宁夏市县乡换届工作调研报告

自治区党委组织部课题组

为切实摸准市县乡换届工作中存在的重点难点问题，扎实做好2016年市县乡集中换届工作，自治区党委组织部干部二处制订调研方案、下发调研通知，在全区5个地级市、21个县（市、区）开展了书面调研，同时，召开了自治区层面的专题座谈会，听取了5个地级市、部分县（市、区）党委组织部对换届工作的意见建议，并深入一些县（市、区）进行实地调研，通过个别访谈、谈心谈话、座谈交流等方式，全面收集掌握换届工作第一手资料。在此基础上，形成了换届工作调研报告。

一、2016年市县乡换届面临的形势和任务

2016年市县乡换届，是在经济发展新常态、从严治党新常态和新条例颁布后进行的一次自下而上的集中换届。搞好此次市县乡换届工作，是适应新常态需要，协调推进“四个全面”战略，努力实现“十三五”规划目标的重要保证；是落实干部选拔任用各项新规定，大力建设高素质干部队伍的重要契机；是积极发展党内民主和人民民主，推进依法治国的重要实践；是体现从严治党新要求，建设良好政治生态环境的重要举措；是组织部门做好市县乡集中换届工作的重中之重。从宁夏的情况看，全区正在主动融入“一带一路”、加快推进开放宁夏建设，改革开放、转型发展、扶贫攻坚、生态建设等工作任务都很重，搞好市县乡集中换届，选拔一批思想解放、视野开阔、改革发展意识强、敢于担当、善于打开工作局面的干部进入市县乡领导班子，切实增强各级领导班子整体功能，进一步把全区干部群众的思想和行动凝聚到干事创业上来，对于建设开放宁夏、富裕宁夏、和谐宁夏和美丽宁夏，在2020年与全国同步实现全面小康，有着重要的作用和意义。

结合当前的新形势、新情况，总结以往工作经验，明年市县乡集中换届，需要坚持问题导向，加强组织领导，完成三个方面的统筹任务。

一是统筹换届政策制定。在深入调研的基础上，由中央和省区党委分别制定市县乡三级换届政策，明确换届工作的指导思想、目标任务、政策规定，对换届职数设置、任职提名年龄界限以及知识、专业和工作经历结构等作出规定，确保换届政策严实、进展有序，为搞好换届奠定扎实的政策基础。

二是统筹换届时间安排。按照自下而上、适当集中、党委在先的原则，合理确定市县乡三级领导班子换届时间，把三级换届控制在8个月内完成，同级党委人大政府政协换届合理安排在2～3个月内完成，确保换届工作的有序推进。此次市县乡换届，应坚持“统筹安排，同级同步，压茬进行”的思路开展，初步提出将市县乡三级党委换届统一到2016年，同级人大、政府和政协换届压茬进行，乡镇在2016年5～8月完成，县（市、区）在2016年8～10月完成，地级市在2016年10月～2017年1月完成。

三是统筹换届考察和人事安排。根据全区实际，对市县班子，按照“通盘考虑、统筹安排、提前到位”的原则，拟考虑采用市县两级同步考察的方法，对地级市班子换届人选和县（市、区）党政正职人选同时进行考察；对县乡两级领导班子成员拟进入上一级领导班子的，提前任职到位或提前交流调整到市、县综合部门任职，其接替人选一并提前到位，确保市县乡三级换届人事安排的上下衔接。

二、贯彻落实好干部标准，大力选拔适应协调推进“四个全面”战略布局要求的干部

市县乡换届是彰显选人用人导向、净化政治生态、选好各级领导班子的重要时机。党的十八大以来，着眼于培养选拔党和人民需要的好干部，中央修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，制定下发了《全国党政领导班子建设规划纲要》《加强和改进优秀年轻干部培养选拔工作意见》《推进领导干部能上能下若干规定》等一系列政策文件，为做好新时期领导班子建设和干部工作提供了基本遵循。我们要适应新形势、新任务的要求，切实把中央的新精神、新要求贯彻落实在换届工作中。在市县乡换届工作中，一定要坚持标准，大力选拔适应协调推进“四个全面”战略布局要求，忠诚干净担当的优秀干部进入市县乡三级领导班子。

一要认真贯彻落实干部选任制度。近两年来，宁夏在认真落实《干部任用条例》的基础上，制定了《关于综合分析研判领导班子和领导干部的意见》《关于完善竞争性选拔领导干部工作的意见》《自治区党委管理干部选拔任用工作动议办法（试行）》，及时下发了《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》。此次市县乡换届，要认真贯彻落实《干部任用条例》和这些配套干部选任办法，坚持程序、严格标准，为选好干部、搞好换届提供保证。

二要严格考察把关，精准识别和考准考实干部。坚持把功夫下在平时，加强对班子的分析研判，多角度、全方面了解干部，着力破解“四唯”问题，防止干部“带病提拔”。以2014年9月制定下发的《地级市领导班子和领导干部任期考核评价办法（试行）》为标准，在地市换届中，注重突出发展实绩和生态建设，增强分类考核实效，进一步完善市（县、区）党政领导班子政绩考核内容，改进考察办法，在考准考实班子和干部的基础上，切实把主动作为、勇于担当的干部选拔上来。一是把平时考核与换届考察相结合，综合分析运用。此次换届考察中要好落实换届考察时要将任期内年度考核结果加权计算，与换届考察结果印证分析、综合评价的规定，切实解决过去“重考察轻管理”的问题。二是增强考察谈话的针对性和实效性。根据知情度和关联度，科学合理地确定谈话人员范围，明确在人选关联度较高的人员范围中考察。比如，考察谈话人员可分为“公共部分”和“个性部分”，重点听取“他管的”“管他的”“他曾管过的”和“他曾共过事的”如何看、如何评。还比如，对党政班子成员，既要听取四套班子成员的评价，还要听取分管部门、服务对象的意见；人大、政协班子成员，应延伸到人大政协机关内设机构负责人。同时，要安排充足的时间确保考察谈话质量。

三要突出抓好党政正职选配。把选好市县乡党政一把手作为换届的重中之重。按照“四有”和做“四个人”的要求，着力选拔政治坚定、具有领导科学发展能力、能够驾驭全局、善于抓班子带队伍、民主作风好、清正廉洁的干部担任党委书记，选拔党性观念强、工作能力强、合作意识强的干部担任政府正职。具体选配中：对地级市党委书记人选，一般应经过市级党政领导班子副职或县级党政正职等多岗位锻炼；县（区）党委书记人选，一般应具有基层领导工作经历，注重从有县级党政领导班子工作经历的干部中选拔；市、县（区）政府正职人选应注意从具有下一级党政正职任职经历的干部中选拔，从其他岗位转任的，应体现人岗相适的要求，同时应注意与党委书记在阅历、专长、气质、性格等方面优势互补。

三、进一步优化班子结构，增强整体功能

市县乡换届是干部人力资源的大调整、大配备，是推动解决领导班子问题、优化结构配备、盘活用好组织资源的难得机遇。调研中，反映比较集中的问题有：一是配备年轻干部时，有简单以年龄划线的问题。二是市、县（区）党政领导班子往往因保证结构性人选而造成整体能力弱。比如，宁夏上次换届规定县（区）政府领导班子为一正五副，其中要求至少有一名女性、一名党外干部，另外还有少数民族干部、年轻干部结构要求。一些市、县在执行年轻干部、女干部、少数民族干部、非中共党员干部配备政策上，简单强调或强化了某一方面结构，弱化班子整体功能。有的甚至为了结构而降低选拔标准，这种“生拉硬扯”配结构型班子，一方面不利于干部自身成长，另一方面影响其他干部的积极性，还影响到工作成效。三是年轻干部、女干部、少数民族干部和非中共党员干部配备不平衡，储备不足，给换届人事安排造成一定困难。宁夏上次县级人大、政府、政协换届中，符合条件的年轻干部、女干部、少数民族干部和非中共党员干部基数小，竞争性不强，特别是在选配35岁左右的县（区）政府领导班子成员时，有的地方只有个别人符合条件，可挑选的余地很小。四是有的县乡因机构改革、超职数配备干部消化等原因，缺少职数，面临新人难进的问题。

针对上述问题，在这次市县乡换届中应注意吸收历次换届中积累的经验，注重优化班子结构，增强班子功能。

一要注重优化班子的年龄结构。在确定换届人事安排方案时，注重选拔配备年轻干部的同时，还要注意不同年龄段干部的梯次配备，统筹把握好班子主体年龄结构要求，不简单以年龄划线；注意发挥各年龄段干部的作用，形成老中青梯次配备，防止各级领导班子年龄层层递减。市、县（区）两级党政班子年龄结构，均应以40～55岁干部为主体梯次配备，注意保留一些50岁以上有经验的骨干，注意选拔40岁以下的优秀干部。

二要注重优化班子的专业知识、能力结构。在换届工作中，结合各地实际，围绕经济社会发展需要，选拔一批急需的专业性干部以增强班子的整体功能。针对宁夏实际，尤其要注重选拔熟悉金融经贸、新型工业、旅游、城市规划建设和现代农业等方面领域的干部。要着力选拔实际工作经验丰富、发展能力强、熟悉基层情况、善于做群众工作的干部进入领导班子。

三要统筹抓好女干部、少数民族干部和党外干部的选拔工作。选拔女干部、少数民族干部和党外干部，既要解放思想、加大工作力度，又要坚持标准和条件，完善相关政策措施，做到系统培养、择优使用。从宁夏近年来的经验看，要坚持开阔视野、打破地域限制，在全区或全市范围进行选拔。对于县（区）没有合适人选或人选较少的，可以从全市进行统筹；本市没有合适人选的，可由自治区按照“一进一出、进出平衡”的原则，从区直部门或其他市统筹调配。对于这些结构性干部，坚持宁缺毋滥，确实没有合适人选的，不宜“硬配”，可采取挂职干部、任党组成员等补充结构的方式予以解决，待时机成熟时再及时选配到位。

四、其他相关工作建议

（一）合理确定职数设置

调研中大家反映，随着改革开放的深入，各级班子面临的任务越来越重，现有党政领导职数设置总体上感到较为紧张。按照2011年的换届政策，县级党委常委人数一般为9～11名。书记、县长、专职副书记、纪委书记、组织部长、宣传部长、统战部长、政法委书记、常务副县长和交叉任职的副县长、部队主官都是作为常委，存在一个常委同时兼任下级两个以上部门主要领导的情况，精力顾不过来，客观上对工作造成一定影响。另外，公安局长明确由同级政府副职兼任以后，一般都没有分管其他工作，客观上也造成了政府职数的紧张。此次换届时，要从适应地方经济社会发展情况和同步小康建设需要出发，合理确定领导职数设置，尽量保持现有职数规模，或者适当增加市县政府领导职数及党政交叉任职名额，以形成合力，更好推动各项工作开展。

（二）规范提名年龄界限

提名年龄界限涉及干部切身利益，在换届时，既要考虑保持班子的稳定，又要充分调动各年龄段干部的积极性。要坚持实事求是、因地制宜，对市县乡三级领导班子年龄结构提出总体性要求，对班子成员提名年龄界限不做具体规定。另外，对换届时市县领导提名年龄不宜定得过低，应以“干满一届(新提名)”或“至少能干满三年(继续提名)”为基本原则。

（三）推动干部能上能下

近期，自治区党委办公厅印发了《推进领导干部能上能下实施细则》，对不适宜担任现职的干部，采取调离岗位、改任非领导职务、待岗、免职、降职、劝退等方式予以调整。换届中要充分运用考核考察结果，加大对为官不正、为官不为、为官乱为的整治，对素质能力不符合现职岗位要求、工作长期滞后、群众不满意、对下属管理不严、因其他原因不胜任现职等具体情形，该调整的调整，该降职的降职，该问责的问责，让那些履职不尽职、占着位子不干事的干部退下来，为有理想、有能力、有担当的干部腾出位置。特别是对那些四平八稳、不思进取、碌碌无为、平平庸庸，宁愿不干事、但求不出事的干部，那些遇到问题绕道走、遇到困难就低头的干部，还有那些工作不但不用力、反而当绊脚石、影响改革发展大局的干部，要利用换届坚决调整下来。对换届时正常退下来的干部，要妥善安排，调动他们的积极性。

（四）坚决防止带病提拔

在换届中关键是要把握好三点：一是坚持凡提必审，把个人有关事项报告核实和干部人事档案核查纳入换届干部考察工作中，对干部瞒报个人有关事项、档案造假或对疑点没有消除、问题没有搞清的，坚决不能提拔或重用。二是完善干部监督联席会议制度和个人有关事项报告抽查核实联系工作机制，综合运用纪检监察、巡视、审计、信访、统计等部门提供的情况，重视平时收集信息和研判，注意广泛听取社情民意和基层声音，对听到的不同声音，特别是廉洁自律方面的问题要查清查实。三是依靠群众监督和社会监督的力量，扩大监督范围，畅通监督渠道，对发现的问题及时进行调查了解，坚决防止“带病提拔”“带病上岗”现象的发生。

（五）优化改善党代会代表结构

要根据新时期党员队伍结构的变化，调整和完善党代表结构。这次换届中主要从三个方面加以改进：一是做好“增”和“减”，党代表名额适当向基层倾斜。注意向工作一线倾斜，增加工作一线代表比例，减少政府部门领导干部的比例。同时，考虑到当前非公有制企业与社会组织在经济社会发展中的作用和影响日益增强，为加强党的领导，应该适当增加这方面代表的比例。二是把好代表素质关，增加竞争择优力度。适当提高党代表提名、选举差额比例，以适应党代表大会代表任期制的要求，注重把代表的政治品德、议事能力、联系党员群众能力、模范带头能力作为党代表的重要条件，确保选出的党代表是共产党员中的优秀分子。三是改进候选人介绍方式，推行候选人与选举人见面制度，候选人可以自我介绍，也可以发表述职演说，尝试改变目前存在的“选前不识人、选后人未识”的局面，使选举人减少投票的盲目性。

（六）加强乡镇领导班子建设

目前，乡镇存在干部队伍年龄结构老化、专业技术人才缺乏、乡镇站所长等事业身份人员提职受干部调任制度限制、年轻公务员数量不能满足乡镇事业发展需要等问题。另外，虽然中央出台了公务员职务与职级并行办法，并在乡镇设置了科级非领导职数，但仅适用于公务员身份干部，乡镇事业身份人员不能享受这些激励政策，一定程度影响了他们的工作积极性。换届时应该从三个方面入手：

一是拓宽选人用人渠道。就宁夏而言，一方面，换届政策要与现有政策搞好衔接，实现符合条件的乡镇事业单位人员和优秀村干部、大学生村官有条件进入乡镇领导班子；另一方面，从选调生中择优选拔乡镇领导干部。

二是树立重视乡镇和基层的用人导向。此次换届中要继续坚持落实全区上次换届政策中的相关规定，提任县（区）政府领导班子成员的，一般应有在乡（镇、街道）党政领导岗位任职的经历；提任乡镇政府领导职务的，一般应有在乡（镇、街道）、村、居（社区）工作（挂职）的经历。

三是科学设定职数，有效发挥作用。坚持“一乡一配”的原则，指导各地在乡镇职数范围内，实事求是地做好职数设定。另外，探索以县为单位，在乡镇领导职数范围内，根据乡镇发展需要、任务量、产业发展等，统筹调配乡镇领导职数和人员，进一步盘活用好干部资源。

（七）严肃换届纪律

调研中，基层普遍反映上次换届中，加大换届纪律宣传教育，严肃换届纪律要求，效果比较好，确保了换届工作的风清气正。这次市县乡换届，一是继续坚持“5个严禁、17个不准、5个一律”的纪律要求，把纪律挺在前面。同时要进一步强化纪委、组织部门抓换届纪律的职责。二是要深入开展换届纪律宣传教育，通过发送教育手册、提醒卡、手机短信等方式，提高换届纪律的知晓率。特别是要进一步强化换届纪律的警示教育。三是要强化督促检查力度，严肃查处各类违纪问题。进一步畅通群众监督举报渠道，始终保持严肃换届纪律的高压态势。四是落实市县乡党委主体责任，坚持书记抓、抓书记，确保形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。

（本文获2015年自治区党建研究会优秀调研成果二等奖）