“改革模式”中的普及义务教育

义务教育是按照法律规定，一定年龄阶段的儿童和少年必须接受，国家、社会和家庭必须予以保障的国民教育。义务教育着眼于国民素质的提高，是提高综合国力的基础，是一个国家教育现代化的重要指标。普及义务教育始于16、17世纪的欧洲，随着现代工业的发展而发展。纵观世界发达国家，尽管有各自独特的历史和自然机缘，但有一点是共同的，即都因重视普及义务教育，为其现代化变革奠定了雄厚的国民基础。在全球化进程日益加快、竞争愈演愈烈的当今世界，普及义务教育更成为综合国力竞争的重要保障。20世纪70年代末以来，在推进社会主义现代化建设的进程中，我们认识到“国力的强弱，经济发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知识分子的数量和质量”，^[349]普及义务教育遂成急务。

（一）中国普及义务教育的回顾

普及义务教育是中国“百年来无数志士仁人梦萦魂绕的理想”。鸦片战争以后，随着西学东渐，包括义务教育在内的各种现代教育观念传入中国，奠定了近代普及义务教育的思想基础。从1904年颁布的《奏定学堂章程》第一次把普及义务教育列为政府和各级官员的职责范围，要求“设初等小学堂，令国民凡七岁以上者入焉”，到1949年中华人民共和国成立，中国近代普及义务教育“在一个与世界各国迥异的特殊国际、国内环境中艰难推进”，历届政府虽然颁布了大量的推进义务教育的规制，但经过近半个世纪的努力，全国学龄儿童的入学率仍然无情地停留在20％左右，难有理想的效果。^[350]尽管如此，几代人竭蹶奋斗的历史，依然为普及义务教育的推进留下了宝贵的遗产。

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，明确提出“有计划有步骤地实行普及教育”，定下了推行普及教育的基本政策。^[351]从中华人民共和国建立到中共十一届三中全会召开前，党和政府十分重视普及教育工作，虽然不断有“左”倾错误思想的干扰，但普及教育工作仍然取得了一定的成绩，主要表现在以下三个方面：^[352]

1．1949年至1956年，以普及小学教育为主线

1951年8月，第一次全国初等教育及师范教育会议提出：有计划、有步骤地普及儿童初等教育，争取10年内全国学龄儿童基本上全部入学，5年内80％的儿童入学。^[353]1956年1月11日，教育部印发《十二年教育事业规划纲要（草案）》，提出：7年内全国基本普及义务教育，城镇和条件较好的农村普及完全小学，条件较差的农村普及初级小学，城市基本上普及初中教育。这是1949年后有关文件中首次提到“义务教育”。同年，刘少奇在中国共产党第八次全国代表大会的报告中再次提到了“义务教育”概念。到1956年，全国学龄儿童入学率达到52％以上，同旧中国的20％相比，有了很大进步。^[354]值得注意的是，“义务教育”一词，因为被视为“资产阶级的教育目标”，在1956年后的文件中就很少提到了，而代之以“普及教育”一词。^[355]

2．1958年到1965年，普及教育的发展

1958年9月，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中提出：要多快好省地发展教育事业，全国应在3至5年的时间内基本完成扫除文盲、普及小学教育。^[356]在各种“跃进”措施的推动下，中小学教育获得了跃进式发展，小学适龄儿童的入学率从1957年的61.7％，迅速提高到1958年的80.3％。^[357]但这种发展是以牺牲质量为代价的，经过60年代初期的调整，教育发展恢复常态，到1965年，学龄儿童的入学率达到84.7％。此期，尽管因为大跃进等极“左”思潮的影响，教育发展的成就难免有水分，但普及教育的确取得了较大进步。如河北省阳原县在1964年率先普及小学教育，1964年6月2日，《人民日报》发表《阳原县普及小学教育是教育战线的一面红旗》，介绍了阳原县普及小学教育的经验。^[358]

3．“文化大革命”中，普及教育遭到挫折

“文化大革命”中，教育秩序遭到破坏。中小学采取诸如“贫下中农管理学校”、“开门办学”、“小将上讲台”等违反教育规律的“教育革命”措施，严重干扰了教育教学秩序，使教育质量空前下降。不过，普及教育的理想仍然不灭，普及小学教育仍是政策关注的焦点。1971年，周恩来就指出，普及小学是中国的一项大政方针；即使是臭名昭著的1971年全国教育工作会议《纪要》也仍然提出：“大力普及教育，扫除文盲。争取在第四个五年计划期间，农村普及小学五年教育，有条件的地区，普及七年教育。”^[359]1972年3月26日，《人民日报》发表《普及小学教育是农村教育的重点》的社论；1974年5月，国务院教科组发出《关于1974年教育事业计划（草案）的通知》，要求逐步在大中城市普及10年教育，农村有条件的地区普及7年教育。^[360]当然，在“文化大革命”的环境中，普及教育只能是良好的愿望。

总的来看，从新中国成立到“文化大革命”前，中国普及小学教育的工作取得了很大成绩，为提高国民素质，推进社会和经济的发展奠定了良好的基础。

（二）普及义务教育工作初步进展

1．1978年至1984年，普及小学教育的实施

1976年10月后，随着教育秩序的逐步恢复、工作重心的转移，普及教育又提到议事日程上来。从1978年至1984年，主要是围绕小学教育的普及，出台了一系列法规，推动了普及教育工作的开展。

1978年2月，华国锋在五届人大第一次会议上的政府工作报告中提出：到1985年，农村基本普及8年教育，城市基本普及10年教育。^[361]同年召开的全国教育工作会议重申了上述目标，并要求：继续抓紧小学普及工作，3年内，要使大多数县95％以上的学龄儿童入学，并能坚持读满5年。^[362]同年11月，国务院发出《关于扫除文盲的指示》，指出：为了完成扫除文盲的任务，要抓好普及小学5年教育的工作，在边远落后的地方，采取多种形式，组织适龄儿童入学，坚持学完5年，达到真正小学水平。^[363]1979年1月，教育部发出《关于继续抓紧普及小学五年教育的通知》，指出：^[364]1971年周总理提出普及小学教育是一项大政，至今已经8年了，但是，当前小学5年教育还没有真正普及，文盲和半文盲大量存在并不断产生，因此，一定要在百废待兴的情况下，切实抓好普及小学5年教育的工作，到1985年，实现农村基本普及8年教育的任务。1979年11月，中共中央批转湖南省桃江县《关于发展农村教育事业的情况报告》，要求各级党委和政府要把普及小学教育当作一件大事来抓。从上述政策目标来看，20世纪70年代末，中国基本确立了普及小学教育的政策目标。但是，普及教育的政策过于急躁，力图在短时间内实现普及教育的任务，多少有些脱离当时的教育现实。

这种情况引起了中央的高度重视。1980年5月，中央书记处两次讨论教育问题，提出普及小学教育要继续抓，但要注意各地的实际。教育部在传达书记处的精神时，承认原先定下的5年普及小学教育的目标“急了一些”^[365]。同年10月，《中央书记处会议纪要》明确了普及小学教育的方针：要提高对小学教育重要性的认识，普及小学教育的口号要坚持，但不能一刀切。^[366]

1980年12月3日，中共中央、国务院印发《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出：20世纪80年代全国应基本实现普及小学教育的任务，有条件的地方可以普及初中教育；普及小学不能一刀切，要求经济比较发达的地区在1985年前普及小学，其他地区应在1990年前基本普及小学，特别困难的地区还可以延长。^[367]这份《决定》是新时期第一份普及小学教育的文件，也是30年来中共中央关于普及小学教育的第一份专门决定，有力地推动了20世纪80年代初小学教育的普及工作。

1982年12月，五届人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，第19条明文规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”^[368]至此，时隔20多年以后，“义务教育”一词重新出现在中国的法规中，且得到了《宪法》确认，标志着普及义务教育法制化的开始。1983年5月，中共中央、国务院发出《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出了农村普及初等教育的任务和应当采取的方针、措施；同年8月，教育部发出《关于普及初等教育的基本要求的暂行规定》，对普及初等教育作了进一步的详细规定。

在上述法规、政策的推动下，普及小学教育取得了巨大成绩。1981年，全国有小学89.4万所，在校学生14332.8万人，适龄儿童入学率为93％，有的地方达95％。^[369]1985年，全国小学适龄儿童的入学率达到95.9％。^[370]同1965年的84.7％相比，增加了近12个百分点。

2．普及九年义务教育初步推进

到20世纪80年代中期，随着小学教育逐步普及，延长普及义务教育的年限成必然趋势。以中共中央《关于教育体制改革的决定》的颁布为标志，中国进入普及九年义务教育阶段。

（1）“普九”目标的提出。1985年5月27日，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，首次明确提出“实行九年义务教育”的目标。《决定》指出：“义务教育，即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保障的国民教育”，“中国现在基础教育还很落后，这同中国人民建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家的迫切要求之间，存在着尖锐矛盾，决不能任其继续。现在，我们完全有必要也有可能把实行九年义务教育当作关系民族素质提高和国家兴旺发达的一件大事，突出地提出来，动员全党、全社会和全国各族人民，用最大的努力，积极地、有步骤地予以实施”^[371]。《决定》将全国划分为三类地区，一是约占全国人口1／4的城市、沿海各省中的经济发达地区和内地少数发达地区，1990年左右完成普及九年义务教育；二是约占全国人口一半的中等发达程度的镇或农村，在1995年左右普及初中阶段的普通教育或职业技术教育；三是占全国人口1／4的经济落后地区，要随着经济的发展，积极进行不同程度的普及基础教育的工作。上述有关实行九年义务教育的决定，“是中央作出的一个关系中国未来的重大战略决策”^[372]，标志着中国普及义务教育进入了以普及九年义务教育为中心的新的发展阶段。1986年4月，六届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划（1986～1990）》，明确“七五”期间“普九”目标：抓紧完成一类地区少数尚未普及小学教育的县乡的普及工作，同时保质保量完成普及初中教育；二类地区主要是保质保量地普及小学教育；三类地区不同程度地普及小学教育。

（2）九年义务教育的法规建设。根据中共中央《关于教育体制改革的决定》的要求，义务教育立法工作逐步展开。1986年4月12日，六届人大四次会议通过了《中国华人民共和国义务教育法》，这是中华人民共和国成立37年以来颁布的第一部义务教育法律。该法共18条，对义务教育的性质、方针、入学年限、实施机构、管理制度、经费、师资等进行了规范。规定：国家实行九年义务教育，凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，都应当入学接受规定年限的义务教育，国家对接受义务教育的学生免收学费，父母或者其他监护人必须使适龄的子女或者被监护人按时入学接受规定年限的义务教育等。该法的颁布，标志着中国普及义务教育进入了在法律保障下迅速发展的新阶段。为了切实实施九年义务教育，1986年9月，国务院办公厅转发国家教委等部门《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，对九年义务教育的验收标准、实施步骤、学制及学习年限、学杂费制度、学校标准、教育经费及基建投资、师资、管理、考核等方面，作了进一步详细规定。

在上述政策的推动下，普及九年义务教育取得了初步成果。截至1990年，全国初等义务教育适龄儿童入学率达到97.83％，比1985年提高了1.9个百分点；有1459个县通过了普及初等教育的验收，占全国总县数的76％，比1985年增加了728个县，几乎翻了一番；以城乡总体计算，基本普及初等教育地区的人口约占全国总人口的91％；初级中学在全国大部分大、中城市基本普及，全国城乡小学毕业升初中的占73.5％，比1985年提高了5.1个百分点；15周岁人口中的初中毕业率为51.73％，比1982年提高了6.28个百分点；初等教育阶段残疾儿童就学率达半数以上。^[373]

（三）普及九年义务教育进一步推进

进入20世纪90年代，随着中国改革开放的深入发展，中国普及九年义务教育工作进一步推进，取得了辉煌的成就。

1．以“两基”为中心，普及义务教育的目标进一步明确

1992年，中国共产党第十四次全国代表大会提出“到本世纪末基本普及九年义务教育”的目标。1993年2月，中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》，要求：20世纪90年代全国基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲，大城市和沿海经济发达地区积极普及高中阶段的教育，首次明确提出了“两基”的任务。1994年6月，中共中央、国务院召开了改革开放以来第二次全国教育工作会议，将基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲作为20世纪90年代教育工作的“重中之重”。1999年6月，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》重申：基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，是全面推进素质教育的基础，地方各级人民政府要继续将“两基”作为教育工作的“重中之重”，确保2000年“两基”目标的实现和达标后的巩固与提高。

2．普及九年义务教育的法规继续完善

1995年3月，八届人大三次会议通过《中华人民共和国教育法》，明确规定：“国家实行九年义务教育制度”，确认了普及九年义务教育的法律地位。为了加强“普九”工作的实施和监督，配套法规相继出台。1992年2月29日，国务院批准了《中华人民共和国义务教育法实施细则》，对义务教育的实施步骤、就学、教育教学、实施保障、监督与管理等作了详细的规定。1994年7月，国务院颁发《关于实施〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，要求“普九”工作要按照分区规划、分类指导、分步实施的原则进行，到2000年全国基本普及九年义务教育。基本目标是：占全国人口85％的地区普及九年义务教育，初中阶段的入学率达到85％左右，小学阶段的入学率达到99％以上；占总人口40％以上的一类地区1997年前普及九年义务教育，占总人口40％的二类地区2000年前基本普及九年义务教育，占总人口15％的经济发展程度较低的地区普及5～9年义务教育，占总人口5％的特别贫困地区普及3～4年小学教育。此外，还出台了其他相关政策：《普及九年义务教育评估验收办法》（1993年3月）、《关于在90年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》（1994年9月）、《普及义务教育评估验收暂行办法》（1994年9月）、《普及九年义务教育和扫除青壮年文盲工作表彰奖励办法》（1996年2月）等。2006年，国务院决定开始在农村实施义务教育免费制度，进一步推进了普及义务教育的发展。

3．普及九年义务教育取得辉煌成就

在上述法规、政策的推动下，20世纪90年代，中国普及义务教育取得了巨大成就。到1995年底，全国小学阶段适龄儿童的入学率达到98.5％，初级中学的毛入学率达到78.4％，比1990年提高11.8个百分点。^[374]

根据教育部2007年5月公布的《2006年全国教育事业发展统计公报》，到2006年底，全国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个（含其他县级行政区划单位205个），占全国总县数的96％，“两基”人口覆盖率达到98％。全国共有小学34.16万所，小学学龄儿童净入学率达到99.27％，其中，男女童净入学率分别为99.25％和99.29％，女童高于男童0.04个百分点。全国共有初中学校60885所（其中职业初中335所），初中阶段毛入学率97％，比上年提高2个百分点。初中毕业生升学率75.7％，比上年提高6个百分点。

总之，改革开放以来，经过各方面的共同努力，中国普及义务教育取得了辉煌成就，占全国96％以上的地区普及了九年义务教育，为中国当代经济和社会的发展、国家综合实力的提升，提供了坚实的人力资源的基础。