我们从“公共意志”这一概念，进入卢梭思想的层面。卢梭将此概念视之为整体思想框架中的“灵魂”和“尖端”。在《日内瓦手稿》中，卢梭提道:“正像在人的构成方面，灵魂对于身体的作用乃是哲学的尖端，同样在国家的构成方面，公意对于公共力量的作用问题则是政治学的尖端”。因此，可以毫不夸张地说，如果不理解“公意”这一概念在卢梭思想中提纲挚领的功用，就很难进入卢梭的思维逻辑。
那么公意是什么?它是如何产生的?卢梭所认为的“公意”，是作为“众意”的相对概念出现的。卢梭“公意”的产生过程，就是“众意”的克服过程。卢梭说:“众意与公意之间经常总有很大的差别;公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正相抵消的部分之外，则剩下的总和仍然是公意。”在卢梭看来，当确认建立在基于人民自由意志并赖以维持的社会契约基础上的国家，它的根据既然在于人民的同意，因而国家最高权力即主权应当属于全体人民。唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，来指导国家的各种力量;因为，如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同之点，才形成了社会的联系;如果所有这些利益彼此并不具有某些一致之点的话，那么就没有任何社会可以存在了。因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益。而且公意永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。
众意是个人利益的集合。卢梭认为，个人利益也可能与公共利益发生矛盾。因为每个个人作为人来说，可以具有个别的意志，而与他作为公民所具有的公意相反或者不同。他的个人利益对他所说的话，可以完全违背公共利益;他那绝对的、天然独立的生存，可以使他把自己对于公共事业所负的义务看作一种无偿的贡献，而抛弃义务之为害于别人会远远小于因履行义务所加给自己的负担。而且他对于构成国家的那种道德人格，也因为它不是一个个人，就认为它只不过是一个理性的存在;于是他就只享受公民的权利，而不愿意尽臣民的义务了。这种非正义长此以往，将会造成政治共同体的毁灭的。因而，为了使社会公约不至于成为一纸空文，它就默契地包含着这样一种规定——唯有这一规定才能使其他规定具有力量——即任何人拒不服从公意的，全体就要迫使他服从公意。这恰好就是说，人们要迫使他自由;因为这就是使每一个公民都有祖国从而保证他免于一切人身依附的条件，这就是造成政治机器灵活运转的条件，并且也唯有它才是使社会规约成其为合法的条件;没有这一条件，社会规约便会是荒谬的、暴政的，并且会遭到最严重的滥用。
因此，为了维护公意，必须要克服众意。在卢梭看来，纵使个别意志与公意在某些点上互相一致并不是不可能的，然而至少这种一致若要经常而持久却是不可能的;因为个别意志由于它的本性就总是倾向于偏私，而公意则总是倾向于平等。人们要想保证这种一致，那就更加不可能了，即使它总该是存在着的;那不会是人为的结果，而只能是机遇的结果。由此可见，众意的克服并不是容易的事情。
如果当人民能够充分了解情况并进行讨论时，公民彼此之间没有任何勾结;那么从大量的小分歧中总可以产生公意，而且讨论的结果总会是好的。但是当形成了派别的时候，形成了以牺牲大集体为代价的小集团的时候，每一个这种集团的意志对它的成员来说就成为公意，而对国家来说则成为个别意志;这时候我们可以说，投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意。最后，当这些集团中有一个是如此之大，以至于超过了其他一切集团的时候，那么结果你就不再有许多小的分歧的总和，而只有一个唯一的分歧;这时，就不再有公意，而占优势的意见便只不过是一个个别的意见。
因此，为了很好地表达公意，最重要的是国家之内不能有派系存在，并且每个公民只能是表示自己的意见。伟大的莱格古士的独特而高明的制度便是如此。但如果有了派系存在的话，那么就必须增加它们的数目并防止它们之间的不平等，就像梭伦、努玛和塞尔维乌斯所做的那样。这种防范方法是使公意可以永远发扬光大而且人民也绝不会犯错误的唯一好方法。
当公意被永远发扬光大之时，还需要注意到公意必须从全体出发，才能对全体都适用;并且，当它倾向于某种个别的、特定的目标时，它就会丧失它的天然的公正性，因为这时我们判断的便是对我们陌生的东西，于是便不能有任何真正公平的原则在指导我们了。实际上，一项个别的事实或权利只要有任何一点未为事先的公约所规定的话，事情就会发生争议。在这样的一场争讼里，有关的个人是一造，而公众则是另一造;然而在这里我们既看不到有必须遵循的法律，也看不到有能够作出判决的审判官。这时，要想把它诉之于公意的表决，就会是荒唐可笑的了;公意在这里只能是一造的结论，因而对于另一造就只不过是一个外部的、个别的意志，它在这种场合之下就会带来不公道而且容易犯错误。于是，正如个别意志不能代表公意一样，公意当其具有个别的目标时，也就轮到它自己变了质，也就不能再作为公意来对某个人或某件事作出判决了。例如，当雅典人民任命或罢免他们的首领，对某人授勋或对另外某人判刑，并且不加区别地以大量的个别法令来执行政府的全部行为时，这时候人民就已经不再有名副其实的公意了;他们的行动已经不再是主权者，而是行政官了。
在此基础上，卢梭总结道:使意志得以公意化的与其说是投票的数目，倒不如说是把人们结合在一起的共同利益;因为在这一制度中，每个人都必然地要服从他所加之于别人的条件。这种利益与正义二者之间可赞美的一致性，便赋予了公共讨论以一种公正性;但在讨论任何个别事件的时候，没有一种共同的利益能把审判官的准则和当事人的准则结合并统一起来，所以这种公正性也就会消失。而这正是卢梭在《社会契约论》开篇提到的题旨:“我要探讨在社会秩序之中，从人类的实际情况与法律的可能情况着眼，能不能有某种合于正义的而又切实可行的政权规则。在这一研究中，我将努力把权利所许可的和利益所要求的结合在一起，以便使正义与功利二者不致有所分歧。”
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