什么是政府

按照卢梭的人民主权学说，人民本身就是主权者，主权表现为立法权，立法权属于人民，即人民拥有确立法律的权利，而人民所确立的法律则是主权者委托给国家的执行机构即政府去执行的。因此，卢梭便在阐述其人民主权学说的基础上，进一步提出了他的政府论。

那么什么是政府呢?卢梭在第三卷开篇首先对这一概念的含义作了说明。他在对人和政治体的活动进行比较分析时指出，人的一切自由的行为都是由两种原因的结合而产生的:一种是精神的原因，亦即决定这种行动的意志;另一种是物理的原因，亦即执行这种行动的力量。当人朝着一个目标前进时，首先必须是我自己想要走到那里去;其次必须是我自己的脚步能带动自己到那里去。一个瘫痪的人想要跑，一个矫捷的人不想跑，这两个人都将停止在原地上。政治体也有同样的动力，我们在这里同样地可以区别力量与意志，后者叫做立法权力，前者叫做行政权力。没有这两者的结合，便不会或者不应该做出任何事情来。

立法权力是属于人民的，而且只能是属于人民的。行政权力并不能具有像立法者或主权者那样的普遍性，因为这一权力仅只包括个别的行动，这些个别行动根本不属于法律的能力，从而也就不属于主权者的能力，因为主权者的一切行为都只能是法律。因此，公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动，他可以充当国家与主权者之间的联系。这就是国家之中所以要有政府的理由，政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。

国家与政府这两种共同体之间有着这样一种本质的不同，即国家是由于它自身而存在的，但政府则只能是由于主权者而存在的。所以君主的统治意志就只是，或者只应该是公意或法律，他的力量只不过是集中在他身上的公共力量罢了，只要他想使自己获得某种绝对的、独立的行为，整体的联系就会开始涣散。最后，如果君主居然具有了一种比主权者的意志更为活跃的个别意志，并且他竟然使自己所掌握的公共力量服从于这个个别意志，以至于可以说是有了两个主权者，一个是权利上的，而另一个则是事实上的，这时，社会的结合便会立即消灭，而政治体也便会立即解体。

在此基础上，政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适合，它负责执行法律并维持社会的以及政治的自由。这一中间体的成员就叫做行政官或者国王，也就是说执政者;而这一整个的中间体则称为君主。

从卢梭关于政府概念的解释中可以看出，他把政治区分为意志和力量，所谓意志就是立法权，所谓力量就是行政权。卢梭在《政治经济学》中就提出:“我请求读者们还要好好地区别我所说的公共经济，这我就称之为政府，以及我所说的最高权威，这我就称之为主权者;这一区别就在于后者具有立法权并在某些情况下甚至可以强迫国家共同体，而前者则只具有执行权并只能强迫个人。”他在《社会契约论》中又强化了这一思想，主权是借公意而表现的属于全体人民的国家最高权力，而政府则只是受主权者的委托去执行公意的个人或团体。卢梭写道:“那完全是一种委托，是一种任用;在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。”因此，他把行政权力的合法运用称为政府或最高行政，并把负责这种行政的个人或团体称为君主或行政官。政府所施于国家的行政权力，应该等于主权者所赋予政府的权力。

在此，卢梭认为如果主权者权力过大则使政治体不能正常地行使职能，政府权力过大则成为暴政，臣民权力过大则成为无政府。他举了例子说，假设一个国家是由一万名公民组成的。主权者是只能集体地并作为共同体来加以考虑的;但是每个个人以臣民的资格，则可以认为是个体。于是主权者对臣民就等于一万比一，也就是说，国家的每一个成员自己的那一部分只有主权权威的万分之一，尽管他必须全部地服从主权。假设人民的数目是十万人，臣民的情况依然不变，并且所有的人都同等地担负着全部的法律，然而他的表决权已缩减至十万分之一，于是在制定法律时，他的影响也就缩减至原来的十分之一。这时候，臣民始终还是一，但主权者的比率则随着公民的人数而增大。由此可见，国家越扩大则自由就越缩小。因此，个别意志对公意，也就是说风尚对法律的比率越小，则制裁的力量就应该越加大。从而政府若要成为好政府，就应该随着人民数目的增多而相对地加强。另一方面，既然国家的扩大给予了公共权威的受托者以更多的诱惑和滥用权力的办法，那么越是政府应该有力量来约束人民，主权者这方面也就越应该有力量来约束政府。同样也可以看出，并不存在什么一种唯一的绝对的政府体制，而是随着国家大小的不同，也就可以有同样多的性质不同的政府。