推行“地方自治”

在陈诚主政台湾期间，特别热衷于推行“地方自治”。

省、县自治，原是孙中山先生提倡的民权主义中的基本主张之一。孙中山先生力主建立中央与地方分权的政体，达到省长、省议员由省民选举，县长、县议员由县民选举；省、县分别可就本省、县之教育、卫生、实业、交通、农林、水利、财政、银行、警政等立法并执行，条件是不得与宪法、中央及上一级行政单位的法律抵触。上述思想，本已列入南京政府的“宪法”之中。但国民党当局又宣布：由于中共“叛乱”，还来不及实行省、县自治。台湾的情况则有所不同。1947年二二八起义发生后，南京政府为了“安抚”台湾民众，允诺在台岛可以“提前”实行省、县自治。

陈诚主政台湾后，为了安定民众的情绪，在台岛站稳脚跟，除了采取一系列军事、经济、社会措施而外，在政治上的重要举措之一，便是“推行地方自治”。1949年3月，在他接任台省主席后，主持的第一次全省行政会议上，便把推行“地方自治”列为政治上的5项重点工作之一。他宣称：

政治革命的最高目的是实行民权民主。我国自从国父孙中山先生缔造中华民国，三十八年来，政府孜孜以求的，即是如何还政于民，由人民自己管理地方政事。现在宪政已经开始实施，本省自然要切切实实的准备起来，希望做到县市长的民选。[1]

陈诚在会上，布置各县市从速推派代表，组成“地方自治研究委员会”，计划各项准备工作。在行政会议闭幕时，他告诫台湾民众：实行“地方自治”，必须养成良好的政治风气。参加竞选者，尤应“真正为人民服务”，以工作上的表现，使人民心悦诚服，切不可利用金钱与势力、非法手段，获得当选。他希望各“民意机关代表”，在这方面率先倡导，以奠定良好的基础。

这年12月，陈诚再次召集全省行政会议，总结执政一年来的工作，并布置1950年省政工作。会议的中心议题之一，即是推行“地方自治”问题；在讨论中，暴露出推行“地方自治”的种种困难。陈诚在会议闭幕时强调：明年度的首要任务，即为实行“地方自治”。他在极富鼓动性的演说中说：

明年度的施政方针，政治方面最主要的部分，在实行地方自治……至于实行时可能遭遇到的困难，十之八九都可以预料得到的。困难既是预料得到的，而政府仍旧决定实行，这不独表示政府的决心，亦是表示我们革命者应有的态度。今天无论做什么事情，困难都是无法避免的，重在大家有决心、有勇气，能面对困难，而力求克服。希望大家，尤其是各级政府负责人员，必须有明确的认识，和坚决的信心，而一致努力，以实现政府决心推行自治的初衷，以副人民自治的愿望。[2]

陈诚于1950年3月出任“行政院长”；4月，即主持“行政院”会议，通过由他一手筹划的《台湾省各县市地方自治纲要》，并由台湾省政府公布执行。接着，又于6月7日主持“行政院”通过《台湾省选举法规》；7日，成立台湾各县市“地方自治”督导委员会，并开始选举各县市“议员”；8月16日，“行政院”通过各县市行政区域的调整方案；10月，台省各地选举第一届县、市长，乡长、区长、镇长、村长、里长等，亦同时进行选举。选举中，实行一人一票，秘密投票，各地投票率平均在80%以上。此届选举，共产生出县长16人，市长5人，县、市“议员”814人。在814名各县市“议员”中，台省籍为790人，占97%；有政党党籍者517人，占63.5%。在21名县、市长中，台省籍18人，占85.7%。

11月，陈诚在一次“中枢纪念周”的报告中，竭力抨击“官治”，大唱“民治”与“为人民服务”的高调。他说：

我们知道，由官治到民治，是时代的潮流，我们必须顺着潮流去做。顺着潮流去做，即使有困难，也不难克服；即使暂时失败，最后一定会成功。如逆着潮流去做，即使能够维持一时的权利地位，最后仍不免要失败的，而且失败以后，决不易再图恢复。

…………

二千年以来，我国只有官治，没有民治，人民经常都是在暴君苛政之下，过着暗无天日的生活，即或偶而遇到圣君贤相，人民虽得一时之赐，但人亡政息，人去政变。这种政治，实已不合廿世纪之需要。今天人民是主人，我们官吏不过是为人民服务的仆人，只有这样去做，然后中国才能走上民主政治的大道，不至于被时代潮流所淘汰。[3]

为了强调人民是基础，要尊重民权，陈诚借用了孙中山先生的一个比喻：比如造屋，中国人造屋一定先上梁，西洋人造屋一定先奠基。先上梁是注重上层，先奠基是注重基础。造屋如此，为政亦然。为政之道，必须把基础建筑在人民身上，政治必须由下而上，决不可由上而下，否则，基础不固，即使有很好的上层建筑，最后亦不免归于倾覆。陈诚根据当年各县市选举的情况，提出了几点看法：

第一，选民不应随便弃权。此次没有投票的选民，以军公教人员及自由职业者为最多。陈诚强调：“选举不仅是公民的一种权利，而且也是公民的一种义务，权利或者还可以随便放弃，义务则必须认真履行。”

第二，选民应有选贤、选能的认识与决心。选票投入票匦以后，不仅关系自身的利益，而且影响“国家”社会的前途。大家选出的若为贤能之士，将来当会替“国家”替人民造福；若选出自私自利之徒，则将来就要“害国害民”。陈诚警告说：“大家绝对不可以接受威逼利诱，必须凭着自己的良知，去选贤与能。尤其对于花钱忙选举的人，千万不可随便圈选，应知花三万五万、十万八万忙选举的人，一旦选上以后，谁能保证他不设法连本带利捞回去?”

第三，竞选者要有让贤的精神与态度。在已进行的竞选中，有揭人隐私者，有造谣中伤者，有以封建区域观念挑拨离间选民感情者。陈诚郑告竞选者：“竞选是尽义务，不是争权利，所以实在不必采用非法的手段，损毁自己的人格，甚至隐陷自己于罪戾。如果有人采用非法手段竞选，我想稍有良知的选民，一定不会选他；即使其阴谋诡计一时得逞，幸而当选，亦必无政治前途，这是可以断言的。”

第四，“政府”应积极设法提高人民的政治兴趣，引导人民走上政党政治的大道。欧美各国的选举，比较进步，即是因为有政党的活动，政党可以产生一种组织和教育作用。陈诚强调，“我们要促进民主政治的发展，必须使整个的活动变成政党的活动，各级政府对于各民主政党的正当活动，应加鼓励与协助”。

第一届县市“议员”、县市长选举后，其任期在以后各届中，发生了一些变化。县、市“议员”最初的任期是每届2年；后自1954年第三届起，改为每届3年；至1964年第六届起，又改为每届4年。县、市长最初的任期是每届3年，后自1960年起改为4年。

在县市选举的基础上，1951年11月18日，由各县市“议员”792人，从164名候选人中选出各县市之临时“省议会议员”55人，内台湾省籍者53人，占96%；12月11日，省“临时议会”推选黄朝琴、林顶立为正副“议长”。

陈诚在1952年10月12日向国民党七全大会作施政报告时，把台湾实施“地方自治”的过程，归纳为3个阶段，即：一是准备阶段，其主要工作为设立“地方自治”研究委员会，研拟“地方自治”各项“法规”及实施办法，充实村里民大会，训练人民行使四权，调整县市行政区域，训练“地方自治”干部；二是实施地方县市“自治”阶段，即办理县市“议员”选举，成立县市“议会”，并办理县市长选举；三是成立台湾省临时“议会”，选举省临时“议会议员”。陈诚藉推行“地方自治”，竭力吹捧西方国家的“先进民主”，恣意污蔑大陆新中国政权为“极权专制”政权。他说：

民主政治必须从实际经验中始能得到进步，欧美先进民主国家的成就，都不是一天造就的，而是经过了长期的实验，才有今日的表现。我们办理地方自治，在台湾是第一次，我们承认经验不够；但是我们必须勇敢的迎着时代潮流前进，从经验中不断改正我们的缺点。我们深深了解，反共抗俄的政治意义，就是民主自由对极权专制的斗争。因此，我们必须实行民权主义，使人民充分尝到民主自由的甜美果实，然后人民才会自觉自发的努力于反极权反专政的斗争，为维持民主自由而贡献他们的力量、智慧和生命。[4]

1953年8月22日，在陈诚主持下，台湾“行政院”修改并颁布《台湾省临时省议会组织规程》，将县市“议员”每届任期由2年改为3年，并改间接选举为直接选举。1954年2月，陈诚在向“立法院”作施政报告时介绍，台湾当局近年来，已从体制、经费等方面，进一步推进“地方自治”，提高“自治”行政效率。其所采取的措施包括：将县市政府及乡镇公所“自治”人员，一律改为公务员，承认其“法定”资格，健全基层“自治”组织；提高乡镇长职权，加强管教养卫的配合；普设村里办公处及专任干事，并确定其经费预算；督导清理地方公有财产，推行乡镇造产运动，研议均衡县市财源办法等。陈诚要求各方，遵照蒋介石关于“守法、节约、选贤与能”的号召，“共同努力树立风范，为民主政治开拓远大的前途”。

1954年四五月间，台湾当局进行了第三届县市长和第二届省“议员”的选举，此次选举已改用直接选举办法。参加县市“议员”选举的选民占人口总数的46.07%，投票率平均为79.72%。共选出县市“议员”860人，其中女性74人，占8.6%；台省籍者806人，占93.7%。在此次县市选举中，高玉树当选为台北市长，谢挣强当选为高雄市长。参加省“议员”选举的选民占人口总数的45.82%，选举中的投票率平均为75.1%。共选出省“议员”57人，其中男性51人，女性6人；台省籍者占了56人。

陈诚大肆鼓吹的“地方自治”，实际上仍是用以维护国民党统治的一种手段。正如黄嘉树先生在《国民党在台湾》一书中所揭示：

国民党一方面通过……七折八扣的手段，尽量限制民选官吏和议员的职权，尽量缩小“自治”的范围；另一方面，则当仁不让地提出本党的候选人参加竞选，这些候选人或者是国民党培养的台籍党员，或者是由国民党中央“征召”的台籍知名人士。他们上台后，既可提升台湾籍人从政的比例，以消除省籍矛盾，又可在“自治”的旗号下，继续贯彻国民党的“党治”。[5]

总的看来，陈诚在台推行的“地方自治”，虽在很大程度上属于政治宣传的需要，并在实践过程中，产生了种种的弊端，但是，毕竟有胜于无；同国民党当局的其他政治措施相比，此乃较富积极意义的一项措施。“地方自治”的推行，使人民有了挑选基层组织领导人的机会，使被选举者多了一层监督，使反对国民党统治者有了阐明自己主张的场合，这对于民主观念的普及，民主力量的形成，以及向着民主政治方向的发展，都有着较为深远的影响。