美国高等教育普及率

美国的高等教育管理体制具有地方性和分权化的特点。1787年制订的宪法中没有有关教育的条款，直到1791年的宪法第十条修正案中才规定“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事权，皆归属各州或人民”。1979年10月，美国国会在通过教育部设置法案时规定：“关于教育的权限和责任，将保留给州及州所规定的其他机关。”这样，美国的教育管理权就从法律上划归于各州，实行的是各州分权的高等教育管理体制，联邦政府对高等教育的管理权十分有限。不过，近年来随着高等教育战略地位的提升，联邦政府也大大加强了对高等教育的调控，再加上协会组织在高等教育治理中的作用日益凸显，美国的高等教育管理体制出现了一种多元化的发展趋势。

一、联邦政府对高等教育的宏观调控

美国在政体上实行三权分立的制度，国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统及其行政机构和最高法院行使。高等教育相关事宜也在这三个权力部分的辖区之内。国会是立法机构，全国性的教育立法都由它来审定，历史上一些重要的教育法案，例如“国防教育法”、“高等教育法”等均由国会通过和颁布。此外，国会在教育行政方面还具有联邦教育经费的筹款权、联邦教育预算的决议权，以及联邦最高教育行政管理的任免权。联邦法院根据宪法规定，具有国家的司法权、司法解释权，因而许多重要的教育案件最终都要由它来裁决，例如1819年的达特茅斯案就是由联邦法院最终裁定的。而联邦政府对于国家教育事业的管理则主要是通过宏观调控来实现。

联邦教育部是负责美国高等教育宏观管理的主要机构。由于依照法律规定，州政府是高等教育的直接管理部分，联邦政府不能实行中央集权的教育管理，因此，在美国历史上，一直没有设立专门的、权力集中的联邦教育部，一直都是由联邦卫生、教育、福利部的教育总署实施对全国教育的指导。直到1979年，教育总署才升格为正式的内阁级的教育部。当时为了避免对传统地方分权教育管理体制的影响，国会在通过教育部设置法案时甚至专门强调，“关于教育的权限和责任，将保留给州和地方学区以及州所规定的其他机关”。

联邦教育部设有部长办公室、常务副部长办公室和副部长办公室。三大办公室均下设分办公室，其中部长办公室下设14个分办公室，负责教育部的全面工作，并监管两个副部长办公室的工作；常务副部长办公室下设6个分办公室，负责教育部的内部管理和日常工作；副部长办公室下设5个分办公室，负责监督政策发展、教育预算、计划与评估工作。从教育部的具体职责来看，主要有：对美国教育中出现的重大问题提供指导，促进教育合作；收集并传播优秀的教育思想和最新教育研究成果；提供奖学金和贷款；帮助院校解决学生面临的最紧迫问题；保证所有公民都有平等享受联邦教育基金资助的权利。限于美国宪法对教育管理权的划分，联邦教育部的作用在很大程度上受到了限制。

联邦政府对高等教育没有直接的管辖权，主要是从国家的目标和利益出发对高等教育的发展方向进行宏观调控和引导，具体手段包括：立法、拨款和科研项目的设立。

教育立法是联邦政府管理高等教育中最主要、最有力的手段。政府通过制定、贯彻以及执行相关法律法规与政策，使其影响力渗透到高等教育的每一个领域，实现对高等教育发展方向的间接控制和引导。例如，1862年的《莫雷尔法案》（Morrill Land-Granted Act）、1944年的《军人权利法》（GI Bill of Right）和1958年的《国防教育法》（National defense Education Act）都是联邦政府以立法干预高等教育的典型范例，通过捐赠土地、资助退伍军人入学，联邦政府成功地促进了公立高等教育体系的发展和大众化高等教育的实现。2009年8月奥巴马总统签署了新的《军人权利法》，规定政府将为在2001年“9·11”恐怖袭击事件后服役的退伍军人提供大学学费和生活费，再次对美国高等教育的发展起了推波助澜的作用。

除了运用法律的手段之外，联邦政府还充分利用经济手段对高等教育进行调控和管理。不过，联邦政府对高等教育的拨款和资助不是划拨给州政府和地方政府，而是直接拨给学生、高等院校和重点学科，以期通过保证适龄青年具有均等的入学机会来实现教育的公平和社会的公平，引导高等学校沿着国家和社会需要的方向发展，使高等学校更多地致力于国家需要的基础学科的研究。例如，基本教育机会补助金计划（the Program of Educational Opportunity Grants）使大量来自低收入家庭的大学本科生有机会进入高校学习，贫穷家庭和少数民族学生也能接受高等教育。《国防教育法》通过加大对高等学校基础科学研究的资助，推动了美国大学科研的发展。经济杠杆的运用使联邦政府进一步加强了对高等教育的干预。

此外，科研项目的设立也是联邦政府促进高等学校服务于国家、社会和经济发展需要的一个重要手段。通过设立国家科研项目把全国著名的教授和研究人员召集起来，引导他们开展学术研究的方向，联邦政府在一定程度上实现了对全国高校科研方向的引导和控制。2001年美国提出《国家纳米技术倡议》（National Nanotechnology Initiative），通过国家重大科研计划推动纳米技术的发展；并于2003年通过了《21世纪纳米技术研究与发展法》（21st Century Nanotechnology Research and Development Act），使这一科研规划以法律的形式上升为国家意志。2009年，联邦政府拨款10亿美元用于纳米技术研发。在联邦政府的引导和支持下，美国在纳米技术领域一路领先，优势明显。

通过以上这几种手段的兼而并用，联邦政府加强了对高等教育的控制和影响，使高等教育沿着国家需要的方向发展。

二、州政府对高等教育的直接管理

美国是一个联邦制国家，先有州，后有国，州在国家权力结构中占据极为重要的地位。各州在不违背宪法的前提下对本州的事务拥有立法、司法和行政管辖权。根据美国联邦宪法的规定，教育的管辖权及责任在州一级。因而，州政府是高等教育的真正管理者和协调者，州议会可以制定州宪法来规范教育的基本原则、基本政策、教育目标、教育评价标准等。

各州的高等教育管理机构主要有三类：管理委员会、协调委员会和规划事务局。一些州只设立了其中一种管理机构，而有些州则可能同时并存着两种或三种管理机构。从目前美国各州设立的高等教育管理机构来看，全美有23个州设有高等教育管理委员会，27个州设有高等教育协调委员会，另外还有5个州设立了管理权力有限的高等教育规划事务局。

管理委员会的权力、责任因州而异，通常具有任命大学校长、制定教育政策、审批人事文件、确保各大学财政运转正常、实施相关政策等职能。有的州只设立一个管理委员会负责管理全州所有的公立高校。有些州则对应不同类型的高校设立不同的管理委员会，如研究型大学管理委员会、综合性大学管理委员会和社区学院管理委员会等。

协调委员会不像管理委员会那样具有直接管理大学的权力，只是对全州的高等教育进行协调。它是州与大学之间的感应器，主要负责高等教育的发展规划，包括公、私立高等教育事业的规划和统筹；对大学预算进行咨询性评价；评估新的学术项目等。设立协调委员会的州通常只给予其协调全州高等教育的权力，而把高等学校的管理权赋予各个大学的董事会。

规划事务局没有任何正式的协调权力，仅扮演召集者和自愿规划者的角色，负责保证高校与政府部门之间保持良好的沟通。规划事务局主要是通过高等教育规划，以及召集各大学共同研究政策热点问题等方式来发挥其协调功能。在结构和组织活动上，规划事务局与许多协调委员会有相似之处，其主要职责是制定长期规划、政策分析等。

根据对高等教育管理的形式和作用范围的不同，可以将州政府对高等教育统筹的方式分为管理和协调两大类。公立大学和学院由于是州政府出资创办的，因而归州政府直接管理，而私立院校则由于是私人创办，因而州政府对其的管理权限非常有限，一般更多的只是发挥协调作用。当然，州政府的协调作用并不局限于私立大学，还包括整个州的高等教育系统。在以上三类管理机构中，管理委员会是负责对全州公立大学进行直接管理的机构，而协调委员会则主要负责对全州高等教育系统，包括私立大学进行统筹协调。

除了这几种专设的管理机构之外，一些相关机构也在州政府管理、协调功能的发挥中起到了辅助作用，例如，州长办公室的政策和预算部门、学生财政资助管理机构、院校办学许可证发放机构、州政府中等后教育评估机构、社区学院协调或立法处等。通过这些机构的协同作用，州政府能够顺利实现以下协调功能：规划；政策分析与问题解决；负责州范围的政策实施；任务说明；学术计划审查；预算计划、资金提供方案及资源分配；学生资助与其他计划的管理；信息、评价和责任说明系统；以及教育机构的许可证发放和授权。

美国50个州由于历史、政治、经济和人口构成等的不同各有自己的特点，在高等教育管理体制和政策上也各不相同。美国学者理查森（Richardson）等人曾对美国的州级高等教育管理机制进行了划分，将当前美国50个州的高等教育管理模式划分为三种类型：分割式、统一式和联邦式。

在分割式管理模式（Segmented System）中，有多个州级管理委员会负责对多所大学进行管理，州政府中不存在管理全州高等教育事务的一个统一机构。州政府在高等教育系统中只是扮演资金提供者和管理调节者的角色，各管理委员会代表其所辖高校的利益并直接参与州政府的预算决策。这种模式的典型代表有加利福尼亚州。

在统一式管理模式（United System）中，仅设立一个统一的州级管理委员会来负责全州所有大学的学位授予，并代表它们与政府和立法机关进行交涉。这种教育管理模式强调相互依存、相互合作，每所大学都是整个教育大系统的组成部分。乔治亚州是该模式的典型代表。

在联邦式管理模式（Federal System）中，设有一个州级协调委员会负责全州高等教育信息的收集和传递、预算咨询、高教规划、学生转学等事务。州政府在高等教育管理中扮演调节者的角色。这种模式在某些方面与统一式管理模式相似，强调相互依存和合作，强调统一原则和方法，同时又强调各个大学自己的管理权力和特点。该模式的典型代表有得克萨斯州。

多样化是美国高等教育的一个主要特点，这种特点不仅体现在院校类型、学位层次上，也同样体现在教育管理体制上，全美50个州就有50种不同的高等教育管理模式。

三、中介组织在高等教育管理中的参与

中介组织参与高等教育的管理是美国高等教育管理的一个独特之处。所谓的中介组织（intermediary body）是指不附属于政府，也不代言高校，而是根据一定的法律法规，秉持独立、公平、公开、公正的原则积极参与高等教育活动，具有自主性、民间性、自律性和权威性的非营利性社会组织。这些组织在西方常被称为“缓冲组织”或“减压阀”。尔·卡瓦斯（EL·Khawas）曾把中介组织界定为：“一般来说，中介组织可以描述为是一个正式建立起来的团体，它的建立主要是加强政府部门和独立（半独立）组织的联系以完成一种特殊的公共目的。”^[3]根据这种定义，教育中介组织既可以代表学校向政府施压，影响政府的决策；也可以承担执行政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务。^[4]

根据中介组织的职能主要可以将其分为三种类型：第一类是评估鉴定型，指美国全国性、地区性和专业性认证组织，主要是对高等学校和专业的教育质量进行定期认证；其二是研究和咨询型，指专门从事高等教育问题研究和咨询的组织，其中影响最大的是卡内基教育促进基金会；其三是自律互益型，指各种学会、协会等行业团体，如美国高等教育协会（Amercian Association for Higher Education）、美国大学联合会（Association of American Universities）、高等教育认证委员会（Council for Higher Education Accreditation）等。

从教育中介组织在美国高等教育管理中的作用或功能来看，主要有：（一）协调高等学校与政府之间的关系，在政府和高校之间发挥沟通、联结、协调的桥梁作用，使政府和高校之间有一个缓冲地带，减少二者之间的矛盾和冲突。（二）确保高等学校的教育质量。美国的高等教育质量保障实行的是认证制度，政府不参与质量保障事宜，而是由社会中介组织直接对大学实施评估和认证。1996年成立的高等教育认证委员会（CHEA）就是一个全国性的认证机构。（三）发挥学术和专业特长，提供多种服务。中介组织多具有专业化的特点，利用其专业优势和特长，承担了许多以往由政府机构承担的咨询、评估、监督等职能，为高等教育管理提供各种专业化的服务。（四）维护教师的权益，促进教师的专业化，一些由大学教师组成的协会组织，如美国大学教授协会（AAUP）在维护教授权益，使教授避免因言论和研究的自由而遭遇迫害，制定大学教师的职业规范等方面都作出了重要贡献。（五）为教育决策与改革提供咨询和建议。此外，美国的中介组织中有一些是专门从事教育研究和咨询的机构，这些机构通过开展调查研究，直接影响到政府的政策制定和相关决策。例如卡内基教育促进基金会在历史上曾发布了多份有影响力的调查报告，对各阶段美国政府的教育决策发挥了重要的作用。美国的高等教育中介组织五花八门，为数众多，功能定位各异，因此其影响和作用绝不仅止于以上这些，它们的触角已经涉及高等教育的各个领域，在高等教育管理中发挥着不可小觑的影响和作用。

美国由于实行的是地方分权的高等教育管理体制，缺乏中央集权的政府协调机制，而州政府在教育管理上的多样性又无法弥合高等教育割裂分散的状况。这就需要有一种机制在不同层次、类别和地域的高等学校之间、教师之间建立各种联系，以加强各级高等教育系统之间的相互协调和配合。中介组织所承担的正是这一任务，在高等教育系统中扮演中介者、整合者的角色，通过加强高等教育内部各个部分之间的联系，促进各个层面的整合。在美国，高等教育中介组织已成为高等教育管理体制的一个重要组成部分。

总的来看，在美国分权化的高等教育管理体制中，联邦政府、州政府和中介组织处于一种相互合作又相互制衡的状态，共同促进美国高等教育的发展。由于这些管理主体来自社会各个层次、各个领域，它们从各自的切身利益出发，运用各种手段，通过各种途径，从不同的角度来控制或影响高等教育。这就使得美国的高等教育管理体制具有稳定有序、机制健全、灵活性强，能体现各方利益，并能使高等教育彻底融入社会等特点和优势。