论对权力的制约与监督

论对权力的制约与监督——学习陈云同志党风廉政建设思想的思考

晏　磊

内容提要：陈云同志党风廉政建设的核心思想是“权力要接受制约与监督”，这对当前我党遏制权力腐败的系统工程建设有重要的指导意义。要有效遏制权力腐败，首先，必须充分认识权力制约与监督的必要性；其次，必须在权力制约与监督的着力点上有所突破。

关键词：陈云文选　权力　制约与监督　党风廉政建设

陈云同志曾担任中央纪委书记多年，为党的纪律检查工作作出了重大贡献。陈云同志关于党风廉政建设的重要论断有：“执政党的党风问题是有关党的生死存亡的问题”，“党性原则和党的纪律不存在松绑”，“我们党内要强调一下，要有民主生活制度”，“民主生活不够是‘文化大革命’的重要教训。”这些论断的核心思想是“权力要接受制约与监督”，它对当前我党遏制权力腐败的系统工程建设有重要的指导意义。我国正处于由计划经济体制向市场经济体制全面转型的历史时期，转型时期的社会剧变，使中国从来没有像今天这样得到高速发展。但是，体制弊端和现代化进程中出现的新问题也为权力腐败提供了滋生蔓延的机会，这种权力腐败已经严重影响党和政府在人民群众心中的形象，严重影响改革、发展和稳定。本文拟对当前权力的制约与监督的方式和方法做些分析与探讨。

一、加强权力制约与监督刻不容缓

当前，从总体上看，对权力的制约与监督仍然薄弱，权力腐败呈现上升趋势。究其原因，其一是随市场化改革朝纵深推进，权力商品化现象也逐渐泛化。从经济领域向文化、教育、卫生领域蔓延，向政治领域渗透，特别是向党政部门渗透；其二是政治体制改革相对滞后，政治体制本身不完善或存在某些弊端，使得权力运行不够规范，出现权力被滥用的现象，而体制本身排除滥权行为的功能还不够强大，导致权力腐败禁而不断、纠而复发。中国共产党作为执政党。党拥有的权力主要是经过层层委托代理，通过各级领导干部去实施。在这个政治权力结构中，权力的控制者和委托授权者是党的各级组织，权力的代理者是受党的各级组织委托授权而实际履行职权的各级行政、立法、司法部门和其他国家机关和人民团体，以及事业单位和国有企业的工作人员。权力委托授权者与权力代理者之间存在反复无穷的博弈关系。因此，要加强对权力制约与监督，必须从严治党、从严治官。

1．迫切需要加强党内监督。对中国共产党权力制约的首要途径是党内监督。党内监督本质上是一种以权力制约为核心的执政党自我的民主政治控制行为。首先，有必要改革纪检监察领导体制和巡视制度。在纪检监察干部的使用问题上，中央和省级纪检监察机关主要领导干部由中央任命，地方各级纪检监察机关主要领导干部由上一级党委任命。建立纪检监察机关经费开支由中央国库直接拨付的财务制度，保证各级纪检监察机关工作职责和职权的相对独立性。建立从中央到地方统一的纪检监察工作机构及相关组织工作制度，实行垂直管理，使之能不受干扰、卓有成效地开展工作。确立巡视组的权威性和独立性，直接归中央垂直领导，巡视工作确定的职责和任务主要是对省部级领导班子及成员进行监督。其次，扩大党内监督，有必要在全国逐步地分批地试行党代表大会常任制，强化党内报告工作议事规则和党内选举、罢免等制度，党委在决策中实行票决制，扩大党内民主，细化党内职权分工，避免权力过于集中，完善党委重大决策的程序。第三，把公开作为党内监督的基本原则。党的全部权力是用来为人民谋利益，除了人民的利益，党没有自己特殊的利益，党的一切行为实际上都是为了人民。因此，党政事务、领导机关的决策过程、内容、结果及办事制度、办事程序、办事结果要公开。这是知政、议政进而形成普遍真正监督的必要前提和保证。同时，强化党委班子成员间的横向监督，通过党内监督将权力纵横交错，互相制约，达到“高压之下必有良臣”的监督目标，确保党的权力结构和权力机制符合“三个代表”重要思想的要求。

2．迫切需要对各级权力代理者的权力制约和监督，以甄别和选拔合格的权力代理者。选择合格的权力代理者是实现权力委托授权者权力意志的手段。选择的标准是权力代理者的德才素质和利益需求。权力代理者的思想、行为与权力委托授权者的标准常常发生偏移，权力代理者往往追求自己的个人利益而侵犯权力委托授权者的利益。权力代理者的机会主义思想与行为实际上是人性中的弱点，人的品格和意志是不确定和不持久的，人的知识和能力素质也是有限的和相对的。权力代理者尽管具备了一定的思想道德素质和才能，由于存在机会主义思想与行为的可能，以及随年龄增大而伴随的精力衰退、知识折旧、才能下降的可能，权力委托授权者需要对权力代理者的思想与行为不断考察与制约监督，以便及时淘汰不合格者。同时，引入竞争机制，选拔新的符合标准的权力代理者，使权力的委托代理关系最优化。

3．迫切需要对各级权力代理者的权力制约与监督，以不断完善、调整和改革权力体制及其运行机制。权力运行活动的中心问题是权与事的关系。权与事的关系实际上就是权力运行与事的矛盾。它体现在两个方面：一是权力设置、委托、监控方式造成的权力职能本身与事的矛盾，即权力体制和运行机制与事的矛盾；二是权力代理者与事的矛盾，无论权力代理者是个体的人，还是组织，归根结底都是人与事的矛盾，并且它还内涵着人与权力体制和运行机制的矛盾。这两方面统一于权力的运行与事的矛盾之中。要保证权力运行与事的统一，就必须解决好权与事的矛盾。因此，对权力运行的制约与监督就有两方面的职能：一是保证权力代理者的品质、知识和能力素质能有效履行权力职责，做到人与权相宜、人与事相宜；二是保证权力体制和运行机制的合理性，做到权与事相宜。

权力体制和运行机制与事的矛盾贯穿于事的始终，对权力运行活动监控的目的就是要及时协调它们之间的矛盾，以达到权与事相宜。权力体制和运行机制的不合理对事的危害比权力代理者的品行缺损对事的危害更大。它造成的是权力运行体制性的低效，并可能诱发权力代理者品行削弱和丧失，为权力代理者提供了滥用职权的漏洞或运行机制的支撑。因此，权力委托授权者为了实现自己的利益和意志，对权力代理者权力活动的整体状况进行监督，及时发现权力体制和运行机制的不合理性并予以完善、调整和改革，就显得特别重要。

4．迫切需要对各级权力代理者的制约和监督，以实现权力委托授权者的意志和利益。由于权力委托授权者与权力代理者的职能相对分离，二者存在博弈关系，权力委托授权者为了实现权力目的，维护自己的利益，就必须对权力代理者进行监督和控制。在当前，中国共产党的利益和全国人民的利益是一致的，中国共产党掌权是为人民谋利益，中国共产党手中的权力对人民大众来说是一种真正意义上的公共权力。但要把这种权力在人民中间落到实处，让人民当家作主，就必须建设社会主义民主政治和法治社会，有一套民主制度和程序作为保障，使人民对权力委托授权者和权力代理者的权力运行具有法定的制约与监督权力。由于中国共产党是中国各族人民利益的忠实代表，中国共产党各级组织代表人民对各级权力代理者的权力运行制约与监督，其出发点和落脚点都是为实现人民的意志和利益。

二、必须在权力制约与监督的着力点上有所突破

1．在加强领导干部思想政治教育，解决好世界观、人生观和权力观问题，增强其权力自律与自觉接受制约与监督的思想意识上有所突破。思想道德教育可以使领导干部树立一种自我约束的道德规范。人们的一切行为都是受思想支配的，其中最深层的是世界观、人生观和价值观，它们从根本上指导和影响着人们的活动。领导干部如果放松政治学习，不钻研新知识，思想滑坡和错位的可能性就随时存在，一些领导干部的权力腐败都是从思想抛锚开始的。要解决好世界观、人生观和权力观的问题、最根本的是要解决好始终保持党同人民群众的血肉联系的问题。

(2)在对“一把手”的权力制约与监督上有所突破。根本点是要解决当前“一把手”权力过大、权力过于集中的问题。因此，要对“一把手”的权力予以必要的限制，进行科学配置，合理分解，明确界定。首先，要规范“一把手”的决策行为。建立和坚持重大问题决策前的听证制度和调查论证制度，对重大问题做出决定必须遵循严格的程序。改革和完善决策表决方式，由单一的“一把手”拍板转变为“一把手”拍板与班子成员一人一票投票表决相结合。其次，对“一把手”赋权要适当。要明确班子成员的分工。班子内部要按照领导班子成员各管一线的原则，什么职务管什么事情。“一把手”不能过多地插手班子成员分管的具体事务。由于中国共产党是执政党，对“一把手”权力的监督，实质上是对党的监督。正如前面所说，中国共产党的权力主要是通过各级党委“一把手”权力的行使来体现的。只有依法治党，使党能依法执政，才能真正做好对“一把手”权力的制约与监督。

3．在扩大人民对领导干部的权力制约与监督上有所突破。一切权力腐败都是在高度信息垄断的状况下完成的。因此，要增加国家政治生活的透明度，扩大人民监督的范围。扩大人民监督的范围，在一定程度上可对各级领导干部的滥权行为起到一定的震慑作用。增强人民监、督的力度。第一，须在政务公开方面下大力气，政务不公开，就难以对领导干部实施有效的制约与监督。第二，建立人民群众给党政部门及其国家机关、事业单位、国有企业领导干部和中层干部“打分”制度，对末位者“亮黄牌”，并通过新闻媒体公之于众。第三，建立领导干部个人财产申报和廉政述职制度，并专设网站供社会监督。第四，抓紧制定《举报法》，切实保护举报人的合法权益。通过制定保护举报人权利的法律法规，使公民可通过公开、透明的法律渠道对权力腐败分子提出检举和控诉。同时设立举报奖励机制和奖励基金，重奖检举有功人员。这种制度措施和激励机制对有效遏制腐败是非常重要的。

4．推进市场化改革和干部制度改革，使政治权力从市场中逐渐剥离出来，营造创业氛围，淡化“官”念，在加快经济与政治的分化上有所突破。现代政治实践和政治发展规律告诉我们，滥权行为的发生，从深层次的角度看，主要是缺乏两个最基本的制约条件：成熟的市场经济和健全的民主政治。只有在市场经济和民主政治充分发展的基础上，才能有良好的权力配置和权力监控机制的建立及其发挥作用的可能。当前，最重要的是推进市场化改革和干部制度改革，促进经济与政治的分化。

首先，推进市场化改革，从源头上遏制权力腐败。坚持市场化改革，使生产要素通过市场机制配置，尽量减少和杜绝“寻租空间”，防范和抑制权力进入市场，从体制上减少权力腐败的可能性；改变政府对经济活动的干预方式，把不应由政府行使的职能逐步转让给企业、市场和中介组织，尽量减少对企业的直接干预；加快产权制度改革，实行政企分开，建立现代企业制度，从体制上解决国有企业“内部人控制”问题，从源头上制约国有企业领导人的滥权行为；规范财权，建立会计核算中心，构筑科学规范的财政管理体制和运行机制，管理好资金，特别是预算外资金，从源头上遏制领导干部公款消费和化公为私。

其次，推进干部制度改革，从源头上遏制吏治腐败。健全社会主义民主与法治，尽快出台《监督法》，坚持依法治国方略，尤其是在党的执政活动中。必须依法执政，杜绝目无法纪和不按法规办事的行为。推进干部制度改革，建立科学、民主、竞争的干部选拔机制。在基层单位扩大民主推选的范围，凡未经民主推选和多数群众不赞成的干部一律不提拔任用。改进干部考核、考察办法，采取考察预告制、考察工作责任制，提高识别人的准确性。强化廉政鉴定，实行领导干部提拔任用党风廉政“一票否决”制度，防止“带病”上岗。在提交党委会讨论之前，由纪检监察部门对拟提拔任用的领导干部进行廉政鉴定，推行党政领导干部公开考试选拔和中层干部竞争上岗制度，对领导干部人选的决定由“官场”转向“考场”，从源头上遏制用人问题上的不正之风和卖官攀爵愈演愈烈的势头。

最后，促进经济与政治的分化，消除政治领域的“寻租活动”。要消除政治领域的“寻租活动”，必须对权力运行过程中可能出现买官卖官的领域进行治理，切断目标指向官职的金钱和权力交换的渠道。唯有深化经济体制改革和政治体制改革，才能促进经济与政治的分化，从而切断权力与金钱交换的渠道。经济与政治的分化有两大好处：第一，从社会层面来说。它能保证经济运转的自主性和稳定性。经济是个高度敏感的活动领域，若不独立，政治方面的变动可在极短的期间破坏经济的稳定性和发展态势。第二。经济与政治的分化具有减压作用。长久以来，在中国社会“官本位”思想是个根深蒂固的东西，至今仍有一定的影响。在政治体制改革相对置后的情况下，深化经济市场化改革，可以从政治领域中分离出一部分人力资源，使一部分人从对官职的追求。转向对其他方面的追求。经济独立于政治，正好让角逐官职不遂的人，将目标转向角逐财富，把智慧和精力用在搏击市场上，其结果既推动了经济发展，又减轻了政治领域里紧张状态。我国正处于转型时期，市场竞争的新秩序尚未完全确立，领导干部，尤其是“一把手”还拥有巨大的财富配置能力，往往出现政治权力与物质财富交换的权力腐败现象。建立市场的新秩序和约束领导干部权力的机制，将是实现现代化的关键因素之一，也是真正形成对权力有效制约与监督的关键所在。

（晏磊：江西科技师范学院社科部）