什么样的政府是好政府

什么样的政府形式(政体)才是最理想、最适合立法权与行政权之间相互关系的原则并能最好地保障人民的主权呢?

卢梭在分析历史上各种政体的优缺点和效能时指出，在行政官个人的身上，我们可以区别三种本质上不同的意志:首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益;其次是全体行政官的共同意志，唯有它关系到君主的利益，可以称之为团体的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家——政府构成国家的一部分——的关系而言则是个别的;再次是人民的意志或主权的意志，这一意志无论对被看作全体的国家而言，还是对被看作全体的一部分的政府而言，都是公意。

在一个完美的立法之下，个别的或个人的意志应该是毫无地位的，政府本身的团体意志应该是极其次要的，从而公意或者主权的意志永远应该是主导的，并且是其他一切意志的唯一规范。相反，按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意便总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此，政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的。

这一点成立之后，卢梭假定整个政府只掌握在一个人的手里，在这里个别意志与团体意志是完全结合在一起的，因此团体意志就具有它所能具有的最高强度。可是，既然力量的运用要取决于意志的程度，而政府的绝对力量又是丝毫不会变化的，由此可见，最活跃的政府也就是一个人的政府。

反之，卢梭假定把政府与立法权威合而为一，假定使主权者成为君主，使全体公民统统成为行政官，这时，团体的意志就和公意混同而不会比公意具有更大的活跃性，同时个别意志则仍然保留其全部的力量。这样，永远具有同一个绝对力量的政府，便将处于它的相对力量，或者说活跃性的最低程度。

由此可以看出，负责的人越多，则处理事务就愈慢;由于过分审慎，人们对于时机就会重视不够，就会坐失良机;并且由于反复考虑，人们往往会失掉考虑的结果。因此随着行政官的增多，政府也就会松弛下来，人民的数目愈多则制裁的力量也就应该愈增大。由此可见，行政官对政府的比率应该是和臣民对主权者的比率成反比的，这就是说，国家愈扩大则政府就应该愈紧缩，从而使首领的数目得以随着人民的增多而按比例地减少。

卢梭按照按构成政府成员的人数来区分政府的各种不同类别或不同形式，他把政府区分为民主制、贵族制与君主制。主权者可以把政府委之于全体人民或者绝大部分的人民，从而使做行政官的公民多于个别的单纯的公民，这种政府形式，我们称之为民主制。使政府仅掌握少数人的手里，从而使单纯的公民的数目多于行政官，这种形式就称为贵族制。把整个政府都集中于一个独一无二的行政官之手，所有其余的人都从他那里取得权力，这第三种形式是最常见的，它就叫做国君制或者皇家政府。卢梭关于政府分类的思想，是受到亚里士多德和孟德斯鸠的影响的。孟德斯鸠认为有三种政府:共和政府、君主政府、专制政府。人民集体或只有一部分人民具有主权权力的政府，便是共和政府;只有一人来统治，但根据固定了的和确立了的法律，便是君主政府;反之在专制政府之下则只有唯一的一个人，既无所谓法律，也无所谓规章，完全凭个人的意愿与爱好来支配一切。在共和政府中，如果人民集体具有主权权力，便是民主制。如果主权权力掌握在一部分人民的手中，就叫做贵族制。

卢梭指出，所有这几种政府形式，或者至少前两种形式，都是或多或少可以变动的，甚至还有相当大的变动幅度。因为民主制可以包括全体人民，也可以缩小到人民的半数，而贵族制则可以从人民的半数无限制地缩小到极少数的人。即使是王位也可以接受某些划分。斯巴达按它的宪法，是经常有两个王的，而我们也看到在罗马帝国甚至于同时有八个皇帝，但我们并不能说罗马帝国是分裂的。因此，每种政府形式总有某一点是与另一种形式相重叠的。我们可以看出，在这仅有的三种名称之下，政府实际上所能包含的各种不同的形式，其数目正如国家所可能有的公民数目是一样多。

此外，由于同一个政府在某些方面可以再分为若干部分，一部分以某种方式施政而另一部分则以另一种方式施政，于是这三种形式相结合的结果便可以产生出大量的混合形式，其中的每一种都可以由这些简单的形式繁殖出来。

至于哪种形式是最好的政府形式，卢梭认为每一种形式在一定的情况下都可以是最好的，但在另一种情况下又可以是最坏的。如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比。那么，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。

卢梭作为民主思想的积极拥护者，他坚决反对贵族制和君主制，主张民主共和制。他对民主制、贵族制和君主制分别进行了分析，在卢梭看来，“人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了”。而这种体制就是民主制。在民主制中，全体人民以主权者的资格既具有立法权，同时又具有执行法律的行政权，而制定法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。

但正是由于民主制是行政权与立法权结合在一起的体制，也使得民主政府在某些方面非常不够，因为应该加以区别的东西并没有被区别开来，即主权者与政府、立法权与行政权区别开来，而且由于君主与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成“一种没有政府的政府”。所以，卢梭认为以制定法律的人来执行法律，并不是好事;而人民共同体把自己的注意力从普遍的观点转移到个别的对象上来，也不是好事。没有什么事是比私人利益对公共事物的影响更加危险的了。

卢梭认为，就民主制这一概念的严格意义而言，真正的民主制是根本不存在的。因为多数人统治而少数人被统治，那是违反自然的秩序的。我们不能想象人民无休无止地开大会来讨论公共事务，并且我们也很容易看出，人民若是因此而建立起来各种机构，就不会不引起行政形式的改变。卢梭还认为，民主政府需要具备下列诸条件:第一，要有一个很小的国家，使人民很容易集会并使每个公民都能很容易认识所有其他的公民。第二，要有极其淳朴的风尚，以免发生种种繁巨的事务和棘手的争论。第三，要有地位上与财产上的高度平等，否则权利上和权威上的平等便无法长期维持。第四，还要很少有或者根本就没有奢侈，因为奢侈或者是财富的结果，或者是使财富成为必需，它会同时腐蚀富人和穷人的，对于前者是以占有欲来腐蚀，对于后者是以贪婪心来腐蚀;它会把国家出卖给软弱，出卖给虚荣;它会剥夺掉国家全体公民的财富，使他们这一些人成为那一些人的奴隶，并使他们全体都成为舆论的奴隶。

卢梭还认为，民主政府易于发生内战和内乱，因为没有任何别的政府是那样强烈地而又那样不断地倾向于改变自己的形式的，也没有任何别的政府是需要以更大的警觉和勇气来维持自己的形式的。因此，卢梭最后对民主制所下的判断是:“如果有一种神明的人民，他们便可以用民主制来治理。但那样一种十全十美的政府是不适于人类的。”这里，需要指出的是，卢梭在分析民主制时对政体这个概念是有自己的特殊理解的。他所批评的民主制并不是针对通常所讲的由人民当家作主的民主制度而言，而是指把行政权与立法权结合在一起的民主制而言。因此，我们不能从卢梭对这种民主制的批判中，得出他一般地反对民主制的结论。

卢梭也分析了贵族制。他指出，有两种截然不同的道德人格，即政府与主权者，因而也就有两种公意，一种是对全体公民而言的，另一种是仅只对行政机构的成员而言的。因此，尽管政府可以随自己的意思规划自己内部的政策，但是除非是以主权者的名义，也就是说除非是以人民本身的名义，政府是决不能号令人民的。在此基础上，卢梭提出，贵族制有三种形式，最初的社会是以贵族制来治理的。各家族的首领们互相讨论公共事务，年轻人服从着经验的权威，毫不勉强。因此才有了长老、长者、元老、尊长这些名称。北美洲的野蛮人到今天还是这样在治理他们自己的，并且治理得非常之好。但是，随着制度所造成的不平等凌驾了自然的不平等，富裕或权力也就比年龄更为人所看重，于是贵族制就变成了选举的。最后，权力随着财产由父子相承，便形成了若干世家，使政府成为世袭的。于是人民就看到有20岁的元老了。从而，便有三种贵族制:即自然的、选举的与世袭的。第一种只适于纯朴的民族，第三种是一切政府之中最坏的一种，第二种则是最好的，它才是严格说来的贵族制。

选举的贵族制除了具有可以区别两种权力的这一优点而外，而且还具有可以选择自己成员的优点，因为在人民政府中，全体公民生来都是行政官，而贵族制则把行政官只限于少数人，他们只是由于选举才成为行政官。这种选举的贵族制，其最好的而又最自然的秩序，便是让最明智的人来治理群众，只要能确定他们治理群众真是为了群众的利益而不是为了自身的利益。决不应该徒劳无益地增加机构，也不应该用上两万人来做只需挑出一百个人便可以做得更好的事情。这些最明智的人就是元老们，因为他们更能够维持国家的对外威信。

卢梭进而分析了国君制。按照卢梭的观点，君主制就是把权力集于一个自然人的，也就是集于一个真实的人的手里，唯有这个人才有权依法来行使这种权力。这就是人们所说的国君或国王。其他的行政机构都是由一个集体人格来代表一个个人;唯有这种行政机构则完全与之相反，它是由一个个人来代表一个集体人格的;从而便使得构成为君主的那种精神上的统一，同时也就是一种肉体上的统一;凡是在其他制度之下，法律要以极大的努力才能结合起来的种种能力，在这里都自然而然地结合在一起。

这样，人民的意志、君主的意志、国家的公共力量和政府的个别力量，就全都响应着同一个动力，机器的全部力量就都操在同一个人手里，一切都朝着同一个目标前进;这里绝不会有任何相反的运动可以彼此互相抵消，而且人们也不可能想象出任何一种别的体制能够以更少的努力而产生更大的作用。

卢梭认为，君主个人虽然拥有强大的力量，然而他的最终目标绝不是社会的公共福利。而且就连行政权力本身，也在不断地转化为对国家的一种损害。国王总是想使自己成为绝对的，人们遥遥地在向他们呼吁:做一个绝对的国王的最好的方法，就是使自己受人民爱戴。但君主们永远也不会以此为满足。就连最好的国王也都想能够为所欲为，却又并不妨碍自己依然是主子。国王的私人利益首先就在于人民是软弱的、贫困的，并且永远不能够抗拒国王。卢梭还指出，在国君制之下，走运的人则每每不过是些卑鄙的诽谤者、卑鄙的骗子和卑鄙的阴谋家，使他们能在朝廷里爬上高位的是那点小聪明，当他们一旦爬了上去之后，就只能向公众暴露他们的不称职。而且个人专制的政府，其最显著的不便就是缺乏那种连续不断的继承性，而那在其他两种制度之下却构成一种永不间断的联系。一个国王逝世，就需要有另一个国王;选举造成了一种危险的间断期，那是狂风暴雨式的。此时阴谋与舞弊必将插手进来。把国家收买到手的人到头来而不出卖国家，而不从弱者的身上捞回自己以前被强者所敲去的那笔钱，那是难得有的事。在这样的一种行政机构里，迟早一切都会变成为金钱交易，而且人们在国王治下所享受的和平比起空位时期的混乱来还更要坏得多。为此人们曾经也想防止这些弊病，人们曾经使王位固定由某些家族来世袭，并且还规定了继承的顺序，以预防国王逝世时的一切纠纷。这就是说，人们既然是以临朝当政的种种不便来代替选举的不便，所以也就是宁愿要表面的太平而不愿意要贤明的行政;他们宁愿冒着由婴儿、怪人或傻瓜来当首领的危险，也不愿意为了选择好国王而发生纠纷。

卢梭在此基础上指出，这种缺乏连贯性的后果之一，便是皇室政府的变化无常;皇室政府时而规定这种计划，时而规定那种计划，全视统治者的君主或其统治的代理人的性格而定，因此便不能长期有一个固定的目标，也不能有一贯的行动。这种变化多端永远会使国家动荡不定，从一种准则转到另一种准则，从一种政策转到另一种政策;而在其他的政府之下，则由于君主永远是同一的，这种变化也就不会发生。此外，卢梭对拥护君主制的政论家也给予了驳斥，政论家们鼓吹毫无怨言地服从昏庸无道的国王，甚至胡说上帝震怒时便派遣坏国王降世，所以就必须忍受，看作上天的惩罚。卢梭对此讽刺道，这种荒诞言论，让人怀疑把它放在一本政治著作里，是不是还不如放在神坛上要来得更合适一些。人们要忍受一个坏政府，就好像一个医生的全部本领只不过是劝病人忍耐。

最后，卢梭分析了混合政制。他认为，确切说来，根本就没有单一的政府。一个独一无二的首领也必须有下级的行政官，一个人民政府也必须有一个首领。因此，在行政权力的划分上，总会有着由数目较多到数目较少的级差，不同之点就在于，有时候是多数依附于少数，有时候是少数依附于多数。那么哪一种政府更好?是单一的政府呢，还是混合的政府呢?卢梭认为，单一政府的本身是最好的，就只因为它是单一的。但是当行政权力并不是充分依附于立法权力的时候，也就是说当君主对主权者的比率大于人民对君主的比率时，就必须对政府进行划分以弥补这种比例上的失调了。因为这样一来，政府的各个部分对臣民的权威并没有减少，而它们的划分又使得它们全体都合在一起也不如主权者强而有力。按这里所说的对政府加以划分的方法，其结果就产生了“混合政府”。卢梭还提出在君主和主权者之间可以设立各种居间的行政官，这些居间的行政官并不妨害政府的完整，而仅仅能起平衡上述两种权力的作用并能维护他们相应的权利。这时候的政府并不是混合的，而是受节制的政府。最后，卢梭还提出，当政府过于松弛的时候，就可以设立一些委员会使之集中化，这正是一切民主制国家所实行的。总之，在卢梭看来，强力的极限与软弱的极限同样地都出现在单一的政府之下，反之，混合的形式则产生适中的力量。

卢梭在分析了现存的各种政体后得出结论:没有一种适合一切国家的政府形式。因为在每种气候之下，都有许多自然因素;我们可以根据这些自然因素指出政府的形式，因为政府的形式是受气候的力量所制约的;我们甚至于可以说出它应该具有哪种样子的居民。卢梭的这种地理环境决定论，在当时的历史条件下，具有一定的反封建和反宗教的进步意义。事实上，自然因素、地理环境等条件，不能作为国家政体的决定性的根据。一个国家采取什么样的政体，在根本上取决于该国的国体，要看它是由哪一个阶级统治。

卢梭虽然多次论述了什么是好政府的标准，但还是又专门提出了判断一个政府好坏的标志问题。他认为，可以用明显的标准来判断政府。这个标准是人口的数量。卢梭提出，政治结合的目的是为了什么?就是为了它的成员的生存和繁荣。而他们生存和繁荣的最确切可靠的标志又是什么呢?那就是他们的数目和他们的人口了。假定一切情况都相等，那么一个不靠外来移民的办法，不靠归化，不靠殖民地的政府，而在它的治下公民人数繁殖和增长得最多的，就确实无疑是最好的政府;那个在它的治下人民减少而凋零的政府，就是最坏的政府。