第五编政府的权限和财政收支

本篇“论君主或国家的收入”是《国富论》的最后一个部分，共分三章：第一章讨论国家的支出；第二章讨论国家的收入；第三章讨论国家“入不敷出”时的公债。斯密在本篇提出了系统的税收原则，规范了税收分类，讨论了税收转嫁，批判了国家公债，使这一篇实际上成了财政学的一个专论。

不过，本篇中斯密的财政思想，不是完全单纯的“财政”意义上的，而是国家财政对于国民财富增长所能作出贡献的意义上的。或者说，在斯密的财政学思想中，对具体的税收种类和支出方式的探讨不是不重要，但更为重要的是它限制政府权限范围、保障个人权利实施的含义，张扬“经济自由”的主张。实际上，就这个意义上讲，人们认为《国富论》通篇都是在论述“经济自由主义”的看法并不过分。

我们需要一个什么样的政府？

从“保护者”到“守夜人”

在斯密的眼中，政府的作用在社会发展的不同阶段并不相同。比如，在人类的狩猎阶段，此时，没有任何财产，所以也没有任何确立行政长官或正规的司法行政的必要。随着牛羊群的出现，产生了比较复杂的社会组织形式，不仅包括可怕的军队，而且有不可缺少的法律和秩序堡垒。斯密这种思想的核心是：政府制度是保护特权的工具，不能用自然法为之辩护。他说：“文官政府是为了财产的安全而设立的，实际上是为保护富人反对穷人而设立的，即为了保护有些财产的人反对根本没有财产的人而设立的。”

不过，在斯密划分的社会发展的第四个阶段——从封建主义向资本主义过渡的社会阶段，政府的作用与以前都大大不同了。这个新阶段的制度，是由市场确定的，而不是由同业行会确定的；是自由的，而不是政府限制的。这在后来被称为放任自由的资本主义，斯密称之为“完全自由的制度”。这种物质生产基础的连续改变，将带来上层建筑的必然改变，这和马克思主义的历史观有明显的相似之处。可是也有一个重大的差别：马克思主义体系中的最后动力是阶级斗争，而在斯密的观念中，主要的推动机制是“人性”，由自我改善的欲望所驱使，由理智所指导的。

这个全新的自由制度，要求废除一切特权和限制，每一个人在不违反法律的情况下，都可以采用自己的方法，追求自己的利益，而且，这种行为通过“看不见的手”的作用，自然就可以达至社会的和谐与进步。这样，君主或者国家就被完全解除了监督私人产业、指导私人行为的必要。简言之，政府的角色从原来“保护者”，变成了“守夜人”。

相应的，政府的职能就只剩下三项：第一，保护社会不受其他独立社会的侵犯；第二，设立严正的司法局机关，尽可能保护社会上各个人不受社会上其他人的侵害或压迫；第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施（其建设和维持绝不是为了任何个人或少数人的利益）。

政府所需的这三项支出，也正是斯密在本篇的第一章所具体讨论的。对于“维持君主尊严的费用”，则被放在第四节，而且只用了数行文字，就被一笔带过。

“有限责任政府”

斯密眼中的政府，不仅仅其责任是有限定的，而且责任实施的方式，很多时候还类似“有限责任公司”。

从这里，我们已经很容易能够看到，斯密对国家费用的支出，最为强调的是公共工程和公共机关。而且我们还要知道，斯密所说的公共工程和公共机关，并非是指政府投资经济性项目，也不是要加大公务人员的开支。他强调的是，维持某些公共事业和某些公共设施，这些公共事业和设施都不以赚取利润为目的，也绝不是为了任何个人或少数人的利益。

国家的责任首先就是要保护本国社会的安全。斯密认为，这种义务的完成，需要借助于兵力，而且，平时准备兵力和战时使用兵力的费用，因社会状态的不同而大不相同。这就涉及了斯密划分的社会发展四阶段理论。国防费的支出，只是到了第三阶段和第四阶段，才显得更为重要。农业社会阶段，需要人类有一个固定的居所，哪怕是开化最浅、耕作最幼稚的农业，也是有固定性的。国防的作用很快就被强调出来。战争的技术逐渐发展成为一门错综复杂的科学。而且，在斯密看来，战争的技术还是最高尚的，也是一切技术中最复杂的。对于战争技术的完善来说，很有必要让一部分人把这作为唯一的职业。并且，就像其他的技术改良一样，要在这个领域内，发挥分工的作用。斯密对分工问题的青睐，在此处也尽显无疑。

此外，斯密还谈到了火器的发明对国防问题产生的重大影响。在火器未发明之前，军队的优越程度，战争的胜负，通常取决于士兵的体力和动作的敏捷性，而这些需要很长时间的单独的专门的训练和学习。火器发明之后，这些技能的重要性已大为降低。他认为，在近代军队中，纪律、秩序和迅速服从命令，更会决定战斗的成败。斯密还注意到，文明农业国，往往会被处于社会发展第二阶段的游牧民族击败，而到了近代，火器的发明已经使得贫穷野蛮的国家很难防御富裕文明国家的宰割了。

显然，斯密并没有告诉我们，为什么国家与国家之间必须要相互争斗，或者必须要以强凌弱。当然，斯密并不是社会史学家，也不是军事专家，对相关问题的看法，未必正确。不过，这里讨论的是国家财政的支出，这些问题也并不是那么重要。

国家的第二个义务是保护本社会中的全体人民不受社会中他人的欺侮或压迫，也就是要设立公正的司法行政机构。斯密的分析同样是按照四个社会发展阶段的过程展开的。斯密对司法与行政权的分离问题，提起了一定的注意。他认为，司法行政就像是一种敛财的组织，结果不免生出许多弊害。司法和行政权的分离，是社会进步、社会事物增加的必然后果。司法权如果不脱离行政权而独立，要想公道不为世俗的政治势力所牺牲，几乎是不可能的事。

此外，司法行政费用，是为全社会的一般利益而支出的，因此可以由全社会一般收入中作开支。不过，其中一部分应由诉讼双方或其中一方来进行支付。

政府的第三项义务，是建立并维持一些公共事业和公共设施。其中，第一项是便利社会商业的公共工程和公共设施；第二项是青年教育设施的费用；第三项是各种年龄人们的教育经费，主要是宗教教育设施。

“义务教育”的倡导者

斯密也非常重视教育问题，这也许和他本身从事过教育，而且算得上一个教育专家有关。斯密在本节中回顾了欧洲大学教育发展的基本历程，而且对教育能够在国家政治稳定中的作用作出了令人信服的论证。

值得注意的是，在这一部分中，斯密还敏锐地注意到了专业化分工给人的全面发展带来的弊害。或者说，他清醒地意识到，随着工业社会的进步、分工的深化，“人的异化”问题似乎无可避免。从这里，我们差不多就可以看到卓别林拿着工具拧螺丝的经典镜头了。而且，毫无疑问，马克思从这里获得了部分启示，而且对这一问题进行了更为深入的挖掘。

斯密提出的解决这个问题的办法就是“教育”。从现有的文献来看，斯密至少是最早倡导国家应该给公众提供“免费义务教育”的学者之一。要知道，在18世纪，尽管知识的传播已经空前广泛，但更多地是局限于知识界的小圈子中，或者说是社会的上层和中层。知识的传播没有、也还不可能普及到一般大众，尤其是劳工阶级。大众还是文盲，不可能去阅读新出版的著作，即便是通俗易懂的读物。“理性时代”的领袖们，的确都是在尽力谋求思想和言论的自由，尽力抵制国家干涉宗教信仰和公民的经济活动，并且热忱地“启蒙”人民，引导他们为自己的合法利益而斗争。尽管如此，他们赞同劳工阶级受教育的人却是寥若晨星。尽管伏尔泰满怀对贫民和被压迫者的同情，但他还是恳求他的无神论朋友们谨小慎微：“你们尽情地搞哲学吧。我想，我会听到浅薄涉猎者演奏优美音乐自娱，但要当心，切莫给无知者、蛮横和粗俗的人举行音乐会，他们可能用你们的乐器砸你的头。”卢梭等人则相信，未受过教育的“高尚的粗人”，天生就心地善良。他们真诚地相信，人如果不受教育，反倒会过得更加幸福。只有米拉波、亚当·斯密和朗福尔德等少数几个人在鼓吹，政府要对贫民进行免费教育。

看紧政府的“钱袋”

需要明确的是，在这里，斯密的税收和实践，都是以经济自由为出发点的。因此，要政府应尽量节俭，缩小政府权限，政府要“量入为出”，不侵害个人的利益，不能腐蚀掉社会发展的根基，用一个词来说，就是“小政府”。

税收的四项基本原则

从这种经济自由主义立场出发，斯密提出了平等、确实、便利、节约的著名的四大原则。并努力把这些原则，具体应用于对各种具体税收的分析中。

第一，平等原则。斯密认为：“一国国民，都须在可能范围内，按照各自能力的比例，即各自在国家保护下享有收入的比例，缴纳国赋，维持政府。”斯密所说的平等，包括以下的含义：（1）主张所有公民应平等纳税，反对贵族免税特权，反对按身份定税以及富者轻税、平民重税的不公平情况；（2）税收应均衡地分担到地租、利润和工资上，不应仅由其中一种收入负担，这样是不公平的；（3）按照自然形成的社会财富分配情况，按比例税率征税，税收不要干预社会财富的分配，具有税收中性的含义。

第二，确定原则。公民应缴纳的税收，必须是明确规定的，不得随意变更。如纳税日期、纳税方法、缴纳数额等，都应当让所有的纳税人及其他人了解清楚明白，否则纳税人将不免要受税吏权力的任意左右。这一原则是为了杜绝征税人的任意专断征税，加重税收负担，以及恐吓、勒索等行为的。斯密认为，税收不确定比税收不公平对人民的危害更为严重。

第三，便利原则。纳税日期和纳税方法，应该给纳税人以最大的方便。如纳税时期，应该规定在纳税人收入丰裕的时期；征收方法，应力求简便易行；征收地点，应该设立在交通便利的场所；征收形式，应该尽量采取货币征收，以避免因运输事物增加纳税人的负担等。

第四，经济原则，即最少征收费用的原则。在征税时要尽量节约征收费用，使纳税人付出的，应该尽可能等于国家所收入的。这一原则是针对当时税收制度致使征收费用过高的弊端提出的。一是税吏过多，不仅耗去相当部分税收作为税吏的薪俸，而且还在正税以外，增加负担；二是税收妨碍人民的勤劳和产业的经营，减少或破坏了可供纳税的基金；三是不适当的税收可能成为逃税的诱因，严惩逃税，又引起倾家荡产，违反一般的正义原则；四是税吏的频繁访问和检查，这些虽然不会给纳税人带来金钱上的损失，但将会给纳税人带来不必要的烦忧。

税赋各论

斯密在本篇的第二章具体研究了政府收入的各项来源，他从国民财富由三种收入（工资、利润、地租）组成的观念出发，分别讨论了加在这三种收入源泉上的税赋，以及不分彼此地加在所有人身上的税赋。

第一项是地租税，即加在土地地租上的税赋。斯密认为，地租是最合适的征税对象，因为地租是土地所有者不须亲自劳神费力，便可享有的收入。他还指出，房租税可以区分为两个部分，其一为建筑物租，其二为地皮租。住户承担的税赋，其性质类似消费税。地皮税是更合适的课税对象，道理相同，这份收入是不劳而获。

第二项是利润税，即加在资本收入上的税赋。斯密将资本收入分为利息和利润两部分。他认为，利润不是合适的课税对象。因为企业家的纯利润是非常微薄的，而且那是投资风险和困难应得的报酬。斯密分析说，如果他是农业资本家，那么他就会把税赋转嫁到地税上；如果他是工商业者，他就会抬高物价，把税赋转嫁到消费者头上，或者是减少自己要支付的资本利息，把税赋转嫁到资本借贷者身上。

至于对利息的课税，他的观念很现实。他认为利息应该成为课税的对象，但却难于实施。首先是很难确定课税依据，因为资产易于保密，并不像地产那样显而易见；其次是因为它具有流动性，征税会引起资本外流。

第三项是工资税，即加在劳动者收入上的税赋。斯密认为，这种税赋最终都是要落到土地所有者或者是资本所有者身上。比如，制造业工资因征税而提高的数额，由制造业主支付，再由制造业主提高商品价格，将税赋转嫁给消费者。不过，他倒是对官员的收入征税的做法，持欢迎的态度。

此外，还讨论了“原打算无区别地加在各种收入上的税”，包含了两个税种，第一个是“人头税”；第二个是“消费品税”，也就是现在所说的“消费税”。

斯密提出，人头税若按照财产或收入的多少来征，必然会成为完全是任意的、不确定的——因为个人的财富和收入常有变动，而且人们还有隐瞒的习惯；如果按照个人的身份和地位征收，那又会成为不公平的——因为同一身份的人，富裕程度又并不相当。因此，这类税，总是无法满足他提出的税收那几项基本原则，因此，不论轻重，总是招致人们不满。

消费品税的征收中，一个重要的问题就是区分必需品和奢侈品。他认为，对必需品征税，与对工资征税的效果相当，对奢侈品征税，除了提高奢侈品的价格外，别无其他任何副作用，不仅不会妨碍普通劳动者的普遍生活，而且还有类似取缔奢侈的法令的作用。

从“量入为出”到“相机抉择”

斯密认为，国家财政应该“量入为出”。这一观念在本篇第三章中（论公债）得到了体现。他把节俭风格带入了对国家财政的认识中。斯密认为，公债看似给人以新的资财，但从这个国家看，资本非但没有增加，而且原来可用以维持生产性劳动的资财，还会转变为维持非生产性劳动的资财。因此，它对于社会是一种净损失。从历史当中得到的经验是，凡是采用举债方式的国家，最后都趋于衰弱。

我们知道，《国富论》的问世，使西方财政理论发展成为一个比较完整而庞大的体系，为公共财政奠定了理论基石，并经过大卫·李嘉图的继承和发展，对资本主义各国在财政理论上的发展产生了广泛而深远的影响。虽然斯密对财政学作出了巨大的贡献，但毕竟这些思想也只是在特殊的历史时期所作出的总结。

随着自由资本主义向垄断的过渡，新的经济思想也应运而生。国家对经济的干预程度加强，“量入为出”的节俭财政思想，被需要进行“相机抉择”的财政思想所代替。

“相机抉择”的财政思想，是与20世纪30年代出现的“凯恩斯革命”联系在一起的。随着资本主义进入垄断阶段，周期性的生产过剩危机频繁出现，以凯恩斯主义为代表的经济理论逐渐取得了新的统治地位。凯恩斯学派认为，单凭市场经济的自发调节，不能解决社会有效需求不足和严重的失业问题，要保证“充分就业”和“经济繁荣”，必须由国家出面对经济进行干预。干预的方式就是实行赤字财政，发行公债和执行通货膨胀政策，依靠扩大政府财政开支，只有这样才能刺激私人投资，扩大生产，增加就业，扩大消费需求。

当然，凯恩斯的新主张在被采用后，资本主义国家出现了经济停滞不前和通货不断膨胀并存的“滞胀”局面。于是，“新凯恩斯主义”、“新自由主义”等新理论和相应的财政理论，继续涌现。在很大程度上，20世纪70年代的经济思想，正是一种向亚当·斯密的回归。

有趣的是，斯密“举债使国家衰弱”的观点，很快就在英国身上得到了应验。英国因为承担殖民地保护责任，大量举债。而其在北美的殖民地，对于维持大英帝国，既未提供财力，又未提供物力。斯密认为，英国已没有必要再去维持附属在帝国上的这种壮丽华美的装饰。现在，稍有政治头脑的人都知道，维持一块领土的价值，绝不仅仅是获取单纯的、表面上的经济利益。但无论如何，北美的这块殖民地，终于还是在斯密发表《国富论》的当年，就独立了。

最优税收理论

此外，经济学使用的技术手段的增强，也为一些具体理论的发展打开了新的空间。比如，最优税收理论。我们知道，在亚当·斯密提出平等、确定、便利、节约的四原则之后，还有诸多经济学家对税收制度的理想特征提出了自己的看法，典型的比如瓦格纳在其《财政学》中提出的四项九目原则以及马斯格雷夫提出的三大标准，即：（1）税收公平标准（尽管公平对不同的人来说意义各不相同）；（2）最小行政成本标准；（3）最小负激励效应标准，即税收效率标准。

然而，如同斯密在应用他的思想标准作分析时，碰到的问题一样（人头税，只能在确定性和公平性之间摇摆），对一个特定的税种或某个税收政策建议来说，往往只能满足其中的某一标准而无法满足其他标准。比如，累进的个人所得税易于满足税收公平标准，却会对劳动供给产生负激励；增值税总体上对劳动供给不会产生负激励，但却很难符合税收公平标准。最优税收理论文献对最优税收评价的基本方法是，借助现代经济分析方法，运用个人效用和社会福利的概念，在赋予各个标准不同权重的基础上，将这些标准统一于唯一的标准之中。