“耕者有其田”

按照陈诚与台湾当局的设计，台湾的“土地改革”共分三个阶段，即“三七五减租”、“公地放领”与“耕者有其田”。在1949年间初步完成的“三七五减租”，只是调整了租佃关系，尚未触及土地所有权的改变。

1951年1月31日，蒋介石下达给陈诚一个手令，肯定了前一阶段实施“三七五减租”的成绩，同时督促陈诚抓紧推进“土地改革”。手令全文是：

陈院长：台湾农村土地已实施三七五减租，甚见成效。本年应筹备都市土地改革，速照总理平均地权原则，可酌当地实际情形，拟定具体办法，多限于本年下半年度筹备完成，一面宣传晓谕，一面实施为要。何如？中正。[19]

一周后，蒋介石又于2月8日再致手令于陈诚，对前阶段和下一步的“土地改革”作出指示，云：“二年来台省实施三七五减租，成绩以及其中缺点均应切实研究检讨与充实改正，今年应以改革土地税、依照平均地权之原则，参考本地实际情形拟订法规，限期实施，并以此为省政中心工作之一。”[20]

陈诚于9天中，接连蒋介石两道亲笔手令，指示推进“土地改革”工作，不敢怠慢，遂一面筹划在城市中开征空地税、土地增值税及办理房屋租赁登记等项事宜，一面于春夏间，拟订、颁布了《台湾省开垦荒地放领公地扶植自耕农实施方案》、《台湾省放领公地扶植自耕农实施办法》和《台湾省各县查定放领公有土地注意事项》等项“法令”；在各县组建了扶植自耕农促进委员会，以协助“省政府”民政厅地政局和各县市政府开展放领公地的工作。

1953年1月陈诚（中）在台湾省耕者有其田工作检讨会上致词

台湾的公有耕地，系接管日据时期各级政府公有及日人私有之耕地而来。据地政局1952年6月统计，此项公地计有181490甲，约占当时耕地总面积的21%强。

放领公地的主要政策依据是《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，该办法于1950年由台湾“省政府”似订草案，经“省参议会”第十次大会通过，台湾当局核定后于1951年6月公布实施。其主要内容为：

（一）放领范围：原则以耕地为限，包括大部分水田、畑地及少数鱼池、牧地、农舍基地及所配属之水池、水道。在全省出租的106959甲公有耕地中，除有关水土保持和公营事业机关生产上必须保留者外，均列入放领范围。

（二）放领对象：以原承租公地之现耕农为主要对象。如该现耕农户籍规定不合或不愿承领时，则另行审择放领，其顺序规定为：1.承租公地之现耕农；2.雇农；3.耕地不足之佃农；4.耕地不足之半自耕农；5.无土地耕作之原土地关系人，需要土地耕作者；6.转业为农者。

（三）放领面积：以耕地种类的原则、等级的高低，农户耕作能力的大小，以及维持一家6口生活需要等条件，为审定放领之依据。一般规定放领面积为：田，上等5分，中等1甲，下等2甲；畑，上等1甲，中等2甲，下等4甲。

（四）放领地价：原则不超过市价。采取分年付款办法。1.地价数额为放领土地全年正产物收获总量的2.5倍；2.全部地价分10年平均摊还，不付利息；3.每年于收获季节，分两次缴付摊还之地价；4.若地目变更，应即照变更地目改正地价；5.缴付地价，按稻谷实物计算。

（五）保障与限制：由主管生产机关举办各种生产贷款，在经济上予以扶助；严格限制放领耕地之转移及不自任耕作。[21]

陈诚在《台湾土地改革纪要》一书中写道，放领公有耕地的目的有三：一是扶植自耕农，承领公有耕地之农民，终止与“政府”之租佃关系，取得耕地所有权，成为自耕农；二是改革土地制度，此为征收私有耕地之先导，发挥示范作用；三是促进土地利用，激发农民经营土地之高度热情，使单位面积产量增加。

经1951年与1952年连续两年的工作，共放领公地175913笔、47239甲（合45818公顷），有92596户农户承领，计付地价稻谷174978吨、甘薯687135吨。至此，公地放领阶段取得了显著成效，并开始进入“耕者有其田”阶段。不过1953年以后，公地放领的工作仍在不断进行。据统计，至1958年止，又继续放领公地3期，共88057笔，21044甲（合20411公顷），有40520户农户承领，计付地价稻谷72976吨，甘薯205007吨。

为顺利将地主多余的私有耕地放领给农民，实现耕者有其田，就必须首先查清台湾全岛土地的占有和耕种状况，这是进入“土地改革”第三阶段的必备条件。陈诚以“行政院长”的身份，主持了“地籍总归户”的工作。此项工作，与公地放领同步进行，于1951年1月开始，至1952年4月完成。由台湾省地政局与“农村复兴委员会”合办，共动员2800人，用了50余万个工作日，耗费400余万元，将全岛土地种类、土权分配状况、耕地使用情形，以及地主与耕地在乡与不在乡之关系，进行了详细调查与分析；将同一所有权的土地归入一户之下，而不论其是否散及全省各地，从而消灭了漏报及隐瞒土地的情况。调查中，共完成全省地籍图5.7万幅。“地籍总归户”，实际是对全省土地的总清查。

“地籍总归户”工作的基本完成，使“耕者有其田”阶段的工作，正式提到了台湾当局议事日程上来。蒋介石在1952年5月接受美国《纽约时报》记者采访时，对即将推展的“耕者有其田”阶段，阐明了台湾当局的基本做法。他指出：

国民党激烈反对采取共产党在大陆上毫无补偿，没收人民土地的办法，而实行合理的土地改革计划。政府以适当的价格补偿收购的土地，其地价规定为等于土地每年收获之两倍半，对小地主付现金，对大地主则以公营事业股份及实物价付之土地债券支付，而故意不付现金，以避免通货膨胀，正如日本所采取的土地改革政策——造成地主重大的损失。依照土地的种类以两种实物，稻米及甜薯代付百分之七十的地价，其余百分之三十，则以当时四种大型公营事业股份股券代付，如水泥、纸业及矿业等，使经过土改后的地主能同时参与国家的工业建设。[22]

蒋介石的讲话，成了“行政院长”陈诚主持制定有关“耕者有其田”政策、“法令”的依据。1952年底，陈诚主持制定了《实施耕者有其田条例草案》，决定征收地主土地，交给农民承领。陈诚在谈到农民承领土地的负担时，强调必须坚持三项原则：一是“政府”不能负担太重；二是地主不能损失太大；三是不能养成国民不劳而获与不费而获的心理。[23]陈诚“内阁”的“内政部长”黄季陆称：这一条件的基本精神是“一个原则，两个办法”。所谓“一个原则”，即“彻底消灭租佃制度达到全面的土地改革”；所谓“两个办法”，即“地主三甲以上的土地，强行依法征收。地主三甲以下的土地，由政府贷款佃农鼓励其自由购买”。“一方面用直接的方法实施耕者有其田，一方面用间接的方法达到耕者有其田。”[24]

对于实行“耕者有其田”后，地主是否要保留一定数量土地的问题，曾使陈诚十分为难。因为按多数专家的意见，应将地主出租的土地全部收购，转售给农民；但地主又是靠收租过活的，他们竭力反对政府将全部出租土地加以收购。经约集部分地主商讨，陈诚决定，为顾及到地主的生活，地主可保留中等水田3公顷或旱地6公顷；为尊重人们祭祀祖先及宗教信仰的习惯，祭产和寺产可加倍保留，即可保留水田6公顷，旱地12公顷。

在陈诚的设计中，“耕者有其田”的实施，不仅旨在给予农民以土地，而且要在农村中消灭千百年存在的租佃制度，以及进而改变整个社会的经济结构。他明确宣示：“此一政策之目标，在彻底消除佃租制度，并由此解决土地资金桎梏，以促进工商业之发展，改变整个社会之经济结构。”陈诚强调，为达成此一目标，必须采用和平渐进与兼顾各方面的方法，并在与各方充分商讨后，决定了推行“耕者有其田”政策的五项原则：

（一）采用和平与渐进的方法，合理规定地主对其出租耕地之保留额，并合理规定地价，先征收地主保留额以外之耕地，然后由政府贷款于农民，以协议方式，购买地主之保留地，以求全面实行耕者有其田之理想。（二）土地之征收与放领，由政府居间办理，以免地主与佃农直接交涉，发生流弊与纷扰。（三）规定此一政策之实施，应就原耕作人、原耕作地及原有经营方式下进行，俾可在安定中求改革。（四）兼顾其他事业之发展。如教育事业、社会经济事业与工商企业所有之耕地，规定免征范围。（五）保护自耕农，防止耕地中途转移出租，设置生产贷款，奖助承领人以合作方式为现代化之经营。

1953年，是陈诚担任“行政院长”的第4个年头。元旦刚过，他便于1月2日，准备向“立法院”提交“耕者有其田法”的讲话提纲。他信手在“行政院”便笺上记下了自己考虑的意见：

耕者有其田案

一、名称，如有更妥当名称，本院不坚持，但须顾及事实与政治关系。

二、不分在乡与不在乡之原则，希不变更，以免执行时之种种困难。

三、保留三甲，完全为小地主之生活及社会之安定，希不变更。

四、两倍半之补偿比较合理，此种规定是根据政府公地放领之补偿规定，希不变更。

五、土地债券与公营事业股票能不变更为妥，如要变更，但股票不能高于50%、低于30%。

六、自耕农负担问题，希望不比原负担加重，事实上如将契税改为十年分缴，以及增产所得，绝对不会比原负担加重，且在十年之后，而自耕农之所获与原有所获（增幅）非常之大。

七、公有土地希望照规定办，不然，自耕农所得土地太少，且此项土地实无保留之必要。

八、其他事项，本院均不坚持，但此案势在必须，任何阻碍与困难，均在所不计。[25]

陈诚的这些意见，使《实施耕者有其田条例》在“立法院”的辩论中，顺利得到通过。1月20日，台湾“立法院”通过《实施耕者有其田条例》；同时通过与之相关联的《公营事业转移民营条例》和《土地债券发行条例》。1月26日，蒋介石下令颁布《实施耕者有其田条例》和《公营事业转移民营条例》。3月6日，台湾当局复公布《耕者有其田实施细则》。实施“耕者有其田”的主要办法为：（1）地主可以保留私有出租耕地中等水田3甲或旱田6甲，超过限额的土地一律由“政府”征收放领给现耕农民；（2）“政府”补偿地主被征收土地之地价，为被征收土地主要产物全年收获量的2.5倍，其中7成付给实物土地债券，3成付给公营事业股票；（3）实物土地债券中，水田为稻谷，旱田为甘薯，分10年20期兑付本息，公营事业股票由“政府”以原属公营的台湾水泥公司、纸浆和造纸公司、工矿公司、农林发展公司的股票充之；（4）放领地价与征收地价相同，加算年息4%，由承领农民在10年内分20期偿付。

陈诚曾经说明制定《实施耕者有其田条例》的几个出发点，即：第一，这项工作的推行，要加强农村社会的安定和农村经济的繁荣；第二，业主、佃农双方利益都要顾到，要使农民得到利益，地主亦不吃亏；第三，办法要和平渐进，周密完善，非但要在本省推行顺利，并且将来要为亚洲土地改革作倡导。陈诚在这一条例正式颁布后，针对农民、地主和“政府”三个方面的问题，分别作了说明。他指出：

就农民方面来说：1.承领农户就是原来承租的农户，人的方面，没有变动。2.原来承租的土地由农民承领，在地的方面，也没有变动。3.农民承领的负担，不超过承租期间的负担，使他们的生活费用和生产费用不受任何影响，并且土地为他们所有之后，可以提高他们对土地的爱护，努力增加生产。我相信明年的粮食生产量会增加到一百八十万吨，十年期满缴清了地价以后，他们的负担，更可以减低到生产量的百分之十以内。4.承领农户的经营面积不受影响，因为承领到的土地就是他们原来承耕的土地，没有承领到的土地，减租条例规定还继续承租，因为他们的经营方式，也不会变动。

本条例规定地主可以保留水田三甲或者旱田六甲，这些土地的收益，相当于荐任一级公务员的收入。假使他有其他财产或其他收入，那末生活更不成问题。再说征收的地价规定是正产物收获量的两倍半，并且有四厘的利息，这样他每年的纯收益超过他三七五减租所得的收益，在十年以内，可从容转业，并且可以把一部分移转到工商业，发展本省的实业。

本条例内规定已经承领的农户，政府要贷款扶植他们稳固自耕的基础；没有承领的农户，政府也要用贷款的办法，帮助他们购买土地，成为自耕农，同时规定承领农户遇到灾欠，可以缓缴地价；遇到不可抗的事故，可以免缴地价。假使他们不能耕作的时候，政府还要照价买回来。[26]

陈诚宣称：“实行‘耕者有其田’政策的真正意义，不仅在改善农民生活，增进农业生产，尤在建立一种合乎正义公道的土地制度。”他进而鼓吹，由于“耕者有其田”政策的实施，显示了台湾当局是“代表全民利益”的，“具有远大而丰富的理想，和不断追求进步的决心”。陈诚在对“国民大会”作施政报告时指出：“我们的耕者有其田政策，并不否定土地私有制度，恰相反，乃在建立一种合乎正义公道的土地为耕者所有的制度。这种土地为耕者所有的制度，不仅可以调和大多人的经济利益，造成社会的安定与和谐，更可提高人的尊严与人的价值，培养自由民主的精神，发挥人的创造力与成就事业的志愿。”

在《实施耕者有其田条例》正式颁布之后，陈诚又主持对一年前的“地籍总归户”进行校正、复查。吴相湘在《陈辞修先生生平大事纪要》中写道：

民国四十二年（1953年）三月十六日开始，台湾全省进行实地复查，以校正地籍总归户之资料中之异动事项。这是实施耕者有其田进程中最为繁巨的一项工作，全省动员并训练干部二千二百卅四人，乡、镇、区、村各级辅助人员三万零三百六十九人，在按图索地、就地问人方式下，逐笔挨户调查。全省私有耕地二百一十万笔，佃农、雇农、自耕农、地主达八十万户，于一个月全部复查完毕。

1953年5月1日，开始办理耕地的征收与放领，至12月顺利完成。计全省征收放领耕地143568甲（合139250公顷），占出租耕地的56%；承领农户194823户，占佃农总户数的80%。此外，佃农还直接向地主购买耕地14045甲（合13622公顷）。第一、第二两期征收到的地价达应征收的98%以上。总计，经公地放领和征收地主耕地放领，在全台私有出租耕地360736甲中，已有256616甲，占其总数的71%转移归佃农所有。

据陈诚自己分析，他认为“耕者有其田”政策之所以能顺利推行，有赖“三七五减租”与公地放领两阶段打下的基础，以及“政府”政策的正确。他说：“一因‘三七五减租’政策已为实施耕者有其田政策，确立良好基础。二因办理地籍总归户，对于土地种类，地权分配，耕地使用情形以及地主与耕地在乡与不在乡等等，均有明确调查。三因地价补偿，公平合理，且发行土地实物债券与公营企业股票，使地主不虞通货贬值。四因政府全力谋救经济发展，引导地主从事工商企业，并辅导中小地主转业。”

由陈诚一手导演的台湾“土地改革”，经过“三七五减租”、“公地放领”与“耕者有其田”三个阶段，在50年代中取得较为显著的成果。土地改革使大量无地农民成为自己拥有耕种土地的自耕农。1949年时，台湾农村中只有36%的自耕农和25%的半自耕农，佃农的比例则为39%，到1960年，自耕农与半自耕农已分别占到64%和21%，而佃农的比例则下降到15%。大量新自耕农的出现，使农村中传统的政治结构也发生了变化。原来乡村政权的领导职务均由地主把持的局面，发生了根本的变化，到50年代后期，乡镇代表中只有23%是地主，而69%都是自耕农，其中新的自耕农占40%；另有7%为工商业者。已经获得了土地的农民，生产积极性得到提高。据对1250户前佃户进行的抽样调查，他们中有80%表示土改后对改进农作物的意愿有所加强。如在土改后的10年中，每公顷稻米的化肥投入量较土改前提高了43.1%，甘薯64.02%，甘蔗为21.25%，蔬菜为23.47%；每公顷稻米用在农药上的成本提高了85.5%，甘薯为220.7%，甘蔗为24.7%，蔬菜为223.5%。1952年，台湾农业已恢复到历史上最高年产量1939年的水平，1962年稻米产量比1949年增加了16%。土地改革还促使地主将一部分地价款投向工商业，加速了工商业的发展，调查表明，地主总共获得了合新台币6.5亿元面值的企业股票，其中有42%被用来投资工商业。陈诚认为，在台湾实施了“土地改革”之后，产生了四项最显著的成果：

一为社会由动乱趋于安定，尤以农村之秩序为佳，盖因占有人口大多数之农民获得耕地后，由恒产而生恒心。二为农民获得耕地后，生产兴趣与生产能力提高，农业及副业生产，均大量增加，促进经济发展。三为农民所得增加，生活改善，购买力随之提高，刺激工商业发展与社会经济之繁荣。四为土地改革后，冻结于土地上之资金，逐渐转移于工商业，使工商经济获得突飞猛进之发展，改变社会之经济结构，大步进入工业化之领域。

陈诚认为，在中国历史上之所以长期不能妥善地解决好土地问题，主要是土地政策不能使社会生产力适应人口增长的需要。这从一个方面道出了问题的症结。因此，他提出，今后还要不断巩固和扩大耕者有其田的成果。他在1954年2月9日向“立法院”所作的施政报告中说：“在我国历史上，几乎每一个朝代都有一套解决土地问题的办法，但很少获得成功的，即使有时能建立一种比较合理的土地制度，也很难维持长久，其根本原因，即由于社会生产力不能适应人口增加的需要。因此，我们要确保并扩大耕者有其田政策的成果，必须努力工业建设，改进农业生产的方法，提高社会生产力，吸收农村中的剩余劳力，达成以农业培植工业，以工业发展农业的目标。惟有循此途径前进，始能结束封建时代，促进国家现代化。”他还借用希腊神话中带翼狮身女怪斯芬克司让路人猜谜的故事，比喻土地问题的重要，凡不能很好解答这个问题的，就不免要灭亡。他在1953年2月4日农民节的广播演说中说：

古代希腊神话中有一个关于恶魔的故事，这个恶魔每天蹲在大路旁边，凡是从此经过的人，便要丧失性命。世界上每一个国家和每一个时代的问题，恰似神话中那个蹲在路旁的恶魔，凡不能解答其问题者，便不免于灭亡。在农业国家中，最重要的和最根本的就是土地问题，所以凡不能解答这一个问题的国家和朝代，便不免于灭亡。今天仍有很多国家被这个问题所困扰，不知如何解答。所以我们实行耕者有其田政策，不仅解决了我们自身的问题，同时也为世界各国，尤其是农业国家，对于解决这一问题，提供了一个正确的途径与良好的先例。[27]

后来，有一位美国政界要人问陈诚：“台湾的土地改革是否使人人都高兴？”陈诚诙谐地说：“高空月圆，光照大地，人人高兴，但小偷却不高兴。”他的答复，使客人捧腹大笑。不过，就中也巧妙地勾划了台湾土地改革的复杂性，以及不同意见的存在。

陈诚主持的台湾“土地改革”，基本上是以有利于农民的方式解决了台湾农村的土地问题，封建主义势力基本上被消灭，大量佃农转为自耕农，农民的生产积极性有所提高；同时，地主手中获得的大量地价资金，转投工商业，对台湾工商业的发展和整个国民经济的发展，都起了某种推动作用。这一改革基本上是成功的，陈诚并因此在国际上，尤其是在东南亚国家中，享有盛名。但是，台湾“土地改革”对封建主义势力的打击又是十分温和的，它在很大程度上，保护了地主，尤其是大地主的利益。它是在不触动土地私有制，承认和保护地主剥削所得的基础上实施的，因此，必然存在着一定的局限性。