日本旅游产业转型升级的实践与经验

一、日本旅游产业发展概况

日本被称为“千岛之国”,主要位于太平洋西海岸,气候温暖宜人。它由北海道、本州岛、四国岛和九州岛4个大岛和其他6800多个小岛组成。日本独特的地理构造形成了其南北迥异的自然环境和人文景观,形成了其丰富的旅游资源。日本旅游产业从第二次世界大战至今,经历了初期长足发展,也在“失去十年”遭遇了巨大的创伤。在这旅游产业发展历程中,日本始终坚持“政府主导型”旅游发展的模式,将旅游产业发展成为“立国产业”,积极引导日本旅游产业转型升级,根据不同旅游发展阶段的特点,通过制定相关法律法规、实施积极的财政金融政策以及必要的税收调节政策、加强国际旅游合作、制定和实施旅游产业的发展战略和产业政策等措施,促进日本旅游产业稳步发展。政策驱动下的转型发展模式已经取得了显著的成效,日本旅游产业的国际竞争力长期位于全球前10名的水平,日本成为国际旅游学界和业界公认的宏观政策驱动旅游发展的典范。

二、日本旅游产业转型升级的实践与特点

就其基础动力而言,旅游产业转型发展主要存在“市场主导型”和“政府主导型”两种模式。作为后起的近代强国,日本旅游产业基于其“政府主导”下的市场经济特征和旅游产业自身的特点,长期采用“政府主导型”旅游发展模式,以宏观政策推动旅游产业发展。

(一)政策先行牵引旅游产业转型升级

纵览日本战后旅游产业的发展,可以清晰地看到日本旅游“入境旅游—国内旅游—出境旅游—出入境旅游并举—入境旅游”的发展轨迹。^[17]在这种变化中,日本的旅游产业经历了一个从起步、发展到成熟的过程。这其中政策一直牵引其发展过程。

1.“观光立国”政策启动产业转型升级

20世纪日本靠“贸易立国”和“产业立国”成为世界第二经济大国。随着日本产业结构的改变,70年代中期后日本一直在尝试新的“立国”的途径,例如“情报立国”、“文化立国”、“环境立国”等,但收效甚慢。90年代“泡沫经济”崩溃以后,日本经济不景气长达十年经济不景气,贸易赤字严重,拉动内需、形成新的经济增长点成为举国所需。为此,日本观光经济新闻社首先发起了“观光立国”的大讨论。随即日本政府也开始调整国际旅游政策,从过去的鼓励出境游转向积极促进“外国人”访日。2003年日本政府制定并实施了“观光立国战略”,把日本建设成为“当地人都愿意在此居住、外地人都愿意来此游玩的国家”,将推进旅游产业发展作为国民经济的主要任务,实现日本经济的再增长。“观光立国”政策由5个部分组成:(1)重新认识“观光”的本质,确立“观光立国”为21世纪日本的立国之本;(2)制定各项相关政策,同时结合城市改造和构造改革,创造有魅力的日本;(3)面向海外大力宣传日本在自然、文化、传统、生活等各方面的魅力,让外界对日本有一个更好、更准确的认识;(4)大力改善旅游服务设施和旅游地环境,为在日外国人观光旅游提供方便、保障安全;(5)广泛听取民众意见和外国人的意见,积极改进和修正旅游规划和措施,及时检查落实,建设举国共创观光强国的推进机制。为推进“观光立国战略”的实施,日本政府先后制订和实施了《观光立国行动计划》《观光立国推进基本计划》和《新成长战略中的旅游发展计划》。同时,日本还详细制定了推进“观光立国战略”的配套政策措施。“观光立国”政策促使各界集中发力旅游产业,促使旅游的软、硬环境得到了大的改善。^[18]

2.财政政策支撑旅游产业转型升级

日本政府采取积极的财政政策配合“观光立国”。为了促进旅游产业的发展,日本政府制定了一系列财政优惠措施,其中以价格优惠、税收优惠为主,信贷优惠等方式为辅,这些优惠措施相辅相成,为日本旅游产业转型升级提供财政保障。价格优惠是这些优惠方式的亮点,它是日本政府针对日本消费水平较高这一问题面对海外旅游者推出的优惠措施,其中包括城市旅游优惠、区域联合优惠、跨国优惠和企业联营优惠,价格优惠为日本振兴国际旅游产业创造了良好的市场条件。税收优惠中既有对旅游者也有针对旅游企业的。其中,对旅游者的税收优惠包括“访日欢迎税”和“文化财产取得地方税”等税收政策。信贷优惠主要是对本土旅游住宿业及旅游项目贷款利率的优惠。1992年,日本政府在财政预算中专门设立“观光事业振兴助成交付金”款项,用于旅游基础设施建设的专用发展资金。同时,为了帮助旅游企业摆脱困境,激发它们扩展业务的积极性,日本政府强力推行“旅游企业金融优惠政策”。日本政府除通过制定产业政策来指导旅游企业的发展壮大外,还在旅游企业经营发生困境的时候给予积极援助,帮助其渡过难关。在日本经济长期停滞的情况下,很多旅游企业负债经营甚至濒临破产,日本政府积极采取扶持旅游企业经营的政策。例如,国土交通部实施了《事业再构筑计划》,针对旅游企业实际情况给予适当的优惠政策,帮助企业渡过暂时经营难关。为发展旅游产业,日本政府在金融政策上对旅游企业给予积极支持。

3.旅游开发与保护政策指引产业转型升级

在旅游开发和保护的问题上,日本在政策上确立了以保护为主的原则,强调在旅游资源开发时应注意生态环境的保护,避免掠夺性的开发,使旅游产业可持续发展。日本为此大力发展生态旅游,在生态旅游建设方面做了大量的努力,取得了令人瞩目的成绩。日本政府非常重视生态旅游的建设,环境大臣亲自主持会议,研讨生态旅游问题,协调政府与地方、旅游从业人员与旅游地居民的关系。日本在全国建立了众多生态旅游示范区,遍及全国各地。2007年,日本内阁会议通过21世纪环境立国战略。环境立国的发展方向之一就是继承追求与自然共生的智慧和传统,建设自然恩惠丰裕的美丽日本。2008年,日本政府颁布《生态旅游推进法》,明确规定通过发展生态旅游推进观光立国战略,并对国家、地方自治体、旅游从业者与居民在发展生态旅游时各自的权利、义务进行了详细的规定。在政府的直接推动下,日本的生态旅游发展非常迅速,迄今为止,全国共建有冲绳、京都、知床、白神、屋久岛以及富士北麓等13个生态旅游示范区。

(二)法律完善保障旅游转型升级

完善而细致的旅游法规是支撑日本旅游产业转型升级的重要保障。在日本庞大的旅游法体系中,有一部基本的法律支撑着这个体系,这就是1965年制定的《旅游基本法》。该法可以说是制定其他旅游法规的母法或旅游行政管理的宪法。它确定了日本旅游产业发展的方向及必须遵循的基本原则,其他旅游法规的制定都以其为基础。日本旅游立法范围广,凡是与旅游相关的行业都能看到调整旅游关系的法律。

1.因时制宜不断完备旅游法律体系

“有法可依”是日本政府主导旅游产业转型升级的主要方法。二战以后,日本政府以《旅游基本法》为基础,制定和完善了旅游资源开发的相关法律法规,开始对旅游开发与规划进行宏观管理。在20世纪90年代之前,日本政府制定的旅游相关法律主要有《山村振兴法》(1965年)、《保护古都历史风情特别措置法》(1966年)、《城市规划法》(1968年)、《自然保护法》(1970年)、《修建城市公园等紧急措置法》(1972年)、《国土利用计划法》(1974年)和《综合疗养地区整治法》(1987年)等。20世纪90年代初,泡沫经济崩溃,日本进入了长达10年的“滞胀阶段”。为重振日本经济,政府大力发展入境旅游,并出台了一系列新的促进旅游产业发展的法律法规。日本政府于1992年颁布实施《节庆法》,1994年颁布实施《国际会议振兴法》,1997年颁布实施《振兴国际观光法》,1993年和2000年两次修订《国际观光饭店整备法》。2004年,日本政府又重新修订《旅行业法》,2005年4月颁布实施《景观法》。鉴于旅游形势的快速发展,2006年又颁布《观光立国推进基本法》,这是《旅游基本法》颁布实施以来最大的一次修订。可以说,每当旅游发展出现新的态势或是面临新的机遇,日本政府首先想到的便是通过订立法律法规,自上而下地推进产业的转型与发展。通过各项法律法规的建设,日本的旅游法制化程度之高、体系之完善均为世界罕见。

2.结合实际兼顾旅游法律操作性

数量众多的旅游法规涉及旅游相关行业的方方面面,有利于加强对相关行业的规范和管理。对各时期的法律法规进行整理后发现,日本法律体系完善过程中重点突出、操作性强。为了掌握全日本的自然环境及其变化,日本环境厅已经进行了6次全国范围的“自然环境保全基础调查”,被称为“绿色人口普查”,每次普查结果都对旅游相关行政管理产生了很大的影响。先后出台了《观光基本法》《国土利用规划法》《环境基本法》《自然公园法》《都市公园法》《自然环境保全法》《文化财产保护法》《古都保护法》《森林法》《以维护城市景观为目的的树木保存法》《鸟兽保护法》《温泉法》《海岸法》《都市计划法》《生产绿地法》《市民农园整备促进法》《农地法》和各都、道、府、县的《自然保护条例》等法律、法规,根据实际情况发挥着重要的保证作用^[19]。另外,日本旅游方面出台的法律,很多都随后配以施行规则和施行令等实施细则。也就是说,由法律规定内容,由规则做出解释,由施行令规定具体做法。如《旅馆业法》,则伴有《旅馆业法施行令》等。通过相应的施行规则和施行令,进一步增强了法律的可操作性。^[20]

(三)精细服务打造旅游转型升级

1.优化旅游环境

旅游环境是指交通、环境、人的素质等综合因素构成的旅游气氛。现代旅游与城市的关系越来越密切。要想促进旅游的发展首先要考虑到游人到旅游景点交通是否便利,购物是否方便,环境是否优美卫生。同时还要提高本地居民的文化素养。如奈良、京都的城市规划,一切新建筑都与古老文化相和谐,大街小巷古风犹存,使游人处处感受到古老文化的魅力。新建的万叶文化馆,卧在草丛中的石雕与山清水秀的环境相辉映,显示出文化的特点。日本交通标志也极具特色,让人一目了然。例如,公交车和地铁的站牌上不仅有始发和收车的时刻表,就连每小时有几班车、几点进站、几点发车都尽可能详细地标明,车站印刷时刻表免费发给游客。另外,地铁站台上画有黄线并标明各车厢停车的对应位置,便于乘客排队等车。在各种交通工具的座位安排上,用各种图形引导乘客。如地铁和轻轨电车上,一排长椅可坐的人数与座位前的站立用扶手和吊环的数目一样。旁边还配有标志“该座位可坐7人,请大家尽力合作”。^[21]

2.“教”化游客

日本旅游产业在发展过程中,始终贯穿“主客共治”的模式,通过“教化”让旅游者成为旅游的真正主体。这种“教化”被融入到旅游服务的全过程。旅游组织者通过主动引导或邀旅游者参与节目的方式,让旅游者学会如何更好地参与到旅游全过程。比如在日本迪士尼乐园内的大游行过程中,游客众多、素质各异,旅游组织者放弃用“警察”身份维护秩序的传统做法,而是深入游客中,成为游客的一部分与游客一起观看节目,带领游客遵守各项规定,在维护现场秩序的同时,也潜移默化地影响了游客,使游客学会了如何参与、欣赏各种表演。日本如今令人称赞的良好旅游秩序,就是通常长期地“教”化游客,逐步改善而实现的。

3.强化旅游物流

旅游物流是针对游客需要而进行的物流活动,其既具有物流业的行业特征,同时由于和旅游产业的密切关系,也具有旅游产业的行业特色。在日本,旅游物流服务的提供方仍为物流企业,而服务购买方则为“旅游者”这一特定人群,身处“旅途”这一特殊空间环境。服务提供方必须充分考虑这个环境的特殊性,并适当调整服务方式。所以从本质上说旅游物流服务是个性化服务。日本旅游物流主要包括3个方面:(1)机场行李速递。游客踏上旅途后多数时间处于移动状态,不便收寄物品;(2)实体店的代客邮寄服务。在日本从旅游目的地购买土特产品用于馈赠,仍被认为是传递亲情、表达友好和感激之情的好方法;(3)旅游相关企业兼营的邮购、网购业务。日本中高档酒店除在大堂等处设立专门的销售柜台外,多数还在客房内放置商品目录供住宿客人浏览、选购。^[22]

三、日本旅游产业转型升级的经验总结

(一)立足国情,适时调整旅游发展总体战略

总体来看,日本旅游产业的发展始终和日本的经济、政策紧密联系在一起,并成为日本国家发展战略的组成部分。日本旅游产业的发展战略是一种政府主导型战略。我们通常所说的政府主导型战略脱胎于政府主导型经济发展体制或模式。“日本模式”的最大特征是政府对经济的“主导”或“导向”,因此延伸开来,所谓正确实施政府主导型旅游经济发展战略,其核心应归于正确发挥政府对旅游市场干预的作用。

日本旅游发展的经验告诉我们,政府干预市场,发挥经济主导作用的范围通常指向3个方面:一是着力建立健全市场机制和完善市场体系;二是培养健康的政府企业关系;三是制定和实施灵活的产业政策及相关配套政策。日本政府在这一方面的确做得相当出色,每个时期,日本政府都能根据国家发展的不同阶段特点、不同发展要求,选择合适的旅游发展战略,并推出相应的产业政策,这点的确值得我国借鉴。

(二)基于现实,完善旅游产业法律法规体系

日本被誉为世界上旅游法规体系最完善的国家。^[23]“二战”后5次国土规划政策中都有涉及与旅游规划和开发相关的内容,并且政府都会根据环境的变化对旅游规划政策的侧重点进行修改。如前文所述,“二战”后,特别是20世纪90年代以来,为了促进旅游产业的发展和规划管理,日本政府出台了《旅游基本法》和数量众多且针对性强的旅游专项法、相关法,为旅游产业的发展升级营造了良好的法律环境。

此外,日本政府根据经济形势和社会需求的不同,适时推出相应的旅游产业政策。如80年代末,政府推出“海外旅游倍增计划”,鼓励国民出境旅游以便缓解经济上的贸易摩擦;而21世纪的“观光立国”战略也是政府为了振兴低迷的经济形势而推出的。日本旅游产业从战后开始走的是“国内旅游—出境旅游—入境旅游”的发展道路,这正是由于政府发挥主导作用,根据国情审时度势,在不同时期选择合适的旅游发展战略,同时,在每个阶段通过制定和实施相应的产业政策以及制定和修改旅游相关法律,为旅游产业的健康发展提供强有力的保障。

(三)合理规划,推动旅游产业均衡发展

日本的国土规划极其重视旅游资源的开发与保护、居民休憩娱乐环境的规划等内容。将旅游产业的布局纳入国土规划政策有助于对旅游产业进行科学的宏观把握,帮助各地区进行错位发展,树立不同的旅游目的地形象,从而实现各区域的均衡发展。在这方面,日本提供了不少有益的经验。旅游产业是国民经济的重要组成部分,对社会经济具有带动效应,通过合理的国土规划大力发展落后地区和欠发达地区的旅游产业,可以增强居民信心,振兴地区的经济发展。而自然、文化和社会旅游资源又都是重要的国土资源,因此对旅游资源的开发和规划应作为国土和区域规划的重要内容之一。一个国家的国土规划具有法律保障,日本在5次国土规划中都明确提到了有关旅游的内容,加强了相关旅游规划和政策实施的法律效力。因此,我国也应将旅游规划的相关内容纳入国土规划中,以保障旅游规划和政策的实施和执行,也为全国旅游产业的发展制定框架。

(四)回归本质,以服务带领旅游产业转型升级

旅游的本质是服务。旅游本身就是一种对生活品质的追寻、改善和提升,尤其是随着人们收入持续增加、眼界不断开阔、消费观念逐步转变,对于旅游服务品质的期望也随之提高。日本旅游产业在发展过程中,紧扣服务的本质,紧密围绕“食、住、行、游、购、娱”旅游组成构成要素,全面提升各要素的服务质量,打造和谐精致的吸引物,其干净整洁令游客耳目一新;传统与现代结合的住宿业,满足国内外游客的不同诉求;完善发达的交通服务设施能达到不同年龄层、不同出行偏好游客的出行偏好;“客人第一、客人至上”贯穿旅游服务全过程,打造出日本旅游服务独特优质的特点,让日本旅游市场在全球旅游市场上独树一帜。我国旅游产业在转型升级过程中,应借鉴日本精致服务的特点,形成注重旅游品质、高度重视服务的发展理念,激发旅游服务的创新活力,通过丰富服务的种类、扩大服务的覆盖面、增加服务的精细度等方式提升服务品质,使其与游客的期望目标相符甚至超越游客的期望目标,从而提升游客对于整体旅游体验的满意度。