先打量一眼这本书

《政府片论》首先是一部评论。但如果这本书的内容仅限于此，它对于后人的启示意义就会大大缩减。如果我们把《政府片论》称为一部论主权的书，就可以更好地说明此书的真正范围。主权者一词具有好几个意义，它可以分为朝廷的、法律的和哲学的几种含义。在朝廷的含义上，主权者这名词只能用于独立国家中终身居于最高地位的那个人。可是，当这个词用在这样一个人的身上时，关于他享有的实际权力或者他所统治的国家享有的实际独立程度，并没有做细致的分辨。这名词既被用于专制君主，也被用于立宪君主;既被用于统治着半个大陆的君主，也被用于领土只有几千平方英里的君主。但是，主权者的称号从来未曾授予一个国家的临时首脑人物，不论他的权威或者影响有多大。

更加困难和更加重要的问题是，主权者一词在法律的含义上的用法。法学家既用主权者来称呼整个国家，也用它来称呼它的统治集团。任何国家如果不是永远正式地臣服于另一个国家，法学家就称之为主权者。至于那些参加了联邦条约因而限制了它们自己独立的国家，法学家们对于是否能称它们为主权者看来就感到犹豫了。同时在法学家对于联邦整体所用的术语中，也可以看到相应的犹豫态度。他们如果继续承认各成员国的主权，就多少不愿承认整个联邦的主权。如果他们不继续坚持每个成员国的主权，他们就会开始考虑把整个联邦当成主权者。但是，对一个已被公认附属于外国权力的国家，如隶属于土耳其苏丹的保加利亚，或者受英国政府管辖的印度的拉其普他那地区的诸土邦，法学家是不会允许使用主权者一词的。

当整个国家在法律的含义上是主权者时，它的统治集团在法律含义上也是主权者。当整个国家附属于某一国外权力时，那么它的统治集团就不是主权者。因此，主权在法律意义上，一方面是一个事实问题，另一方面也是一个形式问题。

被认为合法的最高权力，构成法学家所理解的主权。但是，这种权力要获得形式上的承认，显然可能要等待一个很长的时期;而且这个权力一旦获得承认之后，并在形式上没有被否认之前，它可能衰落到几乎形同虚设。一个民族可能远在国际大家庭中年长的成员承认它的独立地位以前，早已宣布了它的独立。一个长期被认为完整的主权者的国家，可能沦为某个国外权力的最不幸的附属国，而这个国外权力却没有明白地宣布过这种统治权。同样的道理，一个人或者一个团体，虽然从来没有为立法机关的法令或朝廷的诏令承认为统治者，却可能在实际上统治着一个国家。反之，一个人或者一个团体虽然在法律上被承认为最高的统治者，却可能是在法律上完全找不到的另一种权力的傀儡。因此，法律上的主权和实际上的最高权力，可能部分地或者完全地相分离。两者完全结合在一起的情况是很少见的。因为法律的规定是僵硬的，而政治的事实是变化多端的。事物的变化是迅速的，而名词的变更是缓慢的。在法律上的主权中，这两个因素被结合起来，尔后又会被重新分开。因此，法律上的主权的真正意义必然常常是个疑问;法学家关于主权的说法也就必然常常是模糊的或者是矛盾的。

在哲学的含义上，主权只是一个事实的问题。在政治哲学中，主权者就是某一社会的实际统治权力。名义上的主权者可能本身就是那统治权力;他也可能是联合组成这个权力的许多人中的一个;或者，他可能是完全被排斥在这个权力之外的。沙皇统治俄国时，只要他的身心两方面能够担当统治的任务就行;德国的皇帝是统治德国的集团中最有势力的成员;而威尼斯的总督则几乎完全被排斥在威尼斯的政府之外。此外，法律所承认的主权者，一般就是该社会的统治权力，因此也就是政治哲学所承认的主权者。俄国的沙皇是这双重意义下的主权者。联合王国的帝国议会也是这两种意义下的主权者。但法律和政治哲学对双方都承认的统治权力却往往有不同的分析。因此，对于法学家来说，帝国议会中的三个成员国王、上议院(上院)和下议院(下院)，在各自的范围内虽然彼此不同，却平等地分享着统治权力的称号。法律如果承认这三者之间有任何差异的话，那就是把国王摆在较高的地位。然而对于一个政治研究者来说，国王、上院和下院并不是平等的主权者，因为他们所分享的权力是不平等的;较高的地位是属于下院的，因为下院所分享的权力最大。

此外，在政治哲学中，主权者永远是一个确定的人或一个团体。一个统治集团可以包括任何数目的个人，对整个受其统治的区域来说，也可以保持任何数字的比例。因此，一个包括着全部精神健全的成年男子的团体，和一个更小、更易于管理的团体，同样可以成为一个真正的主权者。但对于一个主权者集团来说，确定的性质、成员的资格和成员的组织都是必不可缺的，因为没有这一切，这种团体就不可能具有行动中所不可缺少的团结性。因此，主权者集团必须有别于那些混乱的群众——那些人往往是无政府状态的并且可以使政治事务发生新的变化。同时，主权者集团还必须和该社会中造成所谓舆论的、人数众多而不肯定的那部分人有所区别。舆论可能控制主权者，而暴乱的民众可能推翻主权者。但严格说来，舆论和暴乱的民众都不适用于“统治”一词，而主权者却正是统治的权威。主权的理论，就是关于政府的理论。主权者是每一个政治社会必不可少的一个机构，没有主权者就不可能有政治社会。