党员干部要学法守法依法办事

自治区高级人民法院课题组

党的十八届四中全会提出：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”党的十八大报告中首次提出，要用“法治思维”和“法治方式”来执政、行政，标志着我们党对党的规律的认识、对法治建设的认识、对党员干部素质能力建设的认识到了新高度，也对党员干部法治素养和依法办事能力提出了更高的期待和要求，对全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党都具有重要意义。本文仅以人民法院司法实践为视角，透视党员干部在法治思维和依法办事能力方面存在的问题，并对其成因加以分析，进而探寻提高党员干部法治思维和依法办事能力的路径。

一、司法实践视角下党员干部在法治思维和依法办事能力方面存在的主要问题

人民法院的审判实践工作是透视党员干部法治思维和依法办事能力的一个较好视角，其中行政诉讼和职务犯罪案件的审理，更是集中折射出了这方面的问题。当前一些党员干部特别是领导干部依法行政的意识和能力不强，运用法治思维和法治方式管理经济社会事务水平不高，在促进改革和深化改革中缺乏法治思维和依法办事的能力。有的把法治建设喊在嘴上、贴在墙上，搞形式主义、口号化，就是没有抓在手上；有的存在特权思想和官本位意识，认为法律是管老百姓的，是约束别人的，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在，等等。这些问题在人民法院审理的行政诉讼和职务犯罪案件中均有不同程度的体现。

（一）行政诉讼呈逐年上升趋势，显示出党员干部在履行政府管理服务职能方面法治思维和依法办事能力欠缺

行政诉讼是人民法院依法化解行政机关和被管理相对人之间矛盾纠纷，促进官民和谐、维护改革发展稳定的重要职责。通过对行政案件的审理，可以透视出行政机关中党员干部在履行法定职权中存在的法治思维和依法办事能力方面的问题。

1.2012～2014年，全区法院审理一审行政诉讼案件呈逐年上升趋势。近3年来，全区各级法院受理的一审行政案件呈现逐年上升趋势。2012年，全区法院审理行政一审案件309件，与2011年相比上升了7.89%，审结291件，结案率为94.2%；2013年，全区法院审理行政一审案件419件，与2012年相比上升了35.60%，审结347件，结案率为82.81%；2014年，全区法院共受理一审行政案件475件，与2013年相比上升了13.37%，审结464件，结案率为97.7%。由此可知：一方面，行政机关中的党员干部在促进改革中行使职权中存在的法治思维和依法办事能力欠缺，引发被管理的群众不满意；另一方面，说明被管理群众的法律维权意识增强。

2.法院审理的一审行政诉讼案件主要集中在政治经济改革中与人民群众生活密切相关的民生领域。近三年，全区法院受理的一审行政案件涉及公安、土地、拆迁、交通、劳动和社会保障、房屋登记、工商、林业、规划、技术监督、计划生育、卫生、环保、商标、烟草专卖、民政、教育、信息公开、乡政府管理等20余个领域，其中受理的土地林业资源类、拆迁和房屋登记等城建类、治安类、劳动和社会保障类，占比居行政一审案件前四位。充分显示出民生领域的改革、发展更容易激发社会矛盾，更需要党员干部在履职过程中运用法治思维和法治方式进行化解。

3.行政机关败诉率占到一成左右，且仍然集中在民生领域的行政管理服务中。2014年，行政机关一审行政案件败诉62件，败诉率达13.36%，与2013年相比基本持平；2013年，行政机关一审案件败诉率为13.26%，与2012年相比，败诉率上升了1.58个百分点。从败诉行政案件分布的领域来看，败诉案件主要分布在劳动和社会保障、拆迁、土地、房屋登记、林业、民政、交通、乡政府管理等领域，败诉案件涉及较多的领域仍集中在劳动和社会保障、土地管理领域，分别占全部败诉案件的34.78%和15.22%。

（二）职务犯罪案件审理中显示，党员领导干部法治观念淡薄，存在心中无法、以权压法等现象

1.2012～2014年，全区法院审理职务犯罪主体中党员干部占比较高。2012～2014年，全区法院受理的职务犯罪案件主要集中在《刑法》规定的贪污罪、受贿罪、行贿罪、挪用公款罪、滥用职权罪、玩忽职守罪等罪名。3年来，全区法院共审理职务犯罪案件800件，涉案总人数1129人。从受理案件的类型来看，贪污贿赂案件711件，占受理案件总数的88.9%，涉案人数1007人，占涉案总人数的89.2%；渎职侵权案件89件，占受理案件总数的11.13%，涉案人数122人，占涉案总人数的10.8%。此类犯罪的主体绝大多数是党政部门的主要领导干部，借手中的权力以权谋私、玩忽职守，心中没有法纪、常常以权压法，不仅损害人民群众的切身利益，更损害党的执政形象。

2.职务犯罪主要集中在涉及众多民生改革领域和法治监管薄弱的基层组织人员。从审理的案件看，涉及电力、工商、税务、卫生、教育、土地、房地产等权力集中、资金密集的行业职务犯罪多发，且涉及民生领域的职务犯罪逐年增多。同时，农村作为深化改革的主阵地之一，基层组织人员成为职务犯罪高发人群。随着国家、自治区一系列强农、惠农、富农改革政策的陆续出台，乡镇、村党支部、村委会等农村基层组织利用协助、配合政府开展诸如征地拆迁、移民搬迁、退耕还林、少生快富、惠农补贴发放等工作中，虚报冒领、套取公共资金的职务犯罪时有发生。

3.职务犯罪中表现出部分党员干部不学法、不懂法、不尊法、不守法，甚至知法犯法。在审理的案件中，绝大部分为窝案、串案。尤其是农村等基层组织工作人员职务犯罪案件中，乡镇的村支部书记、主任、会计等上下联手，形成互贪互惠的“利益小团体”。涉案人员有的擅自涂改账面和单据，隐瞒、截留收入；有的擅自变卖公共财物；有的重领补助、白条报假费用、虚列债务；有的利用国家发放粮食补贴、退耕还林补贴之机，采用虚报种地面积、退耕还林面积的手段，骗取国家资金个人侵吞；有的在国家疫情防控过程中，通过虚列多列补偿款的方式，骗取国家资金，予以侵吞。种种表现均是因为部分党员干部从来不学法，心中没有法纪，更谈不上懂法、尊法和守法了。还有一些党员干部虽然具有一定的法律知识，但在私欲的控制下或在处理具体改革事项中缺乏法治思维而导致知法犯法。

二、党员干部法治思维和依法办事能力不强的原因分析

党员干部法治思维和依法办事能力不强的原因有主观方面因素，也有客观方面的原因，主要包括以下几个方面：

（一）党员干部法治意识淡漠，没有树立牢固的社会主义法治理念

无论行政诉讼还是职务犯罪中，导致行政机关败诉、党员干部被追究法律责任，究其原因主要还是党员干部心中无法、法律知识不足、法治观念欠缺，权大于法的特权思想作祟。如有些行政机关及其工作人员在行政诉讼中怠于履行诉讼义务，不在法定期限内提交证据，对法院的协调工作不积极配合，甚至极个别行政机关不应诉、不出庭、不答辩等等，都是欠缺法治思维和依法办事能力的表现。职务犯罪中，一些党员领导干部形成“我说了算”的特权思想，随意支出单位资金，或借、或挪用、或挥霍、或拿公家钱财做人情，这是没有法治思维的具体体现。一些基层组织党员干部胆大妄为，涉案村官虚报冒领国家退耕还林款、粮等长达数年之久而没有被制止、追究，一方面说明这些党员干部没有法治思维，另一方面也说明周围的其他党员干部缺乏法治思维，不能及时对违法行为进行检举、揭发。

（二）党员干部接受法律知识和法治思维培训、提升的途径不足

从学习角度来说，党员干部的学习经历中，缺少法治思维养成相应的基础支撑和养成时间，接受法治教育培训的机会、途径很有限，导致在工作中用啥法学啥法、不用不学或想用也不会用的情形。从普法的效果来看，没有规范、系统的法治教育培训体系，党员干部学习法律、接受法律培训的途径欠缺，党员干部在培养法治思维和提升依法办事能力方面还有很大差距。

（三）党员干部严格执法意识和能力不强

主要表现在：一是证据意识不强。行政诉讼中，反映出执法机关的党员干部在作出具体行政行为时，不深入现场调查取证，在对证据审查不严或者没有合法有效证据的情况下，就认定事实作出具体行政行为，导致败诉。二是程序意识不强。行政执法过程中，党员干部仍然存在重实体轻程序、重效率轻规则的现象，如未告知当事人诉权、送达文书不符合法律规定、应召开听证而未召开，应公告的事项而未公告等程序违法情形。三是适用法律错误。从审理的情况看，有些行政机关的党员干部在执法过程中未能处理好上位法与下位法、新法与旧法的关系，或者对法律条文理解片面，错误地适用了不应适用的法律条款，或应适用的法律条款未适用等。

（四）对党员干部法治思维和依法办事能力的重视不够、引导、考核等工作不到位

由于长期的惯性思维和习惯作法，使一些党员干部对法治建设的重视不够，有的更是奉行“权力通吃”“摆平就是水平”“搞定就是稳定”的错误思想。一方面，这是长期忽视法治建设、不重视法治建设的结果；另一方面，由于没有将法治建设作为党员干部工作考核评价指标，从而导致对法治建设的要求成为一个软指标、软任务，只停留在口头上、落实在文件中、挂在墙上、写在纸上，没有丝毫“约束力”和“指引力”，严重时出现以权压法、以权乱法、以权枉法等破坏法治建设的事情。

三、加强党员干部法治思维和依法办事能力的对策建议

随着全面推进依法治国进程的深入，作为执政党的党员干部必须重视法治思维和依法办事能力的养成。

（一）在破除旧思维模式中，培树党员干部坚定的社会主义法治理念和法治思维

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央更是高度重视社会主义法治理念的树立及法治思维和法治方式的运用，把法律作为凝聚全社会共识的最大公约数。因此，党员干部作为执政党的主体，必须要做社会主义法治理念的坚定信仰者，做运用法治思维和法治方式促进改革发展的积极参与者、实践者、推动者。一方面，党员干部的法治思维是建立在法治理念的基础上的，要求党员干部在处理问题的时候有一种法律规则的意识,坚持法律至上,坚持法律规则的运用,坚持公平、公正、公开等法治精神和原则。“法治思维”还表现为一种行为选择,面临多种问题的解决方式、手段时,党员干部能够首先研判处理方式是否符合法律规定、法治精神等。但实际工作中，一些党员干部法治思维呆板滞缓，认为严格按照繁琐的法定程序、权限议事办事，缺乏灵活和变通，工作实效会大打折扣，不适应中国国情。另一方面，在促进改革中看问题、作决策、办事情时，要以是否遵从依法治国、执政为民、公平正义、服务大局、党的领导的社会主义法治理念，是否遵从宪法和法律的规定，管理国家事务、管理经济和文化事务、管理社会事务的法治思维，以此来推动和促进改革发展。

（二）在加强法治建设中，强化党员干部法治学习培训

党员干部的法治思维和依法办事的能力不可能是一蹴而就的，必然在不断地学习、培训和实践中形成的。党员干部特别是领导干部要带头学法，不仅要学履行职责所需要的法律知识，而且要学法的原则、原理，学法的价值、精神。通过学习，知道法律授予了什么权力，这些权力的边界在哪里，权力行使的原则、程序是什么，不依法行使权力需要承担什么责任等，提高依照法定权限、程序行使权力的素养。各级党组织及其组织部门要加强法治教育培训，把宪法、法律列为党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课，把法治教育纳入各级干部教育培训规划，帮助广大干部切实提高运用法治思维和依法办事的能力。此外，由于法治思维的培养不是一朝一夕养成的、依法办事能力的提升也不是一蹴而就的，因此建议法治思维的培养要从青少年抓起，要将法治课程作为一门普通的基本课程在九年义务教育、高等院校的教学中加以安排，让法治的种子及早地种进中国未来建设者的心中。

（三）在深化改革开放实践中，强化党员干部法治思维和依法办事能力

法治思维的养成特别是依法办事能力的提高，关键靠实践。党员干部要在深化改革开放的火热实践中，把依法改革、依法发展、依法治理的理念根植于头脑中，自觉用法律厘清权力边界，用法律约束权力行使，确保严格按照法定权限和程序行使权力，防止随意执法、粗暴执法，更不能徇私枉法、执法犯法。在化解改革发展过程中遇到的各种冲突和矛盾纠纷时，要坚持用法治保护公民、法人的合法权益，自觉把维护人民权益作为工作的根本出发点和落脚点，从实体、程序、时效上充分体现依法保护公民、法人合法权益的要求。在看问题、作决策、办事情时，要在法治轨道上解决问题，既要做到不越权、不滥权，又要做到不失职、能办事，特别是要提高依法处理复杂敏感事件的能力。要运用法治思维解决工作中遇到的各种冲突和矛盾，正确处理好政策与法、维权与维稳、实体正义与程序正义、法理情等重大关系，不断提高依法履职的能力和水平。

（四）在健全完善制度中，引导党员干部尊崇法治思维、坚持依法办事

对党员干部的考核评价是党员干部提升促进改革发展能力、推动改革发展的指挥棒。因此，健全完善法治思维和依法办事能力在干部考核评价中的指标，对于坚持正确的用人导向、培养和提升党员干部法治思维和依法办事能力至关重要。

在干部选用上，要把尊宪、守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把法治素养和依法办事能力作为提拔使用干部的重要依据。通过发挥考核评价和选人用人这个指挥棒和杠杆的作用，引导和督促各级党员干部把依法执政和依法行政的要求落到实处，自觉养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好习惯。

在干部考核上，要围绕依法执政、科学立法、依法行政、公正司法、平安建设、权力制约等重点环节，科学设定考核指标体系。同时，也要把党员干部遵守党章和党规党纪的情况纳入考核评价的内容，促进广大党员干部不仅模范遵守国家法律，而且按照党规党纪以更高标准严格要求自己。对党政主要负责人，还要考核其履行推进法治建设第一责任人职责、及时解决本地区本部门法治建设重大问题等情况。要将党员领导干部遵守法律，依法决策、依法管理、依法办事的情况作为年度考核、任用考察的重要内容。可探索建立对领导班子和领导干部实行述职述廉述法三位一体的考核制度。每年由上级党委对下级党委政府、部门的领导班子和党员领导干部学法、遵法、守法、用法情况进行全面考评。被考评对象的述法报告内容包括单位及个人学法、守法情况、重大事项依法决策情况、依法行政或公正司法情况等。对本单位及工作人员出现违法行政或司法不公造成恶劣影响，领导干部干预执法司法，党员干部中出现违纪违法案件等情况的，都应给予否定性评价。

（五）在加大违法惩处中，强化党员干部法治思维和依法办事能力

强化党员干部法治思维和依法办事能力，必须坚持奖惩并举，真正使法治思维和依法办事能力成为一种硬标准、硬要求、硬约束。一方面，要优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强、推进法治建设成效明显的干部。另一方面，对那些特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不能提拔重用。经教育不改的，要调离领导岗位。各级党组织对党员干部遵守宪法和法律要做出具体规定，建立刚性约束机制。应将严格依法办事作为对党员特别是各级党员领导干部的政治要求，像抓作风建设和惩治腐败一样抓依法办事。要坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，加强对党员领导干部依法执政、依法行政的监督检查，健全问责制度，规范问责程序，对违法枉法、失职渎职行为依法追究责任。党员干部触犯法律规定的，必须依法处理，不能用党内纪律处分代替依法追究责任。要通过加强激励约束机制建设，督促党员干部真正做到依法执政、依法行政、依法办事，决不允许以权压法、以言代法、徇私枉法。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果一等奖）