营，是否保值增值，是否安全有效。

(三)科学发展观为政府绩效审计提出了新的思想方法

科学发展观强调“科学”，一切从实际出发，尊重客观规律。发展观决定绩效观。过去，在评价政府绩效上走过一些弯路。把“发展是硬道理”片面地理解为“经济增长率是硬道理”，出现了把经济发展简单化为GDP增长，正是在这种以经济数据、经济指标为主的片面绩效观的引导下，一些地方政府脱离地方实际，片面追求增长速度，盲目上项目，造成了重复建设和浪费资源的现象。

科学发展观的提出，不仅会带来经济发展模式和经济增长方式的根本转变，也势必带来各级政府执政理念、执政方式、工作思路和工作重点的根本性转变。审计工作要适应这一根本转变的需要，就必须根据科学发展观的要求，及时更新、积极开展绩效审计，转变原有的思维定式和思维方法，打破原有的一些不适应形势发展的习惯做法，使审计服务经济、服务大局的作用得到更高层次的发挥。只有树立了科学发展观，才能树立正确的绩效审计理念，以科学的政府绩效考核标准体系作为制度保障，有效激励和约束政府官员的行为，最大限度地使官员的个人效用与公共效用一致起来，避免许多损失浪费和贪污、行贿等行为的发生。绩效审计还必须根据被审计单位的具体情况采用一些具有针对性的审计方法，才能收到较好的审计效果。一是要进行管理审计探索。在坚持传统账目审计方法的基础上，关注被审计单位的主要经济活动，尤其是内部控制制度的健全性和有效性，针对管理中存在的薄弱环节开展管理审计。二是加大审计调查的力度。审计人员必须到生产和管理现场调查了解情况，对经济活动的相关单位进行调查走访，确定审计的内容，集中力量进行重点突破。三是加强同纪检、司法机关的密切配合，完善审计调查取证。

二、科学发展观指明了开展政府绩效审计的重点

科学发展观客观地要求各级政府在资源配置、要素流动、资金分配等方面进一步突出重点，统筹兼顾，提高效益。在当前我国审计力量和经验不足的情况下，政府绩效审计要突出重点，体现以人为本的核心，抓住和突出广大人民群众关心的热点、难点问题和关系国计民生的工程的绩效审计，保障人民群众的根本利益，促进提高经济运行质量和效益。

(一)加强有资金分配权的政府部门的绩效审计

政府部门处于国家经济社会管理的关键部位，其管理能力和管理水平，对整个国家的经济和社会发展具有重要影响，也从一个方面反映了党和政府的执政能力。加强对政府部门的审计监督，促使其带头依法行政，加强管理，对于建设法治政府具有十分重要的意义。从这些年的审计情况看，政府部门在资金分配、财务管理等方面有了加强和改进，但仍存在一些不规范的问题，主要是有些权力运行缺乏绩效观念和有效的约束与监督，政府负债，盲目投资、重复投资、低水平投资以及投资结构不合理。政府各部门是财政支出的主体，很多部门掌管财政资金的再次分配权，通过审计强化对权力运行监督和制约，特别是对资金量大、有预算资金分配权和下属单位多的部门，要有计划地进行重点审计，促进规范财政财务管理，合理有效地分配和使用财政资金，依法履行职责，将国家各项方针政策落到实处。

(二)公共投资建设项目绩效审计

公共投资建设项目包括财政直接投资、财政担保及信誉投资的交通、水利、城市基础设施和公共设施等重点项目。公共投资建设项目绩效审计，首先应围绕投资决策、投资管理等步骤，抓住资金流程整个主线，从立项、拨付、管理和使用效果等进行检查，重点反映和查处由于决策失误、管理不善等造成的严重损失浪费问题，从源头上抑制资金的浪费问题。其次要围绕投资的经济性、效率性和效果性，对整个项目是否达到了预期的目标，项目的经济效益和社会效益是否得到提高进行评价。对重点基础设施等建设项目进行事前、事中、事后审计，从源头抓起，进行跟踪审查，审计中发现的违纪违规问题及时向有关部门反映，采取应对措施，提高资金的使用效率。第三加强对概算、预算和竣工决算的审计，重点查处项目建设过程中资金被转移、截留、挤占、挪用、不按工程法定程序办事，以及损失浪费等问题，保证各项资金及时足额到位和合理使用，确保建设项目顺利完成并及时发挥应有的效益。通过绩效审计，使资源得到合理配置，杜绝公共投资范围过大、管理不规范不科学，项目投入产出效果差、损失浪费等弊端，优化公共投资项目结构，促进各部门、各单位提高项目管理水平和投资资金使用效率，确保国家和地方投入资金发挥最大的效益，促进国家和地方建设项目的顺利实施。

(三)加强对事关群众利益各种专项资金的绩效审计

专项资金是指财政预算安排的或有关部门、单位依法自行组织的，具有特定用途的财政性资金。比如行政事业专项资金、社会保障基金、农业专项资金、环境保护专项资金、教育、科技等专项资金。随着社会保障体系、新型社会救助体系、公共卫生应急体系、公共安全应急体系的建立和完善，对社保基金、住房公积金、扶贫救灾资金这些与老百姓的切身利益息息相关的资金，审计尤其要加强监督，要通过审计严肃查处挤占挪用、滞留闲置、损失浪费等问题，评价资金的使用效果，提出加强管理、提高资金使用效果的建议。开展专项资金绩效审计，应结合项目所在地实际，重点审查专项资金使用效益及安全完整，对专项资金使用的真实性、合法性以及使用效果进行综合评价，揭示专项资金使用的效益大小和效率的高低，维护广大人民群众的切身利益。

(四)开展环境绩效审计

我国以占世界9%的耕地、6%的水资源、4%的森林，养活着占世界22%的人口，大多数矿产资源人均占有量不到世界水平的一半。全国大气污染排放总量多年处于高水平，城市空气污染普遍较重。水土流失情况严重，全国水土流失面积约占国土面积的38%，沙漠化土地占国土面积的18%，七大水系近一半河段严重污染，4600种高等植物和400种野生动物已经处于濒危或临界状态^[1]。资源不足和生态恶化将使我国经济的可持续发展面临严重的挑战。在越来越恶化的资源瓶颈和环境容量的严重制约下，要实现以提高经济效益为中心，进一步提高经济增长的质量和效益，就要正确把握经济发展量与质的辩证关系，实现经济发展从量的扩张向质的提高转变，实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展和人口、资源、环境相协调。

为实现社会经济的可持续发展，环境绩效审计首先应评价环保项目计划和目标的执行情况，即有关部门和单位环保政策的执行情况以及环保机构的工作绩效，对环保投入与环境效益情况进行审计;其次，评价执行环保法律、法规、标准和制度的合规性，即对有关单位和部门的经济业务活动是否符合有关环保法律、法规、标准和制度等进行审计;第三，评价环保资金运动状况，即对环保资金的筹集、使用情况及环保投资等内容进行审计。环境绩效审计可从被审单位对环境利用、环境保护、环境污染的防治以及环境污染法律责任的追究等方面进行加强，以达到保护环境资源，实现社会和经济的可持续发展的最终目标。

(五)加强领导干部经济责任审计，促进依法履行职责

科学发展观的核心是以人为本、执政为民，通过经济建设这个中心来维护群众的政治经济文化权利，提高群众的物质文化生活水平，推进社会经济协调发展。这里很重要的一条是要维护人民群众的根本利益。发展不能以牺牲百姓利益为代价，绝不能损害群众利益。然而现在有不少地方单纯追求经济增长率，不少地方是为了发展而发展，脱离地方实际，不珍惜民力，不顾及财力，盲目上项目、办企业、引投资，大搞“形象工程”、“亮丽工程”、“夜景工程”，这些劳民伤财、贪大求快、大量圈地、违规拆迁、标准过高的工程，给地方发展造成了长期的包袱和隐患，忘记了发展的根本目的是让最广大人民群众的利益得到最充分的实现和满足。当前通过加强领导干部经济责任审计，促进各级领导干部树立绩效观念，提高财政资金的管理水平和使用效益。

(六)行政事业单位绩效审计

行政事业单位支出的绩效审计，是从支出在范围、结构、效果等方面检查、评价支出的经济性、效率性和效果性，促进各单位加强部门预算，改善部门管理，解决支出管理失控、资金损失浪费等问题。具体包括:第一，资源利用的经济性，即预算支出用途和使用质量如何，预算编制是否可行，设备物资是否有效使用，人员配置是否合理，有无铺张浪费情况;第二，行政管理的效率性，即内设机构是否科学，管理是否到位，管理方法和管理手段是否先进，管理设备是否有效使用，行政管理是否经济有效;第三，行政活动的效果性，即预算执行情况和工作计划目标以及所产生的经济效益和社会效益如何。

三、按照科学发展观的要求积极推进政府绩效审计

在绩效审计中贯彻科学发展观，必须坚持统筹兼顾，促进经济社会全面、协调、可持续发展的同时，实现审计工作自身的全面、协调、可持续发展。

(一)加强审计宣传，树立绩效审计观念

我国审计界过去对绩效审计的认知局限于一个比较小的范围，仅有的一些文献资料也是大多数停留在对国外有关情况的介绍上。现阶段绩效审计已成为政府审计的主流，这是客观经济发展的要求，也是审计机关审计使命所决定的。当前，可以通过多种形式、利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还可以开展专业培训班、通过媒体宣传等，树立绩效审计观念，使人们从思想上先接受并认可，然后再逐步开展起来。

(二)学习借鉴国外绩效审计的成功经验

许多国家的审计机关在20世纪下半叶取得的一个突破性发展，就是将以评价与监督政府部门所管理的公共资源或公共资金支出的经济性、效率性和效果性为目标和内容的绩效审计引入其审计职责领域，绩效审计成为这些国家审计机关的主要工作内容。我国绩效审计起步较晚，还没有成熟的理论体系，也没有一套适合中国国情和行之有效的实务操作指南，只能依靠自己在总结经验教训之基础上继续实践和创新。相比而言，西方工业化国家的绩效审计经过半个多世纪的发展，已进入一个更为现实的阶段，它们的绩效审计有许多成功的经验。学习和借鉴世界绩效审计先进经验，洋为中用，为我们发展绩效审计带来启迪。

(三)确定合理的绩效评价标准

与传统审计一样，绩效审计也必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益质量的标准，这就是绩效评价标准。绩效评价标准是审计人员对实际效果进行衡量、评价准绳，是衡量经济效益好坏的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。绩效审计的评价标准包括国家的经济产业政策、计划目标、技术经济定额、国际标准、国家标准、地区或行业标准、管理效率标准、资源利用效率标准、经济效益标准、社会效益标准、生态环境效益标准等等。目前除财政部于1999年印发的《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《国有资本金效绩评价指标解释》(后均经修订)等绩效审计的配套法规以外，缺乏绩效审计的具体规定，审计人员没有一个适用于各种情况的审计标准可供利用，造成对绩效的评价无据可依，以至于影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。

由于绩效审计的对象千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准往往难以统一。甚至同一项目，会有多种不同的衡量标准，而采用不同的衡量标准，得出的结论就会有天壤之别。鉴于目前缺乏系统的社会经济评价指标体系和绩效审计评价体系，在绩效审计工作中，审计人员应在现场审计开始之前，就衡量绩效的标准问题与被审计单位进行协商，或者寻求一种公认的、不存在异议的评价标准。避免因衡量标准的不同，给绩效审计人员提出客观公正的评价意见造成困难。例如，审计人员可以从被审计项目设立时的法定授权部门获取该项目所要实现的可衡量的目标，以此目标作为绩效衡量的标准。

(四)积极探索绩效审计的方法和技术

20世纪80年代初，随着中华人民共和国审计署诞生，绩效审计才开始走近中国。目前尚未建立起科学、规范的绩效审计方法和技术体系。然而，绩效审计是一个复杂的工程。由于评价对象不同，审计组织不能为之提供一个统一的方法和技术。审计人员在绩效审计中可以灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行审计。绩效审计方法和技术的不统一，给审计人员提供了自由选择的余地，也使审计的风险加大，对审计证据提出了更高的要求。随着审计内容的发展，单纯的定量审计已不能满足现有审计目标的要求，定性与定量相结合的审计方式越来越重要，并且需要针对不同的社会现状，采用切实可行的审计策略。尤其是对政府绩效审计的衡量上，直接衡量的方法已经无法进行准确权衡，必须综合多学科、多领域的技术和方法，运用数量化的统计、计量分析。绩效审计人员在实践中应运用创造性的思维方法，积极探索出一套行之有效的绩效审计方法和技术。

(五)有选择地开展政府绩效审计试点工作

开展政府绩效审计工作，涉及的面较广，难度也较大，审计的方式方法又与传统审计有很大的区别。鉴于这种情况，目前不宜在所有领域全面实施绩效审计，可以有选择地进行试点工作。可以选择公共财政、公共投资等重点领域、重点部门，对资金投入、占用较大，政策性强及社会关注的焦点项目，开展绩效审计试点。如财政支出、科技教育、环境保护、公共卫生等社会公益事业领域，社会保障、民政等国家救济领域，大型基础设施建设、宏观经济调控等领域，以及投资领域内的绩效审计，重点放在基础设施、环保、公共服务设施上。

(六)尽快提升审计人员的综合素质

绩效审计的特点是综合性强，需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识，运用现代的经济分析技术，对被审项目的经济效益和社会效益进行评价。审计人员既要从微观方面计算分析，又要从宏观方面去判断和评价。要具备相应的独立性和胜任工作的能力，就必须具备宏观经济知识和意识，具备宏观透视能力和较强的信息意识，具备高度敬业精神和社会责任感，具备专业竞争能力和判断力。因此，一方面，要多对审计人员进行各种知识尤其是技术学科的全面更新培训，加强审计人员在经济学、社会科学、法律、财会、工程以及生产、经营管理和技术等方面的综合知识，使审计人员的知识结构不断更新，提升绩效审计从业人员的综合素质，实现审计人员从“财务型”向“复合型”、“知识型”的转变，只有这样才能不断提高绩效审计人员正确的评价、判断和决策能力;另一方面，适当充实懂技术、懂计算机的理工科人才到审计一线队伍中去，以审计队伍的知识结构全面化促使绩效审计质量提高。

(七)建立绩效审计的法律、法规依据

法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出具体规定。鉴于绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个行业特点的准则。

(八)建立政府绩效审计成果运用制度

绩效审计成果的运用是绩效审计的目的所在、动力之源。如果只强调审计，不重视其成果的运用，绩效审计结束后把审计成果束之高阁，绩效审计就毫无意义了。建立健全绩效审计成果的运用制度，是实现绩效审计价值，落实科学发展观的根本保证。针对审计成果运用尚不够充分的问题，应该总结推广开展绩效审计决定的督查，落实审计决定、审计意见、审计建议，促进被审计单位整改的经验，加强审计成果;坚持审计回访制度，落实审计成果;加强审计结果报告的再分析和审计结果的综合分析，以及充分运用审计信息简报，提升审计成果。加大审计宣传力度，多角度、全方位、深层次开展成果转化。对审计部门内部而言，要加强对现有审计信息成果的整合与开发利用，无论是单一审计项目、多个审计项目，还是多年连续开展的同类或不同审计项目，要通过搭建共享信息平台，进行综合程度较高的再开发再利用。从微观入手、宏观着眼，多研究体制、制度层面上的问题，提出解决问题的办法。另外，审计成果运用也需要各有关部门发挥各自职能作用，相互支持配合。纪检监察部门要把好责任人员的查处关，认真办理审计建议，并做出查处。组织人事部门则应注意将审计结果与干部管理教育、考察使用结合起来。这就需要通过多方联动、密切协作、有效管理，将审计成果真正有效地运用到干部考核、监督、教育、调整、评议等多个领域，充分发挥审计成果的作用，促进改善绩效审计环境，努力实现绩效审计成果最大化。

【注释】

[1]韩保江．中国经济可持续发展面临挑战．中国经济时报，2004年2月16日．