论乡村政治信任重建中的村民公共参与

政治信任是影响社会和谐与发展的重要因素,乡村政治信任与村民公共参与之间存在着密切的关联。近年来,中国乡村社会因政治信任缺失引发了一系列政治社会问题,由此提出了重建乡村政治信任的重要课题。本文拟就乡村政治信任重建中的村民公共参与问题做些初步探讨。

一、村民公共参与是新时期乡村政治信任重建的重要途径

村民公共参与是指村民群众通过参与村庄公共政治生活,影响村庄公共权力系统及村民自治运作的政治行为。从一定程度上说,村民参与村庄公共政治生活的广度、深度和自由表达程度,反映了村庄公共权力系统的开放程度,也说明了农村基层政治的发展水平。不仅如此,村民公共参与的发展,直接关联着农村基层权力执掌者和权力相关者之间和谐政治关系的构建,对于乡村政治信任的重建,有着不可忽视的重要意义。研究表明,村民公共参与和乡村政治信任之间是一种互动关系。一方面,村民公共参与是乡村治理民主化的基础和体现,有利于加强乡村组织的群众基础,促进农村基层干部和群众之间的相互理解和支持,从而提升乡村政治信任;另一方面,政治信任的积聚反过来也有助于村民公共参与的进一步推进。

不可否认,新时期的乡村政治信任建设面临着前所未有的挑战。新中国成立初期,以毛泽东为代表的中国共产党人领导的新民主主义革命的胜利以及新中国的建立,使党和国家在农民心目中获得了高度的政治信任。就广大农村而言,在农民群众看来,乡村干部是党和国家在农村的当然代表。故此,村民群众对党和国家的信任转化为对乡村干部的信任便成为顺理成章的事。加之信息传输渠道单一,农民往往只能通过乡村干部获悉党和国家的政策和指示,乡村干部便成为党和国家在农村的当然代言人。从一定意义上说,这是当时农村尽管没有搞民主选举,却没有出现政治信任危机的重要原因。另一方面,当时,在中央的政治引领和严格的纪律要求下,广大乡村干部能够保持艰苦奋斗、谦虚谨慎的作风,从而进一步促进了群众对基层干部的情感认同和政治信任。

改革开放以来,获得生产和生活自主权的农村民众表现出越来越强的政治和经济理性。同时,随着国家政权下放至乡镇一级,村庄公共权力执掌者从农村基层政权的干部变成了国家和村民之间的中间人。加之信息渠道日益多样化,村民群众可以通过电视、电台乃至网络等各种媒体了解到法律、法规和中央的政策精神。如果乡村权力执掌者的治理行为与上面的精神有悖,很容易遭到农民的抵制。如此,乡村公共权力执掌者要获得农民的政治信任,必须转变治理理念,实现从“命令—服从”到“同意—服从”管理模式的转换。然而,一些乡村干部未能与时俱进,在新的形势下,仍然沿袭传统的行政管理模式。在工作中以命令代替指导,以压服代替说服,从而导致乡村干群关系的恶化,村民群众对乡村公共权力执掌者轻则表现出政治冷漠,重则付诸于政治抗争。^[1]由此造成了不同程度的乡村政治信任缺失和治理危机。

20世纪80年代初推行的村民自治制度,实现了乡村治理体制的根本性转换。“村民自治作为现代国家的一种制度建构,冀望通过吸纳长期被排斥在政治之外的农民参与政治过程,约制乡村权力精英,建立良性的基层政治秩序”^[2]。在村民自治的背景下,乡村公共权力组织如何借助于村民群众的广泛参与获得民众认同,成了乡村政治信任的关键。让村民群众广泛参与村级民主选举,通过民主选举实现村庄公共权力的委托,有助于村级公共权力组织获得坚实的群众信任基础;让村民群众深入参与村务民主决策,通过集体讨论决定重要的村庄公共事务,有助于提高村民群众基础的村务知情权,培育村民群众的自治主体意识和主人翁精神,为村务决策管理奠定扎实的民意基础;让村民群众实质性地参与村务管理,通过亲身参与直接感知村务管理过程,有助于增进村民群众对村级公共权力结构及其运作的理解和认同,提升村民群众的公共责任感和公共理性;让村民群众全面参与村务监督,通过民主监督制约村级组织和村干部的治村行为,有助于提高村务运作的公开性、公正性、规范性,树立乡村公共权力组织及其干部的权威与美誉度。随着改革的深入和农村的发展,乡村治理环境日益呈现出复杂性、多样性、易变性的特点,村民群众广泛而深入的公共参与,对于乡村政治信任的重建更具有紧迫性。

二、村民公共参与不足是乡村政治信任重建的重要制约

应当肯定,推行村民自治制度以来,我国村民的公共参与获得了巨大发展。但不可否认,现阶段的村民公共参与存在诸多不足,已经成为当前我国乡村政治信任重建的重要制约因素。

首先,村民群众在民主选举阶段的公共参与不足,影响了乡村公共权力的民众支持和认同。

实行村民自治以来,党和政府将民主选举作为村民自治的关键环节,出台了一系列规范村级选举的法律、法规,并进行了强有力的行政推动。在党和政府的主动推动下,村民的选举参与意识明显提高,表现出极大的参与热情,呈现出普遍参与的态势。经由民主选举产生的村庄领袖和村级公共权力组织,自然获得了较充分的民意基础。然而,调查发现,热闹非凡的村级民主选举存在着大量的“被参与”现象。不少村民的选举参与并非出自内心的主动参与,而是建立在有意问鼎村庄领袖的村庄精英、派系的鼓动、裹挟之上的^[3],表现为被动参与、动员式参与。如此,村庄领袖和村级公共权力组织的“合法性”基础存在“打折”的可能。

其次,村民群众在民主决策和管理阶段的公共参与不足,影响了村庄治理的公共性和民主性。

实证研究表明,当下农村的村务决策实践存在着一些显见的问题:一是决策倾向的形成往往是村干部主导的结果,除部分非干部精英人士偶尔参与决策过程外,普通村民很难有机会发表自己的意见。如此,势必造成村务决策的公共性不足,产生决策“悬浮”现象,容易导致干部和群众之间的政治距离拉大。二是在村务决策的运作过程中,作为民意代表和民意决策结构的村民会议、村民代表会议没有发挥应有的作用。村务决策过程往往是村庄中不同集团、派系、精英博弈的结果,从而导致部分村民群众的利益难以获得有效保护,使得部分村民对村级公共组织和村干部不信任。三是在村务决策的责任承担方面缺乏明确的法律规定,容易使村干部与村民群众的协商与合作减少,决策的主观性、随意性增强,从而影响到村民群众对村务决策的理解和认同。

与此同时,在村务管理过程中同样存在着村民公共参与不足的问题。调查发现,随着村民自治制度化建设的推进,不少村庄在村务管理规范化方面获得了重大进展。但是,村民群众对村规民约建设过程的参与明显不足。所谓的村规民约往往是由乡镇政府定制,或由村干部少数人根据地方政府的要求建构的文本。对于村庄事务的实际管理过程,普通村民群众的参与更为少见。村民管理参与的不足必然导致村民群众和村庄公共生活的关联度减少,影响到村民群众在村民自治运作中公共理性和责任感的培育,影响到村民群众对村庄发展的关心和支持,影响到村民群众对村干部的理解和信任。

再次,村民群众在村级公共权力监督中的参与不足,影响到村务运作的透明度和公开性。

民主监督是村民自治运作的重要环节。在村庄公共权力监督中,村民公共参与不足容易使村庄公共权力沦为少数村庄精英谋取私利的工具。然而,在当前的村级公共权力运作实践中,普遍存在着村民监督不足的问题。从民主监督机构的设置来看,村民监督小组、村民理财小组等村民监督组织的设置情况并不理想。民政部的一项调查表明,只有30%的村民知道村中有相应机构,50%的村民则表示不清楚^[4]。从民主监督的实际运作情况来看,比较常见的村民监督方式不同程度地存在着运行障碍。第一,村民群众很少主动向村级公共权力组织及村干部提出意见、建议,表示自己对村治的观点和看法,即使有类似参与也以私利性参与为主。第二,对村级组织及有关干部的工作的评论和审议,通常以村民小组长、村民代表、党员村民为主,普通村民参与机会不足且以事后议论为主。第三,政府强力推动的村务公开以程序性公开为主,实质性公开不足,制约了村民对村务的了解。第四,村级公共组织定期向村民会议及其代表机构报告工作的制度难以落实。第五,村民群众难以借助自身的参与纠正村级组织及有关干部的不当治村行为,罢免不合格的村干部。

公共权力监督中的村民参与不足,容易导致村级公共组织及村干部在村治中缺少约制,较少顾及村民群众的利益和诉求,使得村庄公共政治生活主要成为村庄权势精英的活动舞台,普通村民则对村务运作呈现出政治冷漠甚至政治抵制的态度。同时,在缺乏监督的背景下,增加了部分村干部趋向以权谋私、权力腐败的可能性,从而影响村干部在村民心中的声誉和信任度。

三、制约我国乡村政治信任重建中村民公共参与的重要因素

增进乡村治理中的村民公共参与和乡村政治信任构建的紧密联系,要求党和政府在重建乡村政治信任的过程中高度重视村民公共参与的推进。然而,实证研究表明,在现阶段乡村治理的各个环节中,均存在村民公共参与不足的事实,从而对乡村政治信任的重建带来诸多负面影响。故此,深入剖析村民自治中公共参与不足的原因已是当务之急。调查表明,当前存在下述几方面制约村民公共参与的重要因素。

1.村民公共参与制度不够完善

从一定意义上说,村民自治为村民公共参与提供了基本的制度支撑。党和政府为促进村民群众在乡村政治生活中的公共参与,也极为关注相应的制度建设。然而,应当承认,中央和地方为村民公共参与提供的制度保障还有诸多不够完善之处,特别是后选举阶段的村民公共参与制度保障亟待完善。

首先,民主决策环节的村民公共参与制度保障显得不足。众所周知,村民会议和村民代表会议是重要村务的决策机构。由于村民会议的召集面临着诸多主客观因素的制约,在村民自治实践中,村民代表会议事实上成为当下代表村民群众行使民主决策权力的主要决策结构。但是,村民代表会议的运作尚存在一些共性的问题。一是村民代表会议的决策地位尚缺乏完善的制度保障。按照村民自治有关法律和制度规定,村民代表会议享有重大村务决策权,同时规定村民代表会议一般由村委会召集。然而,有关法律和制度并没有明确规定衡量重大村务的标准是什么,也没有明确规定如果村级公共组织绕开村民代表会议擅自对村级重大事务作出决策应该予以何种处罚。由于制度规定的不完善,很多涉及村庄发展和村民利益的重大村务决策权,往往掌控在村庄管理精英的手中。即使是一些通过村民代表会议决策的村务,由于村民代表受到掌握的信息、考虑的时间、表达的途径等诸多因素的限制,最后的决策意见也往往受村庄权力精英左右。二是村民代表会议的运作规则和决策程序不够完善。法律和制度尚没有为村民代表会议的运作提供易于操作的有效运行机制,势必影响到村民代表会议在村治中决策作用的发挥。如果治村精英缺乏民主意识,或具有谋利心态,往往在村务决策中有意遏制村民代表会议决策功能的发挥,阻止村民群众对村务决策的介入和参与。

其次,民主监督环节的村民公共参与制度保障不够完善。一是村务公开的有关规定不能满足村民群众了解村治运作的需求。村干部对公开什么、何时公开等方面仍有相当大的自由操纵权。这导致村务公开不够规范,而且公开的往往是无关紧要的内容,对于村民群众特别关注的村级财务运作等核心内容的公开则往往是遮遮掩掩,从而影响了群众对村务的监督与参与。二是村民监督的机构设置和运作机制方面的规定缺乏刚性和可操作性。一方面,按规定设立的村民监督小组和村民理财小组等机构的运作情况并不理想;另一方面,现有村民监督组织的民意基础不够。在不少村庄,村民监督组织的成员多为村庄精英。如此,一旦出现村庄中治理精英和非治理精英的合谋^[5],村民监督将可能名不副实,导致“鼻子监督眼睛”的现象。

2.乡村干部在村治中存在不当行为

从理论上讲,乡镇地方政府干部代表国家政权在农村基层行使行政权力,因此理应宣传和发动村民群众广泛地参与村庄公共生活,依靠群众自治,促进乡村经济和社会发展。村级干部作为村级公共权力的执掌者,承担着带领村民群众治理和建设村庄的重任,也理应推动普通民众对村庄公共生活的积极参与,以整合民众力量共同建设和发展村庄。然而,在乡村治理实践中,相当部分乡镇和村干部并没有积极推动村民公共参与,而是通过种种手段和方式不当地阻挠村民的公共参与。

“乡政村治”治理格局确立以来,乡镇干部在农村基层工作中往往表现出矛盾性。一方面,乡镇地方政府及其干部作为国家在农村基层的代表,承担着指导村庄治理、服务村民群众的重要职责,应该为村庄的治理和建设提供各种指导,为村民群众的生产和生活提供各种服务。特别是国家实施新农村建设战略以来,如何宣传和发动村民群众参与新农村建设和民主管理已成为基层政府必须思考的问题。另一方面,在当下压力型的行政体制下,处在国家行政系统末梢的乡镇地方政府需要保质保量地完成上级政府布置的各项指令性政务,因此希望在村庄寻找自身合适的代理人。为了找到称职的代理人,一些乡镇政府不仅不当介入村级民主选举和干部任用,而且通过村财乡管、村干部考核等操控村干部的行为,客观上排斥了村民的公共参与,不同程度地侵害了村民自治赋予村民群众的民主权利。在某些特殊情况下,甚至有可能借助行政力量、武装暴力阻挠村民群众的公共参与。

值得肯定的是,近年来,不少村庄精英积极参与村庄政治生活,特别是竞选村庄领袖。他们希望通过公共参与特别是担任村庄领袖更好地实现自身的价值,满足自身更高层面的需求。但是,也有部分村庄精英的参与动机比较复杂,“谋利”是其竞选村干部的重要目的。他们希望通过对村庄公共权力的掌控为自身的经营和逐利营造更好的外部条件。唯其如此,一旦竞选成功,执掌村庄公共权力后有可能设法排斥村民群众的参与和监督。

此外,在缺乏民主传统的中国乡村社会中,相当部分村庄领袖深受传统的“主民”意识和人民公社时期行政统摄性治理习惯的影响,容易排斥村民群众的参与,避开村民会议和村民代表会议,出现个人专断或少数人决策的现象。

3.普通村民的公共参与总体素质较低

在一定意义上讲,人们的参与素质大致体现于参与态度、参与知识、参与技能等方面。参与态度决定其愿不愿参与,参与知识决定其能不能参与,参与技能则决定其善不善参与。从现阶段农村的实践来看,普通村民的参与素质总体上相对较低,已经成为制约村民公共参与的重要原因。

首先,从总体上看普通村民公共参与的意识不强、态度不积极。受顺民心理、权威崇拜等传统政治文化和长期专制统治和集权领导方式的影响,普通村民已经习惯了“被领导”“被参与”。村民自治尽管已经推行数十年,但相当部分的普通村民仍缺乏权力主体意识。分户经营体制的实行,使村民群众摆脱了多年来的土地束缚和单位约制,形成了急剧的社会流动。有的外出打工,有的自主创业,呈现出“去社区化”的趋势。他们对参与和自身关联度逐渐减弱的村庄治理热情减退。此外,受制于多种因素,普通村民参与村庄公共生活的效能不高,成本与效益往往不相称。不少普通村民出于参与成本的考虑,对公共参与抱不积极的态度。

其次,普通村民公共参与的知识和信息总体上不足。改革开放以来,不少普通村民将关注的焦点放在改善生活、发展生产上,在如何参与村庄公共生活方面关注不够,因而缺乏公共参与的知识和信息。在乡政村治的格局下,村民群众一般经由村干部获得村庄治理和公共参与的信息,往往经过了村干部的选择和过滤,故而其所掌握的村庄治理和公共参与信息质低量少,由此影响了普通村民的公共参与水平。

最后,普通村民公共参与的技能总体上较低。在漫长的历史发展过程中,中国农村始终缺乏民主的实践,致使中国农民成为了现代民主的“门外汉”。实行村民自治以来,法律赋予了农民群众自己管理自己的民主权利,使其拥有了广泛的公共参与权。但是,在现阶段的村民自治实际运作中,由于受自身社会地位和拥有的治理资源情况的限制,普通村民通常处于村庄公共政治生活的边缘,难以广泛、深入地参与村庄治理过程。正是由于公共参与经验不足,民主训练机会较少,严重制约了普通村民公共参与技能的提升,致使普通村民的公共参与技能至今仍处在较低水平,影响了普通村民公共参与的质量。

四、促进我国乡村政治信任重建中村民公共参与的基本思路

调查和分析表明,当前制约乡村治理中公共参与发展的因素是多方面的,特别是跟村民公共参与制度建设的滞后、基层干部在村治中的不当行为以及村民群众总体上较低的参与素质等诸多方面有着紧密的联系。故此,在促进我国乡村政治信任重建村民公共参与的努力中,尤其需要关注下述三个方面。

1.加强村民公共参与的制度建设

制度建设是村民公共参与发展的有力保障。针对当下村民公共参与不足的实际,在未来的一个时期需要着重加强以下制度建设:

一是健全村民群众参与村务决策的制度与机制。首先,应当从制度上进一步保障村民会议和村民代表会议的决策地位和作用,进一步明确规定村民会议、村民代表会议对村级重要事务的决策权力。其次,要建构村民会议和村民代表会议的有效运行机制。特别是要完善村民代表选举制度,健全村民代表会议组织制度,细化村民代表会议召集机制、工作机制、激励机制等。最后,要创新以协商民主为取向的村民公共参与制度,如民情沟通制度、村民议事制度,等等。

二是完善村民群众参与村庄公共权力监督的制度与机制。首先,进一步规范和落实村务公开制度。针对目前村务公开中存在的问题,进一步细化有关的制度规定,增强有关制度规定的刚性,减少村庄公共权力执掌者对村务公开的内容和时间予以随意操纵的可能性。同时,建立村务信息通报制度和村务质询制。前者可以让村民群众更便捷地获悉村民自治的运作情况,后者可以为村民群众对村治中的困惑和意见提供制度化的质询和表达平台。其次,应注重村务监督组织的运行机制建设。在明确村务监督组织地位和权限的基础上,进一步明确其与其他村级公共权力组织的关系,规范村务监督组织的产生机制、回避制度,建立和健全村务监督组织的工作机制、激励机制。

三是构建村民公共参与权利救济制度。当村民的民主参与权利受到侵害时,应当获得有效的救济。包括司法救济、行政救济,以及村庄内容的组织救济和村民群众的自我救济。

2.引导和规范乡村干部的治理行为

作为乡村治理权力的实际执掌者,乡村干部的治理行为直接关系到村民的公共参与。规范乡村干部的治理行为,纠正其行为失当,无疑是消除村民公共参与障碍的重要举措。

通过教育和培训,促使乡村干部牢固树立村民自治的理念。让乡村干部对推进村民自治的重要性有更清晰的认识,充分地认识到推进和深化村民自治是促进农村基层政治发展的客观需要;让乡村干部对村民自治的目的、价值和作用有更深刻的认识,科学地认识到村民自治的发展水平直接关系到农村经济发展与社会和谐,关系到新农村建设的成败。

通过引导和规范,促使乡村干部转变乡村工作思路。让乡镇干部懂得如何通过服务村民群众,指导村民自治发展,增加自身执政合法性,提高工作绩效。同时,让村干部在村民自治运作中淡化管理者角色,凸显服务者、引领者角色。懂得如何鼓励村民群众参与村庄政治生活,提升乡村治理的民主化水平,让村干部努力成为民众认同的村庄领袖。

通过指导和激励,促使乡村干部扮演村民公共参与促进者的角色。让乡村干部做好村委会选举的指导者、监督者,而不是操纵者、干预者,放手发动村民群众广泛参与村委会选举;让乡村干部自觉维护村民会议、村民代表会议对村级重大事务的决策主体地位;让乡村干部主动接受村民群众及村级监督组织的民主监督,通过扩大村民群众的村务运作知情权,提高村庄治理的透明度和公开性,增进村民群众对乡村公共权力执掌者的信赖。

3.提升普通村民的参与素质

普通村民的参与素质与村民公共参与水平密切相关,因此成为影响当下乡村政治信任重建的一个重要因素。因此,应当把切实提高普通村民的参与素质作为重建乡村政治信任的一项紧迫任务。

应当加强引导,切实提高普通村民的公共参与意识和热情,增强其公共参与的责任感和公共理性。一方面,政府和村级公共组织应通过充分的宣传和发动,动员普通村民广泛参与村委会选举,让村民群众在规范化、有序化的民主选举训练中提升其参与村庄政治的责任感和公共理性;另一方面,积极鼓励和引导村民群众关心和参与村庄治理,通过村民会议、村民代表会议、村务监督等组织,以及村情民意沟通、民主议事、村务公开、干部评议等方式参与村务决策和村务监督,提升公共参与的效能感,增强自身参与村庄治理的意识和热情。

应当多管齐下,有效丰富普通村民参与村治的知识和信息。随着农村经济社会发展,有关部门应将更多精力放在推进农村基层民主上,以促进农村政治发展。其中一项基础性的工作是加强对普通民众的培训和指导,让村民群众掌握更多参与村庄政治生活的知识和信息;与此同时,有关部门应引导乡村公共权力执掌者树立起依靠群众治理村庄的理念,通过多种途径,拓宽村民群众学习公共参与知识、获取公共参与信息的渠道,逐渐让普通村民群众拥有广泛、深入参与村庄政治生活的能力。

应当借助实践,逐渐提升普通村民的公共参与技能。政府和有关部门应当积极推动普通村民的有序参与,主动介入村委会选举、村务决策、村务管理、村务监督过程,让普通村民在公共参与实践中不断提高自身的参与技能。特别是要努力探索促进村民群众公共参与的机制和渠道,促进村民群众广泛、深入地参与村庄公共生活,在经常性的民主训练中逐步培养普通村民的参与能力。　

(《社会科学战线》2013年第6期)

【注释】

[1]于建嵘:《利益、权威和秩序——对村民对抗基层政府的群体性事件的分析》,《中国农村观察》2000年第4期,第70-76页。

[2]徐勇:《现代国家的建构与村民自治的增长——对中国村民自治发生与发展的一种解释》,《学习与探索》2006年第6期,第50-58页。

[3]卢福营:《群山格局:社会分化视野下的农村社会成员结构》,《学术月刊》2007年第11期,第22-27页。

[4]刘义强:《民主巩固视角下的村民自治》,《东南学术》2007年第4期,第61页。

[5]卢福营,江玲雅:《村级民主监督制度创新的动力与成效》,《浙江社会科学》2010年第2期,第64页。