行政的作用机制

行政的作用机制_风景名胜区规划

9　风景名胜区规划的实施

■本章提示

1.了解风景名胜区规划实施的若干机制；

2.领会风景名胜区规划的实施管理体制与风景名胜区规划实施的建议。

9.1　规划实施的若干机制

9.1.1　法律的作用机制

在现代社会活动中，任何公共行为都需用社会整体的价值准则来判断，而法律的作用机制则为此提供了一种运作方式。

风景名胜区内游客量大、进驻单位多、乱砍滥伐树木、损坏文物古迹、违法经营、危害游客安全等事件时有发生，要制止这些违法行为，只有运用法律武器和手段，才能起到很好的效果。风景名胜区的管理工作必须要依法办事、依法行政，使其规范化和法制化。

在这方面，美国联邦政府的做法值得我们学习和借鉴。在19世纪末，美国政府为保护国家公园免遭以经济发展为目的的开发威胁，不惜动用由内政部长统帅的国家骑兵守卫巡逻。在20世纪初，美国颁布和制定了一系列有关国家公园的法律、法规和标准等。如今，在美国，几乎每一个国家公园都是独立立法，美国国家公园局的设立及其各项政策也都以联邦法律为依据。

在我国，从解放初到“文革”期间，有关风景名胜区的法制法规建设几乎是空白，直至1985年国务院颁布了《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》。这是我国在风景名胜区领域颁布的第一份全国性的明文条例，对当时指导和规范风景名胜区保护和管理，协调风景名胜区与相关部门的业务关系，起到了重要的保障作用。随后建设部颁布的《风景名胜区建设管理规定》、《国家级风景名胜区规划编制审批管理办法》等相关规章制度，对风景名胜区的管理提供了政策依据。其他涉及风景名胜区的相关法律法规有《文物保护法》、《森林法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《野生动物保护法》、《城市规划法》和《房地产法》等。《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》作为我国风景名胜区全国性的主要法规已经沿用了二十多年，直到2006年才出台了《风景名胜区条例》。1992年建设部起草的《风景名胜区法》至今尚未纳入国家立法程序。

现行的法律法规对许多新情况、新问题缺乏进一步明确的法律解释，一些法律法规文件的内容，在实际执行中缺乏适应性和可操作性，不同程度地影响了风景名胜区各项工作的开展。因此，在风景名胜区领域，加强立法工作，完善相关的法律法规，构建起完整的法律制度框架，对一些涉及当前风景区的重大而敏感的问题要通过有关法律法规加以明确，这仍是今后风景名胜区各项工作的重点。

9.1.2　行政的作用机制

如果说法律的作用机制体现了一般情况下的社会价值准则，那么行政的作用机制则体现了特定情况下的社会价值准则。事实上，对应于规则实施过程中的具体情况，侧重整体适应性的法律系统通常难以做到及时调适，且缺乏灵活性，因此，在法律授权的情况下，规划主管部门拥有行政解释和执行的权力。比如，风景名胜区作为自然资源的一部分，有关其归属权的争议也是由来已久，这时，行政干预则会彰显其优越性。风景名胜区管理机构的行政管理工作的具体运作，主要指各个部门按各自业务的范围，各司其政，各负其责。相关的部门有规划土地部门、文物管理处、经营计划处、工商管理处、交通管理处等。

在我国，1949年至改革开放以前，我国著名的风景名胜区基本上隶属于省级人民政府管理，如庐山、泰山、黄山等。改革开放以后，我国于1982年第一次由国务院审定批准了44处国家级风景名胜区，并且开始在全国实行国家级、省级和县级风景名胜区的分级管理。但在此后相当长的一段时间内，在分权制度的影响下，也一再出现过对省、县级风景区甚至是国家级风景名胜区实行了属地管理，即将管理权力下放，由行政级别较低的地、县级政府管理。这种分权管理的做法在当时起到了一定的积极作用；但分权管理制度的不完善、对风景资源特殊性质理解不透彻，导致对风景名胜区产生了许多不利的影响。

目前，我国风景名胜区在行政管理方面依然存在很多的问题。我国对风景名胜区缺乏统一的管理，风景名胜区的政府主管部门与其他部门、各行业单位在业务管理上存在交叉性，职能范围划分不清，一个景区有多个政府部门重复管理，使风景区各管理部门疲于应付、无所适从，浪费了大量的精力和财力，造成景区的管理、规划和保护工作的混乱。

产权制度不完善、产权不明晰的现象在我国风景名胜区的管理中也十分普遍。风景名胜区名义上是国家所有，但此产权没有排他性，各级政府都可参与国家公园的管理。在这一点上，可以借鉴国外的国家公园所采取的垂直管理模式，管理者对自身角色要有准确定位，即是管家或服务员（steward）的角色，而不是业主（owner）——管理者不能将遗产资源作为生产要素投入，更无权将资源转化为商品牟利，管理者自身的收益只能来自岗位工资。另外，采用管理者和经营者分离的制度，避免重经济效益、轻资源保护的倾向并有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。

9.1.3　经济的作用机制

在一个社会的经济开发活动中，如果社会没有对公共资源作出特别的限制（比如法律的规定），企业和消费者在各自的经济活动中必然会为了追求最大利益而不理性地选择过度开发和过度利用。

我国近年来经济的迅速发展使得普通消费者的假期休闲需求也逐年增加，尤其是对于那些远离都市的自然风景区域，因此我国目前的旅游业相当一部分是以各种自然风景区为依托的。

风景名胜区、自然保护区等都是典型的公共物品和公共资源；但值得注意的是，目前很多地方部门，把风景名胜区定位于旅游资源，造成性质、品位错位，导致错位开发，且是过度开发，从而破坏了风景区、遗产地的价值。旅游资源是部门、行业和专业的概念及称谓，不是游览地的本质属性。从国家和政府或遗产保护出发，应以风景名胜区本质属性给予定位，如泰山、黄山，它们的本质属性是世界自然文化双重遗产，而不是旅游资源。这是由泰山、黄山的价值、性质和功能所决定的，它们有多种价值、多种功能，游览只是其功能之一。旅游业是第三产业，以经济利益为主要目的，风景名胜区则是保护性的以精神文化功能为主，并象征国家形象的社会公益性事业。两者的性质、品位价值不同，如果定位错误，必然导致破坏性的错位开发，造成不可挽回的损失。世界上其他国家的国家公园和风景旅游区也同样遭受过旅游过度开发的困扰。

至1970年代末，世界上第一个国家公园——黄石公园内的野营基地已达11处，且主要集中在游人经常进出的路段旁和重要景区内。1980年代以来，在公园中心的钓鱼桥（Fishing Bridge）、TW服务社（TW Services）建立了综合服务基地，建有358套客房和乡村客舍、年供应量达170万次的豪华快餐店、游船码头和一个公共汽车运输系统、三处租车中心，公园中南部的格兰特村（Grand Village）已发展成拥有300多套客房的现代化汽车旅馆、给养站和维修站等设施的旅游基地。公园内部旅游设施的不断扩大，破坏了公园整体景观的和谐；更主要的是，对于多数体型较大的哺乳动物，尤其是食肉动物（如灰熊），人工建筑往往成为他们运动中的主要障碍。

泰国巴塔亚旅游度假地在1960年代初是曼谷市民周末休憩地，到1990年已发展成为海滨城市，过夜游客量增加到245万人，客房数从1970年的300间发展到22000间。度假旅游的发展刺激了海岸土地开发，沿岸开发与沿路开发使巴塔亚度假地不断沿海岸延伸，向纵深发展，自然环境质量下降，海水污染、基础设施不足等问题日益暴露出来，游人数从1990年开始下降。

纵观历史上和世界其他国家的国家公园的发展历程，风景名胜资源管理应该与市场化旅游经济行为严格区别开来，决不能将风景资源的管理混同于商品生产性和一般消费性资源的管理，但这绝不是说要禁止所有的开发行为。

风景名胜区的开发建设可分为有形开发建设（或称硬开发建设）和无形开发建设（软开发建设）。所谓硬开发建设，是指一切人工的有形物质形态的建筑物和构筑物的开发建设；软开发建设是指对风景区遗产地所蕴含的科学价值、美学价值和历史文化价值，通过深入研究体验，并不断发现新的价值，提高认识水平和审美水平。

对不同功能区而言，硬开发建设是有禁止、有限制、有控制的。这些有限的硬开发建设应在定位、定量的前提下，因地制宜，并以小、散、藏的形式融于自然。软开发建设，是没有止境的，因为人类对自然的研究认识，对山水审美，以及管理人员、游人对风景区价值的认识以及素养的提高，都是无止境的。硬开发以尽量减少对风景区遗产地真实性和完整性的影响和破坏为原则；而软开发则以不断提高对其价值的认识，达到可持续利用和发展为目标。目前，我国风景名胜区的开发建设主要以硬开发为主。

由于风景自然资源的公共产品特性，世界上很多国家的自然风景保护系统的财政来源主要是靠国家财政支持、非政府组织募捐等方式，门票收入、特许租赁、服务收费等只占非常低的份额。以美国国家公园为例，在资金机制上，24部联邦法律，62种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。2004年在国家公园体系全部运营经费中，联邦政府的财政拨款占到了70％左右。在美国368个国家公园中只有136个公园出售门票，其余许多都是免费开放。门票价格很低，如约瑟米提国家公园每辆车的入门费5美元，而且可以连续5～7天有效，因此，尽管全美国家公园游人每年多达2.7亿，但一年的入门费总计为7000万美元，平均每人每年0.25美元。这个收费标准，充分体现了国家公园事业的社会公益性。

而在我国，目前的风景名胜区日常运转经费主要来源于门票、餐饮、住宿、土地转让、开发项目和政府拨款。经费不足，使得门票价格过高、风景名胜区开发项目混乱、经营权转让等现象成为必然。仍以门票为例，在我国，即便是国家级重点风景名胜区的财政收入都与上市公司、旅游公司有关联。根据1999年的统计数据，黄山、峨眉山门票收入的50％被分别纳入了上市公司的经营收入。八达岭风景区门票收入的40％、十三陵风景区门票收入的30％被分别纳入了延平县、昌平县（今昌平区）的财政收入。因此，尽管我国人口众多，但景区门票占人均GDP的份额却是世界第一。这种对市场经营的依赖，使得风景名胜区规划的实施管理常常受制于其经营机构，这对于风景名胜区规划中保护其自然资源的宗旨是不利的。

9.2　我国风景名胜区规划的实施管理体制

9.2.1　风景名胜区管理体制的法定依据

我国在设立风景名胜区，实行统一管理之前，依景点的权属，由各有关部门分头管理。山川由林业、水利或地方政府管理，寺庙由宗教部门管理，文物古迹由文化部门管理，土地由乡镇管理，各家按自身利益和需要进行使用、开发和建设，从而造成风景名胜资源的严重破坏。

到1970年代末，人们开始认识到了这一点。1979年中央决定由建设部主管全国风景名胜区工作，开始建立风景名胜区管理体系。要求在保护前提下开发利用，为发展旅游业服务，为国民经济建设服务。

1985年，国务院在《风景名胜区管理暂行条例》中明文规定：“城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作，地方县级以上各级人民政府城乡建设部门主管本行政区域内的风景名胜区工作。”对各级风景名胜区实行归口管理，其主要任务是在所属人民政府领导下，组织风景名胜资源调查和评价，申报审定风景名胜区，组织编制和审批风景名胜区规划，制定管理法规和实施办法，监督和检查风景名胜区保护、建设和管理工作。根据这项规定，各地方相继制定了一些地方性法规，并根据具体情况设立了景区管理机构。

2006年9月6日，国务院第149次常务会议通过了《风景名胜区条例》，并于2006年12月1日起实行。该条例进一步明确规范了风景名胜区管理体制。《风景名胜区条例》第三条规定：“国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。”第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方任命政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第五条规定：“国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。”

根据《风景名胜区条例》上述规定，风景名胜区管理机构将具体履行统一综合管理职能，而各级建设主管部门及各级相关部门主要履行监督管理职能。具体而言，建设主管部门的主要职责在于：研究拟订风景名胜区的中长期规划、方针、政策和法规，负责对国家风景名胜区及其规划的审查报批和保护监督工作，研究拟订风景名胜区经济政策和技术政策，负责办理风景名胜区申报世界自然和文化遗产项目工作，负责开展风景名胜区的精神文明建设工作，组织国际合作与交流，指导行业协会工作，承担领导交办的各项工作等。

而对于风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构而言，其主要职责在于：保障国家有关法律、法规和方针政策的贯彻实施，制定各项管理制度，行使行政处罚权；组织开展风景名胜区资源动态调查并建立档案，实施风景名胜区的资源保护和监督执法；实施风景名胜区规划、建设、用地管理和监督执法；负责组织风景名胜区基础设施和公共服务设施的建设、管理和维护；实施风景名胜区门票收益管理、游人容量调控和游览秩序组织与监督执法；组织开展有关科学研究工作，宣传普及科学文化知识；履行政府授予的其他相关行政管理职能。

目前，在我国具体的风景名胜区规划建设和管理实践中，存在着两种风景名胜区管理体制：（1）设立风景名胜区人民政府，如张家界的武陵源区人民政府。这一管理体制是在风景名胜区所在地划定的行政区域内，设立县级以上人民政府，由政府全面负责所辖风景名胜区的保护、利用、规划和建设，同时，它还负责整个行政区域内的经济、社会、文化事业建设，设立相应的政府机构，行使县级人民政府的职能。（2）设立风景名胜区管理委员会（以下简称管委会），在所在地人民政府领导下，由景区管委会负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。景区管委会不具有人民政府的职能，但可行使所在地人民政府在风景名胜区范围内授予的部分管理职能，实质上所具有的是不完全的政府职能。目前国内采取这一方式管理风景名胜区的有四川、贵州等地。在《风景名胜区条例》出台后，第一种管理体制将通过改革统一成较为规范的第二种管理体制。

9.2.2　风景名胜区内建设项目的管理

《风景名胜区建设管理规定》中规定，凡在风景名胜区进行的各项建设都应由建设单位填写《建设选址审批书》（见表9.1），分级上报建设行政主管部门审批。下列建设应从严控制，严格审查：①公路、索道与缆车；②大型文化、体育与游乐设施；③旅馆建筑；④设置中国国家风景名胜区徽志的标志建筑；⑤由上级建设主管部门认定的其他重大建设项目。

对上述所列的五类建设项目选址，实行分级审批。属于国家级风景名胜区的由省级建设主管部门审查后报国务院建设行政主管部门或其授权部门审批；属于省级和县（市）级风景名胜区的报省级建设行政主管部门或其授权部门审批。在各级风景名胜区进行前条所列五类以外的其他建设项目选址，由省级建设行政主管部门或其授权部门审批（见图9.1）。

表9.1　风景名胜区建设项目选址审批书

图9.1　风景名胜区建设项目选址审批流程图

表9.2　风景名胜区建设项目选址申请表

任何单位或者个人在风景名胜区内建设房屋或其他工程等，都应经风景名胜区管理机构审查同意，风景名胜区的土地、资源和设施实行有偿使用；在风景名胜区及其外围保护地带内，不得建设工矿企业、铁路、站场、仓库、医院等同风景和游览无关以及破坏景观、污染环境、妨碍游览的项目和设施。在游人集中的游览区和自然环境保留地内，不得建设旅馆、招待所、休疗养机构、管理机构、生活区以及其他大型工程等设施。按规划进行建设的项目，其布局、高度、体量、造型和色彩等，都必须与周围景观和环境相协调。

各级审查机关在收到《建设选址审批书》后，要依据国家有关规定和各风景名胜规划，严格审查，一个月内批复。

经审查批准的项目，由建设单位持经批准的《建设选址审批书》，按国家规定报有关部门办理立项等有关手续。

对于已立项的建设项目的可行性研究报告、初步设计和设计任务书，在报请计划部门审批之前，必须经同级建设行政主管部门审查同意。

凡承担风景名胜区建设项目设计任务的设计单位，应向风景名胜区管理机构的上级主管部门提交设计资质证书，经确认后方可进行设计。凡承担风景名胜区建设项目施工任务的施工单位，应向当地风景名胜区管理机构提交施工资质证书，经确认后方可进行施工。

施工场地应文明整齐，不得乱堆乱放。位于游览区内的施工场地要设立围栏，以维护景容和游览安全。竣工后，由施工单位清理施工场地，恢复植被。

工程竣工后，审批该项目选址的建设行政主管部门应参加验收。

此外，各地人民政府依据相关法律条款，根据当地的实际情况可做出相应的审批及实施制度的细化条例，作为对国家性法规的有力补充。如杭州西湖风景名胜区明确规定景区内所有建设项目都必须经景区管理机构预审，实行严格的一票否决制度。对于符合风景区规划要求，占地面积或建筑面积超过3000m2的重大建设项目，其选址应当由风景区管委会会同规划行政主管部门共同提出意见，经市人民政府核准，向社会公示；并经市人大常委会审议通过，按规定程序报批后，方可办理立项等有关手续。符合规划要求的其他建设项目的选址，则应当由风景区管委会会同规划行政主管部门共同提出意见，经市人民政府核准，向社会公示，按规定程序报批后，方可办理立项等有关手续。

又如黑龙江省颁布的《黑龙江省风景名胜区管理条例》中对风景名胜区的非核心区内新建、扩建、改建工程项目的报批作了详细的规定：国家级风景名胜区及其外围保护地带、省级风景名胜区内的缆车、索道、滑道；大型文化、体育、交通、游乐设施；商服建筑、宗教寺庙等重要建设项目以及省人民政府规定的其他项目，由省建设行政主管部门核发建设选址审批书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；市县级风景名胜区以及前项规定以外的其他建设项目，由风景名胜区管理机构签发建设选址审批书，由市县建设行政主管部门核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证；风景名胜区在城市规划区范围内的，由风景名胜区所在地的市人民政府规划行政主管部门根据建设选址审批书核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。建设单位依法取得有关批准文件，经风景名胜区管理机构现场验收后，方可办理开工手续。

9.2.3　风景名胜区规划违法建设的查处

根据《风景名胜区条例》（2006年），对于违法建设查处与应承担的法律责任有如下的规定：

第四十条　违反本条例的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：

（一）在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；

（二）在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；

（三）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。

县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施本条第一款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十一条　违反本条例的规定，在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。

第四十二条　违反本条例的规定，在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案未经国务院建设主管部门核准，县级以上地方人民政府有关部门核发选址意见书的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十三条　违反本条例的规定，个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌的活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处1000元以上1万元以下的罚款。

第四十四条　违反本条例的规定，在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款；刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十五条　违反本条例的规定，未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内进行下列活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，并处10万元以上20万元以下的罚款：

（一）设置、张贴商业广告；

（二）举办大型游乐等活动；

（三）改变水资源、水环境自然状态的活动；

（四）其他影响生态和景观的活动。

第四十六条　违反本条例的规定，施工单位在施工过程中，对周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌造成破坏的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处2万元以上10万元以下的罚款；逾期未恢复原状或者采取有效措施的，由风景名胜区管理机构责令停止施工。

第四十七条　违反本条例的规定，国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；

（二）风景名胜区自设立之日起未在2年内编制完成风景名胜区总体规划的；

（三）选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；

（四）风景名胜区规划批准前批准在风景名胜区内进行建设活动的；

（五）擅自修改风景名胜区规划的；

（六）不依法履行监督管理职责的其他行为。

第四十八条　违反本条例的规定，风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；

（二）未设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌的；

（三）从事以营利为目的的经营活动的；

（四）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；

（五）允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的；

（六）审核同意在风景名胜区内进行不符合风景名胜区规划的建设活动的；

（七）发现违法行为不予查处的。

第四十九条　本条例第四十条第一款、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的违法行为，依照有关法律、行政法规的规定，有关部门已经予以处罚的，风景名胜区管理机构不再处罚。

第五十条　本条例第四十条第一款、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的违法行为，侵害国家、集体或者个人的财产的，有关单位或者个人应当依法承担民事责任。

第五十一条　依照本条例的规定，责令限期拆除在风景名胜区内违法建设的建筑物、构筑物或者其他设施的，有关单位或者个人必须立即停止建设活动，自行拆除；对继续进行建设的，作出责令限期拆除决定的机关有权制止。有关单位或者个人对责令限期拆除决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出责令限期拆除决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

9.2.4　风景名胜区的综合管理

1）风景名胜区资源管理

（1）风景名胜区资源有偿使用管理　《风景名胜区条例》第三十七条明确规定：“风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。”第三十八条规定：“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”

风景名胜资源的有偿使用，是指国家对风景名胜资源行使所有权和管理权的前提下，将风景名胜区建设经营权和微观管理权委托给企业行使，企业与国家签订合同，明确分成比例，服务质量和价格、合同期可根据各风景名胜区的实际情况确定，一般为20～30年，合同期满后，再进行招标，优胜者中标，同等条件下原合同单位有优先权。

风景名胜资源的有偿使用，是与风景名胜区统一集中管理相适应的资源管理模式，也是解决目前风景名胜资源开发利用资金短缺的根本方法。风景名胜资源作为一种特殊资源，不仅需要发挥其环境效益、休闲娱乐、教育等的社会效益，而且还需实现其经济效益。

（2）特许经营管理　风景名胜区采用特许经营权委托的方式可能更有利于政府和企业目标的实现，这种混合目标以委托经营的方式可以较好地实现权责利统一的原则以及社会发展、环境质量、经济发展方面的指标。企业通过公开的市场途径取得特许经营权，可以在完成政府委托任务的基础上谋求自身发展，可以按照约定的条款定期考核，完成任务的可以继续经营，完不成任务的，则取消其特许经营权。这种特许经营的方式，不仅发掘了景区的潜在价值，还能够将政府的管理资源有效地挖掘出来，通过市场运作，实现更大的经济利益。这样既可以保证社会合理地运用公共资产的权利，又能够使企业获取应得的利益，可以有效地促进旅游景区的保护和发展。

2）门票专营管理

（1）门票的作用　风景名胜区的入园门票主要有两个作用：一方面是限制景区内的游客数量。当风景区的环境容量远大于游客的需求量时，可以采用公共开放政策，免费入园，这样做不仅可以充分利用资源，还能够惠及游客；当游客需求量不断上升，需求量超过零价格资源容量时，收取门票可以控制游客容量达到合理状态；另一方面，收取的门票可以用作风景区建设和保护投入的某种补偿。风景名胜区销售的门票不全是市场供求关系的产物，在满足人们享受公共资源的前提条件下也是一种保护风景名胜资源的手段。

（2）门票的管理　《风景名胜区条例》第三十七条明确规定：“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。”风景名胜区的社会公益事业性质决定了销售门票是部分补偿享用资源的政府行为。依据资源有偿使用和资源价值补偿原则，风景名胜区的门票实行专营制度，门票的收益归国家所有，并由风景名胜区管理机构代表所属人民政府进行统一管理与支配。

3）游人规模控制

通常采用入区（园）率的控制法对风景区游客规模进行控制。入区（园）率系指单位时间内在风景名胜区里实际游览的游客人数占该风景名胜区游人容量的百分比。风景区入区率的大小，不仅能体现出风景区对游客的吸引产能程度、风景区的服务质量和管理水平，又能够反映出该风景区游览的舒适程度。入区率控制在60％～65％为最佳。若高于65％，门票收入显著增加了，但是游览中会令人感到拥挤，游览的舒适度就降低了；入区率若低于30％，风景区因门票收入大幅度减少，将会出现经营亏损。因此，入区率是正确反映风景区经营效果和游览舒适度的重要指标。为此，将30％和65％的入区率分别作为风景区经营亏损和适宜舒适度的临界值，用以考核风景区游览经营效益和是否具有良好游赏环境的标准。以此督促检查风景区资源保护、景点景区环境建设、优质服务、宣传等工作的成效。

4）其他日常事业性管理

（1）风景名胜区安全管理　《风景名胜区条例》第三十六条规定：“风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。”风景名胜区的安全状况是景区形象的重要影响因素之一，必须加强风景名胜区的治安、安全管理，切实保障游览者的安全和景物的完好。风景名胜区管理机构应与有关地区的交通、铁道、公安等部门密切配合，制定输送游人的计划和做好疏导工作，禁止超过允许容量接纳游人。如果因超容量接纳而导致的游客人身安全和景物破坏事故，将会追究有关领导和管理者的责任。

（2）风景名胜区卫生管理　风景名胜区卫生状况将会直接反映环境质量和生活质量。在风景名胜区要做好文明游览的宣传教育工作，积极引导游人遵守公共秩序，爱护公物，注重卫生、爱护风景名胜资源；制定游览注意事项并认真贯彻执行。要按照国家规定，加强对饮食和服务业的卫生管理，及时处理不符合规定和卫生要求的行为。在风景名胜区要妥善处理生活污水、垃圾、不断改善环境卫生，加强监督和检查，严禁随意排泄或倾倒污物的行为。

（3）风景名胜区财务管理　对风景名胜区的财务进行管理，编制财务计划、制定财务管理制度、组织日常财务管理、处理财务关系、开展财务分析、考核财务成果、检查财务纪律等。这样做的目的主要是为了有效地反映、核算、分析、监督和控制风景名胜区的经济活动，提高风景名胜区的环境效益、社会效益和经济效益。

（4）风景名胜区档案管理　风景名胜区的档案是风景名胜区保护、建设和管理决策的基础和依据。风景名胜区应当建立健全档案制度，对风景名胜区的资源状况、历史沿革、范围界限、生态环境、建设活动、生产经济、各项设施、游览接待等情况进行调查统计研究，建立完备的资料体系，妥善存档。风景名胜区档案管理还要建立健全档案统计制度，以原始记录为依据，进行包括档案管理情况、档案的接收、整理、价值鉴定、档案的提供利用及利用效果等方面的统计，并建立台账、记录等形式以备查考。

（5）风景名胜区人力资源管理　对风景名胜区所需人员的招聘、组织、培训、激励和奖励属于风景名胜区经营管理的重要内容之一，属于风景名胜区人力资源管理范畴。由于景区的劳动力成本本身可能是景区最大的单项支出项目，而且景区员工的服务态度常常会影响游客的游赏心情及游客对景区的满意程度。

所以风景名胜区应予以充分重视，特别要注意以下几点：①制订人力规划　组织优化现在和将来的人力资源。包括对现有员工优缺点的分析；对未来需要的员工数量、类型及招聘时机的预测；骨干员工的发展途径；员工培训和员工发展计划。②建立有效的激励机制　通过加强人性化管理，激励员工的工作热情，开发员工的潜能，发挥员工的最大效能。③进行员工培训　既可以起到激励员工的作用，使他们感受到景区对他们的重视，同时又可以使员工很好的实现自我价值。

9.3　风景名胜区规划的实施建议

风景名胜区总体规划审核批准后，就进入了下一个实施阶段。为了保障风景名胜区规划有效、科学和顺利实施，需要采取相应的措施。

1）创新并理顺风景名胜区管理体制，为风景名胜区规划的实施创造良好的体制环境

（1）建立国家统一的风景资源保护体系，加强统一管理　风景名胜区是多种资源的综合体，对其实行统一管理，能够科学合理地配置各类资源，充分发挥资源的综合效应。风景名胜区的管理长期处于职能交叉、权力分散、多头管理的散乱状态。风景名胜区的管理涉及多个政府组织机构或部门，如城建、文物、旅游、环保、林业、工商以及地方政府等。各部门为了自己的利益，往往各自为政，对风景区资源进行条块分割。因此，需要构建一个国家统一的风景资源保护管理体系来进行有效的管理。

（2）实施分类指导和分类管理　针对我国风景名胜区类型多样、规模不一、景物构成千差万别和地域条件不同等特点，对不同类型的风景名胜区实行分类指导。从有利于强化风景名胜区资源管理的角度对我国风景名胜区的类别进行科学划分，根据不同类别的风景名胜区性质、特点、规律，确定其保护重点、管理模式和指导原则，进行分类统一指导，进一步提高风景名胜区的整体管理水平。

（3）建立部门间沟通和协调机制　风景名胜区的管理涉及国务院授权的风景名胜区行业主管部门建设部，以及相关行业部门，包括旅游、文物、林业、宗教、土地、环保、公安、工商、交通、通信、电力等。风景名胜区各项事业相互依存，要争取各个相关部门的支持，建立和完善相应的沟通和协调机制，以形成一股合力，有效地保护和利用各种资源，促进各项事业共同繁荣，最终促进风景名胜区的综合协调发展。

2）加快立法进程，严格执法，为风景名胜区规划实施提供法律保障

（1）加强风景名胜资源的法制管理　在我国景区发展之初，大部分景区是以发展经济为目的成立的。在景区开发过程中，经济目标占主要地位，而地方政府对资源保护的积极性不高，保护意识淡薄。尤其是在景区经济价值突显的情况下，有些上级主管部门借权力之便批准在景区建设违章“合法”项目。对经济利益的争夺十分激烈，造成景区资源和生态环境的严重破坏。而法律制度的缺乏是造成景区管理混乱、责任不明、约束不强、监督不力的直接原因。

（2）加快立法进程，完善风景名胜区规划的法律体系　1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》“暂行”了20多年，直到2006年才出台了《风景名胜区条例》，但《条例》中涉及的风景名胜区性质、范围、执法主体及定级审批、规划审批、保护监督以及违规处罚等重要内容需要进行进一步论证、完善和加以明确。我国目前的《风景名胜区条例》仍没有完备的法律地位，1992年建设部起草的《风景名胜区法》，至今尚未纳入国家立法的程序。立法滞后带来了一系列的问题，表现最严重的问题是规划管理不力，造成了风景名胜区内的乱搭乱建严重。因此，加快立法进程，搞好法制建设已刻不容缓。

（3）严格执法，规范风景名胜区规划管理的行政行为　各级地方人民政府及其风景名胜区规划管理部门要严格执行《城市规划法》、《文物保护法》、《环境保护法》、《土地管理法》及《风景名胜区条例》等法律法规，认真遵守经过审批具有法律效力的各项规划，确保规划依法实施。各级风景名胜区规划管理部门要提高工作效率，明确建设项目规划审批规则和审批时限，加强建设项目规划审批后的监督管理，及时查处违法建设行为。要进一步严格规章制度，明确风景名胜区规划和风景名胜区规划编制、调整、审批的程序、权限、责任和时限，对涉及规划强制性内容执行、建设项目核发、违法建设查处等关键环节，要做出明确具体的规定。要建章立制，强化对行政行为的监督，切实规范和约束风景名胜区规划管理部门和工作人员的行政行为。

（4）建立行政纠正和行政责任追究制度　要建立有效的监督制约工作机制，规划的编制与实施管理应当分开。目前普遍存在规划管理部门既编制、调整又组织实施规划的状况。规划的编制和调整，应由具有国家规定的规划设计资质的单位承担，管理部门不再直接编制和调整规划。规划设计单位要严格执行国家规定的标准规范，不得为迎合业主要求而违反标准规范之规定。

对风景名胜区规划管理中违反法定程序和技术规范审批规划，违反规划批准建设，违反近期建设规划批准建设，违反省域城镇体系规划和城市总体规划批准重大项目选址，违反法定程序调整规划强制性内容批准建设，违反历史文化名城保护规划、违反风景名胜区规划和违反文物保护规划批准建设等行为，上级风景名胜区规划部门要及时责成责任部门纠正；对于造成后果的，应当依法追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任。触犯刑律的，要移交司法机关依法查处。

风景名胜区规划管理部门对违反风景名胜区规划和风景名胜区规划案件要及时查处，对违法建设不依法查处的，要追究责任。上级部门要对下级部门违法案件的查处情况进行监督。督促其限期处理，并报告结果。对不履行规定审批程序，默许违法建设行为，以及对下级部门监管不力的，也要追究相应的责任。

3）加强规划公示体系建设，建立健全规划实施的监督体制

（1）加强规划公布体系建设　建立和完善规划的公示制度，不断加强规划的公示体系建设。风景名胜区规划管理部门应将批准的风景名胜区规划、各类建设项目的规划成果及时向社会公布，方便社会了解规划、理解规划，随时了解规划进程、积极参与到规划当中去。

（2）逐步建立和完善多元的规划实施社会监督机制　逐步建立、完善多元的社会监督机制。a.人大监督。人大对政府的管理行为进行监督。风景名胜区规划管理应当接受同级人大的监督，风景名胜区规划实施情况应当每年向人民代表大会常务委员会报告。b.政府监督。风景名胜区规划管理部门应当就风景名胜区规划的实施情况和管理工作向上级风景名胜区规划管理部门提出报告，接受上级风景名胜区规划管理部门的监督。c.公众监督。风景名胜区规划部门可通过聘请监督人员，及时发现违法风景名胜区规划的情况，并通过设立举报电话、电子邮箱等，受理社会公众对违法建设案件的举报监督。d.媒介监督。通过报刊、广播、电视等多种新闻媒介进行宣传，开展以保护风景名胜区规划为主题的各种展览、宣传等活动，不断推进社会对风景名胜区规划的监督。e.专家监督。有关专家或专业机构对风景名胜区规划进行监督。f.国际监督。已列入世界文化与自然遗产名录的风景名胜区还必须接受联合国世界遗产委员会及相应机构的监督。

（3）建立风景名胜区规划编制、审批、实施的监督保证体系　加强风景名胜区规划编制单位的资质管理，确保规划编制质量。严格规划审批制度。风景名胜区规划实行分级评审分级审批制度。国家级风景名胜区总体规划由省级人民政府审查后，报国务院审批；国家级风景名胜区分区规划、详细规划和重要景点规划以及重大建设项目规划经省级风景名胜区主管部门审查后，报住建部批准。加强规划实施管理，确保工程按规划实施，建立健全风景名胜区规划年检报告制度，健全风景名胜区监察制度，设立风景名胜区监察员，完善风景名胜区管理程序。风景名胜区所有建设项目，都要按照规定履行申报、审查和审批程序。住建部着重对国家级风景名胜区规划实施情况检查，查处违反规划的行为，把规划实施监督管理制度化、常态化。

（4）科学实施和监测风景名胜区规划　风景名胜区的建设必须以总体规划和详细规划为指导，避免建设中的随意性和盲目性，保证建设项目的科学性。在实施风景名胜区规划和规划项目建设的过程中，根据《风景名胜区建设管理规定》，严格实行风景名胜区内的《建设选址审批书》制度，防止建设性破坏。科学监测风景名胜区规划实施的过程，建立遥感监测系统，利用现代化的手段对风景名胜区尤其是核心区内的规划实施及各类开发活动进行动态监督管理。

■课后习题

1.风景名胜区规划实施的机制有哪些？

2.请简述我国风景名胜区规划的实施管理体制情况。