权力集中与分散的选择

三、权力集中与分散的选择

现代化必须在有序的状态中来进行，这就要求权力有效的集中。但有效的集中是不是要排斥分散呢？这又涉及二者的选择问题。一般说来，权力集中有助于秩序的稳定，因而有助于加快现代化进程。但这种集中是有限度的，超过了限度，就会走向反面：过分的集中，将会引发许多新的矛盾，直至倒退到过去的老路上去。所以，集中也要讲求适度。

集中的优点很多，但其缺点也是明显的：其一，集中管理需要大量准确、及时的信息，但集中管理的环节太多又会造成信息渠道不畅，以至出现信息不全或信息失真。这样，就增大了集中管理机构决策上的风险性和随意性，使得管理能力和预测能力难以增强。其二，集中管理需要层层管理机构来支持运行，但过多的、重叠的管理机构又往往会在实际工作中增加摩擦，以至降低管理效率，影响社会运行。其三，集中管理需要有相应的权力和责任，但在实际工作中，集中管理往往是只给了下级机构或单位所应负的责任，而将权力予以保留，结果造成权力与责任的不对称。这样一来，下级“主体”的积极性显然会受到挫伤，最后导致动力不足。在高度集中管理的体制下，常常可以看到这样一种现象：地方政府和企业因无动力而缺乏革新精神，而中央机构则因管的事情太多而无暇去研究、制定重大的战略性决策，结果上下两头的工作都不到位，大大降低了工作效率。至于集中管理所造成的官僚、腐败恶习等，更是世人皆知，不再赘述。

分散的优缺点与集中的优缺点基本上是相反的。不过，这样的理解只能是相对的，不能推向极致。例如，权力的分散或下放并不一定意味着民主的加强、效率的提高。像印度和拉美一些国家把权力下放到基层，结果使一些高收入阶层控制了地方经济单位，贫富差距扩大，经济秩序恶化。又如我国在市场经济没有充分发育的情况下，过多的分权曾经造成了国家财政收入的困难和经济生活的混乱。因此，权力的集中与分散绝无非此即彼的选择，必须因时因地因条件而宜。

就发展中国家的情况来看，一些搞得比较成功的国家，其通行的做法大致是这样的：在经济发展初期，政治权力应集中于中央机构手中，而经济则相对分散些(但不等于放松调控与管理)，中央政府集中权力的主要目的，应着重于社会秩序的维护、市场体制的培育，为更多的分散创造条件。在市场机制日益成熟，市场运行的秩序基本建立起来时，政治权力应趋于分散和民主化，而经济活动也进一步趋向分散，政府主要靠间接管理体制实施对经济的调节与管理。^[4]发展中国家发展的经验表明，不管是在经济发展初期，还是在经济发展成熟时期，权力的集中与分散都应以保持正常的发展秩序为前提。假如离开了这一前提，无论是集中还是分散，都非成功之举。邓小平同志曾经尖锐地指出：“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策我有对策’，不能搞违背中央政策的‘对策’，这话讲了几年了。”^[5]可见，维护正常的发展秩序，这是权力行使必须遵循的一条准则。在这一准则下，权力宜集中就集中，宜分散就分散。

谈到集中与分散，需要弄清楚的一个问题是：国家经济职能究竟应该是弱化还是强化？国内学术界曾经流行过这样一种看法，即随着经济体制改革的深入和市场经济体制的建立，国家集权化的管理应该向指导、协调性的管理转变，因而这种转化过程就标志着国家经济职能的弱化。这种观点从表面上看似乎有其道理，实际上难以成立。经济体制改革与市场经济体制的建立并不标志着国家经济职能本身开始弱化，而是意味着这种职能所实现的形式发生了变化。下面不妨作一些简要分析。

国家经济职能有两种基本的实现形式：一种是把国家的经济职能同行政职能结合在一起，即“政企不分”。这种实现形式是把社会办成一个大企业，按行政部门和行政区域，通过行政手段和行政办法，把一切经济活动都由国家直接管起来，基本上用行政手段来组织管理经济。另一种是把国家的经济职能与行政职能分开，即“政企分离”。这种实现形式要求企业成为独立自主的经济主体，按照现代经济发展的内在规律，通过经济手段和经济办法，把一切经济活动由国家组织、协调起来，即用经济办法组织和管理经济。

长期以来，我们基本上采用的是国家经济职能的第一种实现方式，这种实现方式把决策权完全集中在国家机关手中，国家对经济生活实行一元化的全面控制，致使企业不关心市场，不关心产品的命运，不关心经济效益，造成企业缺乏活力，整个经济缺乏弹性和生机。因此，过去经济发展中遇到的严重挫折并不在于国家行使经济职能，而在于对国家经济职能采取了不正确的实现形式。如果对以前经济发展的异常现象不作深入分析，以为国家行使经济职能必然导致经济决策失误，造成经济发展大起大落，进而主张弱化以至逐渐取消国家的经济职能，这是从一个极端走向另一个极端。经济体制改革和市场经济体制的建立，并不是要弱化国家经济职能，而是要改变其实现形式，实行政企分开，使政府机构和企业各自明确自己的职责，发挥各自应有的职能。这里关键是要明确企业是独立自主的生产和经营实体，要创造各种条件使企业具有强大的生命力。只有企业搞活了，整个经济才能活起来，这是国家管理经济的出发点和落脚点。也只有明确了这一点，才能正确回答国家管理经济应当管什么，怎么管。但是，这种给经济主体放权的实质并不是要使国家经济职能受到限制，而是使其发挥作用的方向、范围和途径发生改变。这种实现形式的变化当然不能误认为是对国家经济职能的限制和削弱。

持国家经济职能“弱化”说的观点还有一种看法，认为在生产力发展日新月异、经济联系日趋复杂的现代经济条件下，继续强化国家经济职能，会面临难以克服的矛盾。这也是难以站得住脚的。强化国家经济职能与推进现代经济发展并无必然的矛盾。在现代经济条件下，面对生产力的迅速发展和经济联系的日趋复杂，特别是面对现代科技革命向各个领域的挑战，能不能离开国家的组织和管理，削弱以至取消国家的经济职能呢？显然不行。现实情况表明，随着现代经济的快速发展，各种国家的经济职能不仅没有缩小，反而日益增大。20世纪80年代特别是90年代以来，政府经济职能的强化已成为世界性的发展趋势。这一趋势主要是由如下原因引起的：其一，世界贸易迅速扩大，国际竞争激烈，各国政府竞相采取对策，加强对贸易的管理，以维护自身经济安全。其二，国际垄断资本日益壮大，向世界市场扩展，竭力控制全球经济。跨国公司一方面推动了生产国际化，加深了各国间在经济上的相互依存，另一方面也加剧了各国间的竞争。各国政府都采取相应的措施保护本国企业竞争力，防止国际垄断资本控制本国经济。其三，世界经济区域化集团化明显加快。区域化集团化既有利于国际分工和国际贸易增长，同时也会加剧集团间的矛盾与摩擦，因此，各国政府都十分关注区域集团化的发展，并将其作为政府的重要议事日程，采取相应的对策措施。总之，在国际经济联系日趋紧密的情况下，国家经济职能并不是趋于弱化，而是需要不断强化。特别需要指出的是，在选择和确定新的国家职能时，一定要从本国实际出发，充分考虑到本国的经济、政治和社会的特点以及本民族的文化传统和历史背景。中国作为一个发展中的大国，社会经济发展很不平衡，这就需要依靠政府有效的宏观调控，需要政府自觉地担负起引导社会发展的重大责任。

【注释】

[1]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第224页。

[2]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第224～225页。

[3]参见厉以宁：《非均衡的中国经济》，经济日报出版社1991年版，第67页。

[4]参见陶文达主编：《发展经济学》，四川人民出版社1992年版，第341～342页。

[5]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277页。