国有企业坚持党管干部原则实现形式的调研报告

自治区国资委课题组

国有企业的基本属性和特殊属性，决定了国有企业既要建立完善现代企业制度，也必须落实党管干部原则。在国有企业逐步建立健全公司治理结构进程中，如何充分发挥党委政治核心作用，实现党管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权有机地结合，是进一步深入推进国有企业建立现代企业制度必然面对的、必须解决的重大现实问题。为切实掌握全区国有企业坚持党管干部原则情况，自治区国资委党委课题调研组深入自治区属国有企业，通过召开座谈会、实地走访调查、问卷调查等方式，掌握企业现状和基本情况，探究存在问题及解决路径。

一、区属国有企业坚持党管干部原则实践与探索

自治区国资委监管和统计资产的企业66户。其中，自治区参股中央企业5户，自治区国资委直接监管企业12户，自治区国资委监管和统计资产范围、主管厅局负责管人管事的企业49户。近年来，在上级党委的领导下，区属国有企业从健全领导体制、完善工作机制入手，不断改革企业经营管理人员的选任和管理方式，在完善现代企业制度下坚持党管干部原则有效形式上进行了积极探索。

（一）发挥政治核心作用，奠定党管干部与公司治理之间权责关系基础

近年来，国资委党委认真贯彻落实党的十八大及十八届三中、四中全会精神，积极探索党管干部与公司治理相结合的有效方式，与自治区党委组织部紧密配合，及时制定了《关于自治区属国有企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的实施意见》（宁党办发[2014]70号，以下简称《实施意见》），对国有企业党管干部的内容作了明确规定，进一步规范企业党委党管干部的内容、程序、责任等。区属国有企业党委不断探索发挥政治核心作用的有效途径，主动协调与股东会、董事会和经理层的关系，侧重从政治角度出发，把参与企业重大问题决策与支持股东会、董事会和经理层依法行使职权有机结合起来，支持、保证和监督企业重大问题决策符合党的方针、政策，符合市场和企业实际。同时，区属国有企业党组织紧紧围绕生产经营和建好队伍搞好服务，大力推进党组织建设，实行党的工作与其他工作同步规划、同步部署、同步实施、同步考核，初步形成了企业党委负总责，党委书记总抓，分管副书记具体抓，相关部门齐抓共管，一级抓一级，层层抓落实的企业党建工作格局。

（二）实行“双向进入、交叉任职”，促进党管干部与公司治理之间权责关系融合

随着国有企业改革的不断深入，公司治理结构的不断完善，坚持实行国有企业“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，为落实党管干部创造了条件。自治区属国有企业基本上实现了企业党委成员通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理层，董事会、监事会、经理层中的党员也依照有关规定进入企业党委。目前形成了以下几种模式：在设立董事会的企业，一是党委书记兼任董事长，总经理兼任党委副书记，如中色(宁夏)东方集团、宁夏电投、宁夏建工、宁东铁路、水务投资集团等企业；二是党委书记和董事长分设，董事长(内部)兼任党委副书记，党委书记担任公司董事，如神华宁煤、中电投宁夏能源铝业等企业。在实行总经理负责制的企业，一般都实行总经理与党委书记分设，党委书记兼副总经理，总经理兼任党委副书记，如农业综合投资公司、储备粮管理公司、中煤实业公司等企业。相对应以上领导体制设计，国有企业成立了党委工作部(党群工作部等)和人力资源部，依据授权履行选人用人职责。

（三）推行沟通协调的方式，实现党管干部与公司治理之间权责关系统一

从实际情况来看，区属国有企业经营管理人员的任免基本上坚持以下程序：人力资源部(党委工作部)提出用人岗位和需求；由董事长、党委书记、总经理沟通后进行动议；人力资源部(党委工作部)组织民主测评和推荐，进行考察，并征求纪检监察部门意见；向董事会和党委汇报考察情况；召开党委扩大会议集体讨论；同意后，经营管理人员由经理层聘任，党群干部由党委任免。这一做法，既保证董事会（董事长）或经理层（总经理）对中层管理人员的聘任权利，又落实了党管干部原则。自2011年以来，各企业还积极探索党管干部原则与公开选聘经营管理者相结合的有效途径，神华宁煤等11家区属国有企业通过竞争上岗、面向社会公开招聘的方式选拔中层管理人员500余人，不仅优化了企业中层管理人员队伍的结构，而且提高了中层管理人员队伍的素质，增强了企业内部活力。

二、存在问题及原因

区属国有企业虽在落实党管干部原则方面做了有益探索，但仍然存在着一些问题，我们对存在的主要问题及其原因进行了分析。

（一）领导体制和工作机制不顺畅

在领导体制方面，突出表现在企业经理层人员和党委班子成员的高度重合上。国有企业“双向进入、交叉任职”的领导体制坚持了多年，也确实为坚持党管干部原则提供了便利条件，促进了党管干部管理原则的落实。但从另外一个方面来说，由于企业经理层人员和党委班子成员的高度重合，再加上经理层和党委的职责不够清晰，一些企业特别是下属子分公司目前仍然以“党政联席会”来代替党委会、经理办公会，不仅与建设现代企业制度相违背，而且也极易造成党委、经理层权力边界不清、责任无法落实的问题。在工作机制方面，目前，区属国有企业按照党委工作实际和内部管理需要，成立了党委工作部和人力资源部，负责企业中层管理人员选任和普通员工聘用。据调研情况看，承担企业中层管理人员选人用人职责部门的情况各异，不太统一。但有些企业中层管理人员选任由人力资源部门承担，没有党委工作部参与明显不妥。从党管干部角度出发，人力资源部是公司内设机构，不是党委的工作部门，造成工作机制不顺的问题。

（二）选任方式不适应

《公司法》规定了出资人享有选择经营者的权利，明确了以产权关系为纽带的现代企业领导人员管理体制。目前，宁夏对国有企业领导人员的任免，在观念和管理方式上仍有党政领导干部任免和管理的色彩，不同程度地忽视了产权或股权的属性。对于自治区独资企业或独资公司，这个问题不明显或不突出。但在神华宁煤集团公司等自治区参股的中央企业中，这个问题比较突出。以此类公司为例，中央企业和自治区分别占有不同比例的股权，中央企业是大股东。按照现代企业制度，双方股东应按股权比例委派企业的董事会董事、监事会监事，董事会提名经理层人选。党组织关系在地方的，应按党组织隶属关系和干部任免权限来任免党委领导班子成员。也就是说，企业的董事会、经理层和监事会中都应有双方股东的代表，代表各自派出股东的利益，向派出股东汇报工作。目前的现状是:此类企业不同程度的存在以领导班子的管理模糊了双方股东委派或提名人选的权利，宁夏方的股权代表不太明确，导致股东权利受到一定损害。而且，随着混合所有制企业的推进，如果不切实研究解决此类问题，问题和矛盾还会不断出现。

（三）权责不清晰

主要有以下几种问题：一是突出表现在企业董事会、党委、经理层职责不够清晰。在调研中我们发现，一些企业囿于传统的干部管理观念，对于完善现代企业制度下坚持党管干部原则重视不够、认识不明，董事会、党委、经理层各自议事规则不能完全符合现代企业制度的要求，在选人用人权方面职责不清，导致仍然用过去的干部管理方式来选任企业中层管理人员。《实施意见》印发后，一些企业党委没能深入研究制定落实《实施意见》的具体措施，尤其是党委会议事规则没有根据新常态新形势和《实施意见》的精神及时进行修改完善，造成党委在选人用人方面的职责体现不明显，作用发挥不到位。二是上级主管部门不当干预。主要体现在一些区直机关管理的企业中，由于上级主管部门对党管干部和企业依法行使用人权把握不到位，忽视了公司董事会或经理层的选人用人权，由上级主管部门直接选拔任用企业中层管理人员，干涉了企业的自主经营权。三是对董事会赋权不够到位。由于国有企业的特殊属性，加之宁夏宏观经济环境和人才市场不发达，目前绝大部分区属国有企业经理层仍以上级党组织提名或任免为主，董事会无法行使对经理层的聘任权利，经营管理人员的职业性、契约化难以凸显和实现。四是选人用人权过于集中。在一些董事长兼任党委书记的区属国有企业，由于一把手的观念根深蒂固，形成以董事长为中心的权力运行体制，造成总经理选人用人权缺位；在一些党委书记与董事长(总经理)分设的企业，存在着党委在经营管理人员选拔使用时话语权不够的问题。有的企业党组织负责人认为企业实行公司治理结构，董事会和经理层行使用人权，党管干部只是原则要求，产生了畏难情绪，在对重要岗位经营管理人员的选拔和管理工作中，怕有“争权”的议论，怕伤了与董事长、总经理之间的“面子”，致使党管干部的原则难以落到实处。

三、解决问题的建议

目前，国有企业改革已经进入关键阶段和深水区，国有企业领导人员的管理方式也应该随着国有企业改革发生与之相适应的变化，切实实现党管干部原则与法人治理结构有机地结合。

（一）抓好顶层设计，理顺坚持党管干部原则的领导体制

近期，中共中央办公厅印发的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》指出，国有企业必须要坚持党管干部原则，建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，再次为国有企业坚持党管干部原则提供了制度支持。一是做好制度设计。自治区要制定贯彻落实《若干意见》的实施细则，要求各企业修改完善《公司章程》，坚持党的建设与区属国有企业改革同步谋划，同步推进，将党建工作总体要求写入各企业的《章程》，把党组织的地位在企业中法定化。二是进一步推进规范董事会建设。积极探索设立专职董事制度，选择一批业务能力强、精力充沛、企业管理经验丰富的企业现职人员担任专职董事，进一步提高企业董事会的决策水平，发挥董事会的职能作用。同时，也为经理层和党组织领导班子的人员分离奠定基础。三是完善“双向进入、交叉任职”的国企领导体制。在比较规范董事会的区属国有企业中，实行经理层和党组织领导班子成员适度交叉任职的方式，经理层1～2名成员进入党组织领导班子。目前，借国有企业改革发展，组建国有投资、国有运营公司之际，首先在此类公司建立完善“双向进入、交叉任职”的国企领导体制。在其他区属国有企业中，准备党委、纪委换届的，在换届之时完成适度交叉的调整工作；已完成党委、纪委换届的，在适当时机完成党组织领导班子的调整工作。

（二）强化分类管理，完善适应现代企业制度的选任方式

一是在股权多元化的企业完善选任方式。在有两个以上股东的区属国有企业中，特别是与中央企业合作的自治区参股企业，严格按照《公司法》规定，进一步建立或完善《公司章程》，根据股权比例委派董事会董事、监事会监事，按照干部管理权限提名经理层人选，保障各方股东权利的落实，更好的实现党管干部原则与现代企业制度的契合。二是在不同类别的企业选择针对性更强的选任方式。根据《关于深化自治区属国有企业改革的实施意见》（宁党发〔2014〕44号）文件精神，区属国有企业将分为公益类、营利类和功能类三类企业。为进一步促进国有企业经济效益和社会效益有机统一，对于公益类、功能类的区属国有企业，企业领导人员的选拔任用要以“党组织任命为主、市场化配置为辅”，国企高管和党政领导干部进行调整交流，应当主要集中在这类企业；对于按照市场化机制运作、追求效益最大化的营利类的区属国有企业，企业领导人员的选拔任用应当以“市场化配置为主、以党组织任命为辅”，把企业经理层的选人用人权逐步交给董事会，对经理层实行任期制和契约化管理，在选人用人上增强企业的市场属性。

（三）健全选人机制，确保党管干部原则落实

一是完善工作机制。区属国有企业党委要严格贯彻落实《实施意见》，建立健全有利于党管干部原则和公司治理相结合的决策机制、协调机制、执行机制和纠错机制，确保党管干部的原则落到实处。重点是修改完善董事会、党委、经理层的议事规则，把党管干部的原则、程序嵌入到议事规则中，进一步明确权利、落实责任，也避免选人用人权过度集中到个人手中。修改完善企业内部选人用人制度，按照《实施意见》的要求，党委工作部门要严格履行职责，组织或参与选人用人工作，在工作程序上促进党管干部原则和企业依法选择经营管理者有机结合。二是逐步落实企业董事会选择经营管理者的权利。对于区直机关所属企业存在的选人用人方面问题，在脱钩改革过程中，自治区国资委将直接理顺各企业对中层管理人员的选用权，推动权责明晰、制衡有效的选人用人机制建立。对于其他区属国有企业，按照国有企业改革的新精神新要求，要逐步落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、样本分配等权利，坚持公开、竞争、择优的原则，建立职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例，打造一支政治觉悟高、业务能力强、德才兼备、甘于奉献，真正具有企业管理能力的高素质经营管理者队伍。三是建立严密科学的监督机制。区属国有企业要建立多层次、全方位、全过程的综合监督体系，企业党组织对已提拔使用的经营管理人员要加强监督管理，结合经营业绩考核对他们履职尽责的情况进行考察，对不胜任岗位职责要求的，应及时提出调整或免职、解聘建议；对违反党规党纪和有关规定的，应及时严肃处理，切实把好监督管理关。

（本文获2015年全国党建研究会优秀调研成果三等奖）