一
唐朝建国之初，虽然边疆民族问题相当严重，但统治者忙于在中原地区镇压农民起义军，平定割据的军阀，无力顾及这一问题。当时，在我国西北边境活动着众多的少数民族，其中以雄踞漠北的东突厥汗国力量最为强大，连唐高祖也不得不对它称臣纳币。唐太宗即位后，随着政权的巩固、社会秩序的稳定，经济生产的恢复和发展，便开始着手解决边疆民族问题。贞观四年（630年），唐太宗派遣李靖等六总管率兵出击突厥，拉开了大规模解决西北边疆民族问题的帷幕。唐太宗根据边疆各民族地区的不同情况，灵活地采取了争取、招抚、和亲或征战等各种不同方式，以毕生精力统一了东北到辽东包有
、室韦之地，西逾葱岭达于中亚的阿姆河流域，北越大漠囊括贝加尔湖，西南统领吐蕃、云南，南至安南的广阔地域，建立了超越秦汉的空前统一的多民族国家，开创了中国封建社会的鼎盛局面，正如唐太宗所说：“前王不辟之土，悉请衣冠；前史不载之乡，并为州县。”[1]
面对这样一个有众多民族，幅员广阔的大国，处理好边疆民族问题对于巩固国家统一、安定社会秩序、发展经济生产有着十分重大的关系。这是关系唐朝命运的重大问题。贞观四年（630年），唐征讨东突厥，大首领颉利可汗被俘，东突厥汗国土崩瓦解，突厥部众降附唐朝的有十余万。如何处置突厥降众，在朝廷引起了一场激烈的争论。朝士大多认为：“北狄自古为中国患，今幸而破亡，宜悉徙之河南兖、豫之间，分其种落，散居州县，教之耕织，可以化胡虏为农民，永空塞北之地。”中书侍郎颜师古，“请置之河北，分立酋长，领其部落”。礼部侍郎李百药认为：“突厥虽云一国，然其种落区分，各有酋帅。今宜因其离散，各即本部署为君长，不相臣属。”他认为这样的好处是“国分则弱而易制，势敌则难相吞灭，各自保全，必不能抗衡中国”。同时“于定襄设置都护府，为其节度”，就可保边境安定。夏州都督窦静反对将突厥徙之河南，散居州县，他认为：“置之中国，有损无益，恐一旦变生，犯我王略。莫若因其破亡之余，施以望外之恩，假之王侯之号，妻以宗室之女，分其土地，析其部落，使其权弱势分，易为羁制，可使常为藩臣，悄保边塞。”魏徵认为“戎狄人面兽心，弱则请服，强则叛乱”，并说“晋初诸胡与民杂居中国，……后二十余年伊洛之间，遂为毡裘之域”，唐朝应汲取西晋的鉴戒，“宜纵之还故土，不可留之中国。”温彦博认为：“徙于兖、豫之间，则乘违物性，非所及存养之也。”而“纵之还故土”，又违背了“王者之于万物，天覆地载，靡有所遗”的大一统原则。主张“全其部落，顺其土俗，以实空虚之地，使为中国磗蔽”。同时“选其酋长，使入宿卫”。对其民众则应本着“有教无类”的原则，“授以生业，教之礼义”[2]。
唐太宗是以雄才大略著称的封建帝王，在处理民族问题方面，也具有高超的战略眼光。他不赞成“非我族类，其心必异”的观点，认为“夷狄亦人耳，……不必猜忌异类，盖德泽洽，则四夷可使如一家，猜忌多，则骨肉不免为仇敌”[3]。他说：“自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一。”[4]他认为历来处理民族关系，安置少数民族的办法，“征伐和亲，无闻上策”[5]，不能令人满意。他想推行一种新的政策，较好地处理民族关系，稳定边疆，以巩固李唐王朝的统治。强行将少数民族“全部内迁”，“化胡虏为民”的主张，“乖违物性”，即不尊重少数民族的经济文化特点与风俗习惯，迫使其同化于汉族之中，势必造成民族隔阂、对抗和冲突，这不仅无法安定边疆，而且会危及唐王朝的统治。纵还“故土”的主张，把少数民族视为“人面兽心，非我族类，强必寇盗，弱则卑服，不顾恩义”[6]，反对民族间相互接近、相互交流，这样做不惟“阻四夷之意”，亦非天子治国之道[7]；人为地隔断民族联系，加深民族矛盾、激化民族冲突，也不利于边疆的安定和统一多民族国家的巩固。这两种主张都被唐太宗断然否定。唐太宗采纳了温彦博等人的建议以安置突厥降众，“东自幽州，西至灵州，分突利故所统之地，置顺、
、化、长四州都督府；又分颉利之地为六州，左置定襄都督府，右置云中都督府，以统其众”[8]。“其酋首至皆拜为将军、中郎将等官，布列朝廷，五品以上百余，因而入居长安者数千家”[9]。
贞观四年五月，唐太宗以东突厥首领突利为顺州都督，“使帅部落之官”，并郑重地告诫他：“尔祖启民挺身奔隋，隋立以为大可汗，奄有北荒，尔父始毕反为隋患。天道不容，故使尔今日乱亡如此。我所以不立尔为可汗者，惩启民前事故也。今命尔为都督。尔宜善守中国法，勿相侵掠，非徒欲中国久安，亦使尔宗族永全也。”[10]后又要求薛延陀与突厥俟利絆可汗“各守土境，镇抚部落。若其逾越，故相抄掠，我即将兵各问其罪。此约既定，非但有便尔身，贻厥子孙，长守富贵也”[11]。可见，唐太宗是在总结历代王朝治理边疆、处理民族关系的经验教训的基础上广泛听取朝臣意见，而实行更符合李唐王朝统治利益的一套办法。他想以此稳定边疆，改善民族关系，既使唐朝长治久安，又维持各民族统治阶级的共同利益，使各少数民族得以正常发展。
唐太宗平定东突厥，在其故地设置的府州与内地府州有不同的特点，在历史上称为羁縻府州。自在东突厥设置羁縻府州后，对于其他先后归附或被征服的周边少数民族，如奚、契丹、室韦、
、吐谷浑、铁勒、党项羌、薛延陀、回纥、西域诸小国、西南及南方的诸蛮族等，也分别设置了众多的羁縻府州。《新唐书·地理志七》说：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。”羁縻府州是有唐一代在周边少数民族地区实行的有利于改善民族关系，有利于国家统一的地方行政制度。
实际上，羁縻府州的建立并不始于贞观四年（630年），早在唐高祖建国之初就在周边少数民族地区开始设置了。武德二年（619年）闰二月高祖下诏书说：“画野分疆，山川限其内外；遐荒绝域，刑政殊于函夏。是以昔王御宇，怀柔远人，义在羁縻，无取臣属。朕祗应宝图，抚临四极，悦近来远，追革前弊，要荒蕃服，宜与和亲。”[12]这个诏书表明，唐初的统治者已清楚地认识到，周边少数民族其社会经济、民情风俗与中原地区有不同的特点，所以“刑政”设施也应“殊于函夏”而不能强求一律，确立了“怀柔远人，义在羁縻”的民族政策，作为处理唐王朝与周边少数民族关系的准则，羁縻府州的建立正是这一原则在政区设置方面的具体措施。
唐朝羁縻府州最早设于西南地区，是有历史渊源的。汉武帝元封二年（前109年），在今云南地区设置益州郡，统领今云南、四川南部、贵州西部等地区的诸少数民族部落。至西晋泰始六年（270年），设置宁州，统领南中七郡，云南的边郡制度日趋完善（详见林超民著《云南郡县两千年》第一章第五节）。但自东晋永和三年（347年）后，南中地区大姓据地自雄，扰攘不宁，其后爨氏称霸，自相承袭，南朝虽不断任命宁州刺史，但已不能实行直接切实的统治。至北周时，王朝承认爨氏对南中的实际控制，正式任命土长爨瓒为南宁州刺史。这不仅与汉晋时的边郡制度不同，而且与南朝的情况也大不相同。自西汉以来，在西南设置郡县，流官与土长并存，既任命太守、令、长进行统治，又任命土长为王、侯、邑长。为巩固统治政权，遣戍卒屯守，且耕且战，委长吏管理。而北周任命土长为刺史，实为边疆郡县制度的重大改变，也为后来唐代实行羁縻府州，任命土长为都督、刺史开了先例。隋统一西南地区后，设南宁州总管府，辖昆、协、恭三州，命土长大姓为刺史，爨踀被委任为昆州刺史，保持其对西爨故地的统治。不久爨踀反叛，隋朝先后两次派兵征讨。第二次，当隋军兵临城下，“爨踀惧而入朝，文帝诛之，诸子没为奴”[13]。唐高祖即位，于武德元年（618年）开南中，设置南宁、昆、恭等州，任命爨踀的儿子爨弘达为昆州刺史，奉父丧归。唐朝通过爨弘达联络控制南中诸部。武德四年（621年）南中诸部“皆纳款，贡方物”[14]。就在这一年设置南宁州总管府。接着命韦仁寿至抚慰，置南宁州都督府，以爨弘达为都督，使听政令于
州都督府。南宁州都督府是唐朝在边疆民族地区最早设置的羁縻都督府之一。从此以后，爨弘达的子孙相继承袭任都督之职，直至爨氏灭亡。从武德初年到开元年间，唐在南宁地区的统治呈现较长时间的稳定局面。
唐初在东北少数民族地区也设置了羁縻府州，武德初于奚部落设置饶乐都督府，置慎州领潜粟末
乌素固部落。武德二年（619年）以内稽部落置威州；武德五年（622年）析饶乐都督府置鲜州；析饶乐可汗部落置崇州。贞观二年（628年）以松漠部落置昌州。贞观三年（629年）以契丹室韦部落置师州。
唐朝立国之初就在西南、东北诸沿边少数民族地区设置羁縻府州，但是，大规模地普遍设立羁縻府州则是在贞观四年（630年）平定东突厥以后，到开元年间设置黑水都督府于黑水
部为止，百余年间，唐王朝先后在东北、北方、西方、西南、南方设置了八百五十六个羁縻府州。这个数字超过开元时三百二十八个内地府州的二点六倍（详见两唐书《地理志》）。唐朝用羁縻府州安置内附的各少数民族，较好地处理了边疆少数民族关系问题，开拓并稳定了边疆。也就是说，唐政府把周边少数民族与中原王朝之间的关系，用羁縻府州确定下来，使之既臣属于王朝恪守中央政府的法令制度，又给他们享有较大的自治权，从而建立起超迈前代的统一的多民族国家。
二
唐代的羁縻府州体制不是凭空产生的，它有着长远的历史源流和深厚的社会基础。依据少数民族社会经济的特点而实行不同的行政制度，“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”[15]，是我国中原王朝统治周边少数民族的传统政策。在封建社会中关于行政疆域的理论有两大流派，一个是以华夏为中心联系四方民族天下一统的国家观念；另一个是明辨华夷之分，端正王朝正闰的所谓“春秋思想”，这是充满了相当浓厚的民族主义观念的政治学说。这两大流派及其斗争贯穿于封建社会的始终。一般说来，在中国行政疆域沿革史上占主流的是天下一统的国家观念，而民族主义的国家观念仅只在春秋时期以及宋、明两代王朝才得以一度流行。
明辨华夷的春秋思想与天下一统的国家观念都出现于春秋战国时期。商代，人们尚无清晰的民族意识。西周，有了蛮、夷、戎、狄和华夏这些族称，但华夷之辨尚不严格，而且蛮、夷、戎、狄也无贬义。春秋时期，蛮、夷、戎、狄交侵中国，尊王攘夷成为霸业的旗号。尊王攘夷的代表人物管子说：“戎狄豺狼，不可厌也；诸夏亲睲，不可弃也。”[16]华夷有了主从尊卑之别，甚至将夷视为禽兽豺狼。孔子修《春秋》其主导思想之一，是“内其国而外诸夏，内诸夏而外夷狄”[17]。尊王攘夷的政治需要，促成了明辨华夷的春秋思想的形成。战国时期，随着社会经济结构的重大变革，尊王攘夷的旗号被一统天下的潮流所吞没。由于天下一统成为各国诸侯共同追求的目标，在这样的历史条件下，逐渐形成了以华夏为主干，联结蛮夷戎狄为一体的天下一统的国家观。“东夷、西戎、南蛮、北狄，中国诸侯”[18]构成了一个完整的体制，为实现普天下的一统提供了一个民族结构和民族关系的理想方案。在此基础上，形成了五服制与九州制的地理概念。九州制孕育着大一统下的郡县体制，而五服则设计了一个处理民族关系的理想方案。五服制集中表现在《国语·周语》上所载祭公谋父所说的一段话：“先王之制：邦内甸服，邦外侯服，侯卫宾服，蛮夷要服，戎狄荒服。甸服者祭，侯服者祀，宾服者享，要服者贡，荒服者王。日祭，月祀，时享，岁贡，终王。”这是将周天子与诸侯国和蛮夷戎狄的关系加以理想化，做更精密、更整齐的规划，对于细节的真实则忽略不计。按照这一方案，帝王管辖的地区是天下的中央，称之为“畿”；“甸”就是田，为王朝所赖以食之地。其外围是华夏诸侯，是帝王封殖以自卫的“侯服”。又外围是前代王族的领地，以宾客之礼待之，使之归服于新王朝，为新王朝的屏藩，称为“宾服”。蛮夷又在其外，不在华夏之列，但要服从王朝的统领约束，称为“要服”。戎狄，远在边境，但仍在王朝统辖之中，称为“荒服”，“荒”即边远。这是将周天子与诸侯国和蛮夷戎狄的关系理想化的构想，与其说是周朝的民族观念，毋宁说是为普天一统之后处理民族关系的规划。所谓“要服”和“荒服”就是对待周边少数民族的具体办法。“要服者贡”，就是定期向天子贡献方物。“荒服者王”，就是承认天子的统治地位。所谓“终王”，就是每代戎狄之君继位，或王朝的新天子登基，都要朝拜天子以示臣服。所谓“服”，就是“事”，指行政区划与政事设施[19]。五服之制，就是针对不同地区，不同社会特点与不同经济结构而实行不同的行政体制，采取不同的统治方法。其中不无严辨华夷、歧视少数民族的思想成分，但它首先把华夏与蛮夷戎狄看成是一个有机联系的统一整体。蛮夷要服，戎狄荒服，是因社会经济发展不平衡、物质文明高低不一致，在政区划分上做必要的区别，统治方法上以不同的对待，而以华夏作为主干把蛮夷戎狄联结在普天一统之中。五服之制与九州之制并非互相对立，而是相互联系、相互补充的。九州之制为一统后在华夏地区设置郡县绘制了蓝图，而五服之制则为实现统一设计了一个处理民族关系的理想方案。后来的各王朝处理民族关系的办法有不同，但都可以找到五服之制的影子，或者说在他们处理民族关系时，或多或少以五服之制为准则。
汉代在边疆少数民族地区设置“道”“属国”与“初郡”。“初郡”也称为“边郡”。这些“初郡”，不强求实行内地郡县一样的体制，而是从边疆少数民族地区社会经济结构的特点出发，实行特殊的政策。其特点是，一、郡县大都以部族联结的范围为区划。二、既任命太守、县令、长史掌治郡县，又任命当地部族的酋长首领为王、侯、邑长，实行土流两重统治，流官治其土，土官世其民。三、边郡出赋，由土长解纳土贡，不立征调。四、边郡太守主兵，兵由内地遣戍。汉代的“初郡”，也就是周礼“蛮夷要服，戎狄荒服”，“要服者贡，荒服者王”等理想规范的具体化。初郡制度不仅为三国两晋所承袭，也为唐代的羁縻州开了先例。
南朝时期，在南方少数民族地区普遍设置“左郡”“左县”。“左郡”“左县”的得名，来自“蛮左”。“蛮左”是南朝对少数民族的统称。在“蛮左”地区设置的郡县就称为左郡左县。南朝统治者认识到少数民族的经济文化的发展程度与汉族有所不同，不能照搬中原汉族地区的郡县体制，而要从其实际情况出发，设置不同于中原郡县的左郡左县，这就是所谓“宜存名以训殊俗”[20]。左郡左县以原来族类、部落分布的范围为郡县区域规划，规模较小；保留蛮族部落原有的经济形态与社会结构；任命少数民族的豪酋渠帅为州刺史、郡太守和县令；左郡左县“一户输谷数斛，其余无杂调……无徭役，强者又不供官税”[21]。总之，南朝政府不打乱蛮族原有的社会经济结构，不更多地干预其内部事务，令其有较大的自治权限。左郡左县是南朝政府统一管辖下由所谓“蛮夷”首领管理的享有较大自治权力的郡县。左郡左县的这些特点基本上就是后来唐代羁縻府州的特点。可以说，左郡左县是唐代羁縻府州的萌芽；唐代羁縻府州就是从南朝的左郡左县直接发展而来的。
唐代的羁縻府州可上溯到先秦的五服之制，与汉代的“道”“属国”“初郡”，南朝的“左郡”有着直接的因袭关系。唐代在新的历史条件下，用羁縻府州的行政制度来处理民族关系，安置内附少数民族，承继了历史上处理民族关系的有益经验而又有所发展。羁縻府州的地方行政建制，又开启后世土司制度，在中国民族关系史上，在中国边疆行政制度史上，有着重要的意义和作用。
三
唐朝“置羁縻诸州县，皆傍塞外，或寓名于夷落”[22]。在广阔的周边少数民族地区，依据部落的大小，列置了许多羁縻府州，其大者置都督府，小者为县，在岭南地区更小者为洞。在西部地区，还设置了昆陵、
池两个羁縻都护府，统领西突厥十姓之地。全国总计八百五十六个羁縻府州，按地区分别由关内、河北、陇右、剑南、江南、岭南诸道管辖。在西南的南诏，有人认为是一个独立的政权，其实也应看作是唐王朝版图内一个羁縻政权。兹略加说明。蒙舍诏主细奴罗兴起于巍山，唐以其地为巍州，以细奴罗为刺史，由姚州都督府统辖。传罗盛、盛罗皮至皮罗阁而强盛，唐朝授皮罗阁特进越国公，赐名蒙归义，在剑南节度使、姚州都督的支持下，征服河蛮，击灭五诏，统一洱海地区。开元二十六年（738年）受唐封为云南郡王、归姚州都督府节制。天宝战争后一度脱离唐朝，至贞元九年（793年），南诏异牟寻与剑南西川节度使韦皋书，请归天子为唐藩辅[23]。贞元十年（794年），异牟寻与唐使崔佐时盟誓于点苍山神祠，全部落归附唐朝，唐遣袁滋册封异牟寻为南诏[24]，归剑南西川节度使管辖。西川节度使兼云南安抚使。自此以后南诏的政区名号为云南安抚使司，册封其首领为南诏，以统领民众而受命于西川节度使兼云南安抚使。可见南诏是唐王朝剑南西川节度使所统领的一个羁縻政权，称为云南安抚使司。云南安抚使司就是在唐王朝在西南地区设置的一个享有较大自治权的地方行政机构。
唐朝在羁縻府州的机构设置与管辖方面，采用了与普通州县不同的统治方式。在羁縻府州内，保留了原来部落、部族首领酋长的政治地位，保留原有的政治机构，不改变原来的政治制度，不触动原有的经济结构。所有的羁縻府州均由该地区主要族类的酋首土长担任都督、刺史[25]。他们可以用原来的统治机构，按本民族的习惯去治理所辖的区域。例如贞观二十年（646年）回纥归附，“太宗为置六府、七州，府置都督，州置刺史。府州皆置长史，司马已下官主之。以回纥部为瀚海府，拜其俟利发吐迷度为怀化大将军兼瀚海都督。时吐迷度已自称可汗，官号皆如突厥故事；以多览为燕然府、仆骨为金微府”[26]。显庆二年（657年）唐“分西突厥地置
池、崑陵二都护府”[27]。这两个都护府的全部官员从都护到各都督府的都督、各州的刺史，都由本部族的酋长首领担任。他们既可以接受唐政府封赐的官衔爵位，又可在本部落内称“王”“可汗”等原有名号。西突厥的阿史那弥射在本部落为莫贺咄叶护。贞观六年“诏遣鸿胪少卿刘善因就蕃立为奚利邲咄陆可汗，赐以鼓纛，采帛万段”，“贞观十三年率所部处月、处密部落入朝，授右监门大将军。”显庆二年，唐设崑陵、
池两个都护府，“乃册立弥射为兴昔亡可汗兼右卫大将军、昆陵都护，分押贺鲁下五咄六部落。”弥射的弟弟阿史那步真“授继往绝可汗兼右卫大将军，
池都护，仍分押五弩失毕部落”。唐朝下诏说：“贺鲁父子即已擒获，诸头部落须有统领。卿早归阙庭，久参宿卫，深感恩义，甚知法式，所以册立卿等各为一部可汗。……卿宜与卢承庆等准其部落大小，位望高下，节级授刺史以下官。”[28]对于西厥的十姓部落，唐保持了原来的部落体系、政治制度，按其部落范围的大小列置州县，任命原来酋长为都护。都护在唐廷派遣来的官员的监督与协助下，可以任命刺史以下官员，这些官员也大都是原来的酋首土长。在辽东地区也实行同样办法。总章元年（668年）唐平高丽，“剖其地为都督府者九，州四十二，县百，复置安东都护府，擢酋豪有功者授都督、刺史、令，与华官参治”。[29]所谓“与华官参治”，是指华人担任都护府的官员，统领担任羁縻府州的土长酋首。
各部落（或诸国）的酋长头目不能擅自立为王侯，更不能自封为都督、刺史。他们的官衔职务和名号爵位都得由朝廷封赐册拜，一般还要派出使臣前往册封方为有效。国王、可汗、酋长的嗣位或更迭，都要经唐政府册封和承认，否则便是非法的。例如西突厥部众拥立泥孰为可汗，他立刻“遣使诣阙，不敢当可汗号。帝诏鸿胪少卿刘善因持节册号吞阿娄拔利邲咄陆可汗，赐鼓纛，缎彩巨万。泥孰遣使谢”[30]。可见，没有朝廷的册封，当地的酋长首领是“不敢当”王侯、可汗的。唐朝派遣往边疆少数民族地区册封各部酋长首领的使传，真可谓络绎不断，史不绝书。据《册府元龟》卷965载，天宝十二载（753年）九月，葛罗禄叶护顿毗伽生擒阿布思，唐朝便下诏说：“可开府仪同三司，封金山王，依旧充叶护，禄俸于北庭给”。中亚识匿国，唐以其酋长“自为治”，天宝六年（747年）其王跌失伽延从讨勃律战死，擢其子为都督、左武卫将军，“给禄居藩”[31]。可见，这些部落首领被册封任命便是唐政府的行政官员，享有固定的俸禄。
各部落或诸国的首领受命被封之后，便作为唐朝府、州官员统领部众。他们的职责是，“敬慎王猷，抚宁部众”；“长保忠信，效节本朝”；“长奉正朔”，“远输诚节，修职贡之礼”；“慎守封疆”，“永保藩辅”，“永为藩屏”[32]。总之，他们要恪守蕃臣礼节，忠诚于唐王朝，奉唐朝正朔，保证职贡不阙，不仅要定期派使朝贡，还要按时遣子弟入侍。他们要治理民众，守好各自的领地封疆，为唐朝守边卫土。如若不履行这些职责，就要因“无蕃臣礼”而被讨伐、取缔。
唐王朝一般不直接向羁縻州的居民征收固定赋税，而只要求其蕃酋土长定期向朝廷进呈象征臣服的少量方物土产，朝廷则给予较贡品多得多的赏赐。这种贡纳，从政治上说是臣服隶属的标志；从经济上讲是赋税的形式，更是中原与边地贸易交换的特殊形式，可以说是边地诸部贵族与中央王朝间的一种物物交易，而且，边疆的蕃酋长土长从中获得更大的经济利益，对于唐王朝说来，收取这种贡纳与其说是为了经济，不如说完全是为了政治。
羁縻府州的贡赋版籍虽不必呈报户部，但还是要向所属的都护府或都督府缴纳一定数量的赋税。唐朝规定，“凡诸国蕃胡内附者，亦定为九等，四等以上的为上户，七等以上为次户，八等以下为下户。上户丁税银钱十文，次户五文，下户免之。附贯经二年以上者，上户输羊二口，次户一口，下户三户共一口，无羊之处，准白羊估折纳轻货，若有征行，令自备鞍马。过三十日以上者，免当年输羊”[33]。可见羁縻府州的人户居民不仅要纳税，而且要服役，只是较内地府州要轻一些。据日人寺本婉雅的《于阗国史》所载，在和田出土的唐大历三年（762）《□谢镇牒》，证明了当地居民要向官府纳税的事实。于阗的一胡人农户，向于阗附近□谢镇地方官“典成铣”呈文请求免除当年纳税。□谢镇“典成铣牒六城质逻刺史阿摩支尉迟”，不予允许，仍命完纳。和田还发现了唐征税簿录木简，纳税人皆系当地民族姓氏[34]。垂拱四年（688年）姚州都督府（今云南洱海地区）的河东州刺史、蛮郎将王善宝奏言：“所有课税自出姚府管内，更不劳扰蜀中。”[35]知西南地区的羁縻府州也同样纳税。《新唐书·吐蕃传》记郭元振与吐蕃头目钦陵论战时说：“唐以十姓、四镇抚西土，为列国主，道非有它，且诸部与吐蕃异，久为唐编人矣。”可见，羁縻府州的居民“无论夷夏”，都是唐朝的“编户齐民”，唐朝在这些地区征收赋税的规定是得以贯彻实施的。只是这些赋税不上报户部，而且数额较少。例如，在岭南的羁縻州“若夷僚之户，皆从半输”[36]。唐行租、庸、调之法，以丁为本，“岭南诸州，则以户计”[37]。在广大的羁縻府州内“荒梗无户口”[38]的情况还是大量存在，这样的府州“并无税赋供输，州县相承，惟图上标名额而已”。“蛮夷风俗无税赋以供官，自古至今，其俗难改”[39]。这些地区的赋税征收，主要由土长贡纳，而人户则无供税。马克思说过，君主制要求庞大的开支，“国家存在的体现就是捐税”[40]。羁縻府州负担贡纳或赋税事实说明，羁縻府州是唐王朝版图不可分割的有机组成部分。
对于周边众多的羁縻府州，唐王朝通过边州都督府和都护府进行管理统辖，其中又以都护府为主。唐王朝在边疆少数民族地区设置都护府，始于唐太宗贞观十四年（640年）平定高昌之后，当时置安西都护府于交河城，留兵镇之[41]。贞观二十一年（647年）“置燕然都护府，统瀚海等六都督、皋兰等七州”[42]。后经过调整，在西部设置安西、北庭两大都护府，北方设单于、安北两都护府，东部设安东都护府，南方设安南都护府[43]。这六个都护府负责统领周边众多的羁縻府州的军政大事，是唐政府为解决边疆民族问题，巩固边防而设在四周的最高行政军事机关。都护的职责是“抚慰诸蕃，辑宁外寇，觇候奸谲，征讨携贰”[44]。大都护的官阶为从二品，都护为正三品，是朝廷的高品正员命官。自开元四年（716）委派陕王嗣升为安西大都护后，唐朝就时常委派宗王遥领大都护之职。到唐代中叶设置节度使后，都护也未废止，有的即由节度使兼任。为了统驭羁縻府州，都护统有兵马。安西都护统兵二万四千，北庭都护有兵二万。安东都护府建立后，薛仁贵为都护，“总兵二万镇抚之”[45]。在各都护府辖区内，还于冲要之地设置大大小小不胜枚举的军、镇、守捉、烽戍等，形成周密的军事网络。在安西都护府内，设置了闻名的龟兹、于阗、疏勒、碎叶等大的军镇。有人以为唐朝不向羁縻府州派驻军队，这种说法是没有历史依据的。周边的六个都护府都有强大的军队，这些军队是都护府统辖各羁縻府州的军事支柱。由于都护府领兵不多，仅只能对付一般的叛亡事件，遇有大规模的反抗斗争就难以应付。这时，中央政府又临时派遣行军大总管，调发大军征讨。行军大总管统率的远征大军虽非常设，却是都护府统驭沿边羁縻府州的强大后盾。
羁縻府州可以保留本部的兵马，一般说来也不限制数量，但他们的兵马除在本府本州“慎守封疆”外，不得擅自行动，必须听从唐王朝或都护、节度使的调遣。为调动羁縻府州的兵马，唐廷专设“天子信宝”作为“发蕃国兵”的信符。[46]羁縻府州有义务出兵马及军需物资协助唐朝中央政府或都护、节度使在边疆地区的军事行动。唐在边疆地区的每一次大规模的军事行动，几乎都有蕃兵协同作战。唐平定高昌，有突厥、契絆数万骑参加[47]；平龟兹，“发铁勒十三部兵十万讨之”[48]；长安四年（704年）突骑施围拨换、大石城，将取四镇，安西副大都护汤嘉惠，“即发三姓葛逻禄兵与献共击之”[49]；开元三年（715年），东突厥默啜“讨九姓，战碛北”，唐廷命薛纳为朔方道行军大总管，诏金山、大漠、阴山、玄池等羁縻都督的“蕃兵”，协同“共图取默啜”[50]。像这样的例子很多。隶属于康居都督府的西曹国的首领哥罗朴罗曾上书朝廷说：“祖考以来，奉天可汗，愿同唐人受调发，佐天子征讨。”[51]可见羁縻府州虽保留有本部原有军队，但受唐政府管辖征调，与唐朝的军队并无差别。早在贞观年间唐在西域设瑶池都督府时，唐太宗就问李靖说：“腾置瑶池都督，以隶安西都护，番汉之兵如何处置？”李靖回答说：“天之生人，本无番汉之别，然地远荒漠，必以射猎为生，由此常习战斗。若我恩信抚之，衣食周之，则皆汉人矣。陛下置此都护，臣请收汉戍卒，处之内地，减省粮馈，兵家所谓治力之法也。但择汉吏有熟番情者，散守保障，此足以经久。或遇有警，则汉卒出焉。”[52]这段话设计了羁縻府州番汉之兵的格局：番兵常驻本土守土封疆，由汉吏节制；遇有紧急情况则出动汉兵征讨，以番兵协助。
综上所述，羁縻府州有四个特点：1）“即其部落列置州县”，也就是以部落的活动范围作为羁縻府州行政区划的基础；2）以蕃首酋长为都护、都督、刺史，递相统率，皆得世袭，并由都护府或边州都督统领节制；3）居民不直接向国家缴纳赋税，户口不呈送户部，并由本部酋长向朝廷进献象征臣服的方物土产，同时向都护府或都督府进呈一定的贡纳；4）可以保留本部兵卒，守疆卫土，受都护府的节制，服从朝廷的调遣。
四
唐朝初期实行一条较开明的民族政策，创造了羁縻府州这样的边疆行政制度来安置周边广大地区众多的少数民族，处理复杂的民族关系。这一制度能从少数民族的社会特点出发，一方面要求少数民族诸部臣属于唐王朝，遵守王朝的法令，长保忠信，永为藩屏；另一方面又不强求与内地一律，给他们享有较大的自治权利，不触动他们原有的经济形态与社会结构、不改变他们的风俗习惯与文化生活，不过多干涉他们内部的事务。这一制度对于加强民族联系，促进民族融合，安定边疆、巩固国防起到了良好的作用。
羁縻府州制度也并非完全是唐太宗们的雄才大略所设计，而是社会经济发展的客观规律所决定。“各民族之间的互相关系取决于一个民族的生产力、分工和内部交往的发展程度。这个原理是公认的。然而不仅一个民族与其他民族的关系，而且一个民族本身的整个内部结构都取决于它的生产以及内部和外部的交往的发展速度。”[53]羁縻府州深厚的社会基础，存在于内附少数民族特殊的经济形态与社会结构之中。中原地区的州县体制是建立在封建地主经济的基础上的。但周边少数民族地区尚处于封建地主经济以前的阶段，而西北边疆广大地区以畜牧为主的经济结构更与中原以农业为主的经济结构不同。这就决定了在这些地区不能采用与内地一致的郡县体制而必须有适应其经济基础的不同特点。唐太宗平定高昌后，有人主张在此设羁縻州县。但唐太宗力排众议，在此设置了与内地一致的州县体制，结果成功了。究其原因，就因为这里已进入了封建地主经济阶段。而在进入封建地主经济以前的少数民族地区则非实行羁縻府州制不可，不管统治者主观愿望如何，他们无法对社会经济发号施令，而只能遵循当时当地社会经济发展水平。唐初有远见的统治者已意识到必须尊重少数民族的社会经济特点，试图用武力或外部的行政手段强行改变少数民族的社会经济特点，实行与汉族一律的政治制度，不仅难以奏效，而且还会激起反抗与叛乱。他们指出：“遽欲改其常性，同此华风，于事为难，理必不可。”[54]
周边少数民族地区的社会经济落后于中原地区，其社会形态大都处于奴隶社会，一部分则向封建社会过渡，有的尚处在原始社会末期。西北地区的少数民族大多数以游牧经济为主，他们不像封建社会的农民和地主那样离不开土地，他们不是定居于固定区域附着在土地上，而是生活在马背上，逐草放牧。这种游牧经济又时常与部落社会结合在一起，保有氏族制度的残余。少数民族的这些社会特点显然不能用治理中原汉族封建社会的方式来统治。羁縻府州就是从少数民族的社会结构特点出发而实行的一种政权机构。以落后的血缘关系为纽带的氏族制度的残余，在羁縻政权的结构中起着重要的作用。“氏族是以血缘为基础的人类社会的自然形成的原始形式。”[55]“在氏族社会组织中，氏族是基本组织，它既是社会体制的基础，也是社会体制的单位。”[56]羁縻府州“即其部落列置州县”，正是氏族制度血缘残余所决定的。羁縻府州的都督、刺史同时就是部落酋长，他们不像汉族官吏一样是以个人资格当官的，而是率领整个部落参加府州政权的，他们与居民之间不仅有统属关系，更主要是亲长关系，体现了氏族部落的社会特点。汉族官员来自部落之外，与氏族无任何血缘关系，就难以驾驭整个部落，只有依靠部落酋首与氏族土长方能进行统治。这些酋长担任都督、刺史后，世袭制就变成天经地义的了，因为这无非是把部落酋长世袭制带到唐代建立的政权机构中，唐政府也只好承认他们可以世袭，但规定这种世袭必须经王朝审批册立方为合法。既然没有封建的地主与自耕农的土地所有制，国家也就无从向居民直接征收赋税，而只好由酋长们呈交贡纳了。羁縻府州与内地府州不同的特点，正是少数民族经济结构的不同特点所决定的。从这个意义上讲，羁縻府州与其说是以民族特点而存在，毋宁说是以经济特点而存在。政权是阶级压迫的工具，羁縻政权的基础是阶级划分的事实而不是民族风俗习惯的某些特点。就其本质而言，羁縻府州与内地郡县并无差别。羁縻府州是在统一的多民族国家内的民族自治政权，政权形式虽有不同，但同属于唐王朝版图则无二致。
羁縻府州制度是以尊重少数民族社会经济的特点为前提的，它比较符合少数民族的社会经济特点与历史发展趋势，有利于少数民族在与汉族的友好往来，经济文化交流中逐渐接近汉族先进的生产方式和文化水平，使他们逐渐向汉族的农耕生活过渡，促进民族间的相互融合。羁縻府州是唐王朝为加强对内附少数民族统治而建立起来的，是当时边疆民族关系发展的结果；它的建立，又推动了唐代民族关系的友好发展，巩固了边疆、巩固了统一。
羁縻府州毕竟是统治内附少数民族的政权，从它一出现，就包含着民族压迫和阶级压迫。一方面，随着唐王朝统治的日益腐败，民族矛盾已阶级矛盾与日益尖锐，而朝廷派往边地的边官，“唯知诡谋狡算，恣情割剥，贪功劫掠，积以为常”[57]。残酷地压迫剥削边地少数民族，引起少数民族不满和反抗，严重地影响到一些羁縻府州的巩固，危及边境的安定。另一方面，少数民族的统治者极力维护其落后的社会形态和生活方式，利用少数民族社会经济的特点扩大势力，据地自雄，亦给羁縻府州的稳固发展带来阻力。但是，这并没有影响羁縻府州在中国边疆行政制度史、民族关系史上所起的重大作用。
羁縻府州既是唐王朝处理边疆民族问题的一项重大政策、又是在边疆民族地区实行的一种行政制度。它既为加强各民族间的联系，促进民族融合做出了贡献，又为缔造统一的多民族国家，使唐成为一个繁荣昌盛的封建王朝做出了贡献。
（原载《思想战线》1985年第5期）
【注释】
[1]《唐大诏令集》卷11《太宗遗诏》。
[2]《资治通鉴》卷193。
[3]同上书，卷197。
[4]同上。
[5]《全唐文》卷5。
[6]《旧唐书·突厥》。
[7]同上。
[8]《资治通鉴》卷193。
[9]《旧唐书·突厥》。
[10]《资治通鉴》卷193。
[11]《旧唐书·突厥》。
[12]《册府元龟》卷174。
[13]《新唐书·南蛮传》。
[14]同上。
[15]《礼记正义》卷12《王制》。
[16]《左传·闵公元年》。
[17]《春秋·公羊传注疏》卷18。
[18]《管子·王言篇》。
[19]顾颉刚：《史林杂识》。
[20]《南齐书·蛮传》。
[21]《宋书·夷蛮传》。
[22]《新唐书·地理志》。
[23]《新唐书·南诏传》。
[24]樊绰：《云南志》附录。
[25]《新唐书·地理志》。
[26]《旧唐书·回鹘》。
[27]《资治通鉴》卷200。
[28]以上所引均见《旧唐书·突厥传》。
[29]《新唐书·东夷》。
[30]《新唐书·突厥》。
[31]《新唐书·西域》。
[32]《册府元龟》卷964。
[33]《唐六典》卷3。亦见《通典》卷6。
[34]罗振玉：《流沙坠简》。
[35]《旧唐书·张柬之传》。
[36]《旧唐书·食货志》。
[37]《通志略》卷16。
[38]《旧唐书·地理志》。
[39]《太平寰宇记》卷79。
[40]《马克思恩格斯全集》卷4，342页。
[41]《资治通鉴》卷199、卷198。
[42]同上。
[43]检殿本《新唐书·地理志》，唐代的都护府计有十个，即：单于大都护府、安北大都护府、镇北大都护府、北庭大都护府、西安大都护府、
池都护府、昆陵都护府、保宁都护府、安南中都护府，峰州都护府、安东大都护府。其中镇北都护就是安北都护府，峰州都护府为峰州都督府之误。而保宁都护府设置于天宝八年（749），不久即废弃。所以，实际上唐代有八个都护府，而
池、昆陵两都护府为隶属于北庭大都护府的羁縻都护府。这样，唐代只有单于、安北、安西、北庭、安南、安东六个都护府。
[44]《旧唐书·职官》。
[45]《资治通鉴》卷201。
[46]《通典》卷8。
[47]《新唐书·西域》。
[48]同上。
[49]《新唐书·突厥》。
[50]同上。
[51]《新唐书·西域》。
[52]《唐太宗李卫公问对》。
[53]《马克思恩格斯选集》卷1，人民出版社1972年版，第25页。
[54]《唐会要》卷73。
[55]恩格斯为马克思《资本论》第一卷第三版加的注。《马克思恩格斯全集》第23卷，人民出版社1972年版，第390页。
[56]马克思：《摩尔根〈古代社会〉一书摘要》，第169页。
[57]《旧唐书·张柬之传》。
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