乡村旅游公共服务概念与内涵

乡村旅游公共服务概念与内涵_乡村旅游公共服务市场化供给研究

一、公共服务概念

公共产品（Public Goods）也称公共物品，最早对其进行严格定义的学者是P·萨缪尔森，他认为公共产品即是指该种商品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与和共享[102]，并在1954年所著的《公共支出的纯粹理论》中进一步指出，公共产品的任何个人消费不会导致别人对该产品消费的减少，它具有三个明显的特性：效用的不可分性、消费的非竞争性以及受益的非排他性[103]。之后，P·萨缪尔森提出的公共产品的概念得到诸多学者的响应，如美国学者曼瑟尔·奥尔森认为一个集团中的任何个人消费而又并不排除集团中其他人消费的任何产品便属于公共产品[104]；斯蒂格利茨认为公共产品属于这样一类产品，即是在增加一个人对其分享时并不会使其成本发生增长，而排除他人对其分享却要花费非常大的成本[105]。但是，以P·萨缪尔森为代表的概念无法包含对所有公共产品的解释，美国学者布坎南在1965年发表的《俱乐部的经济理论》中首次提出或者只具有非排他性，或者只具有非竞争性的准公共产品概念，也被称作混合公共产品理论或俱乐部产品理论，这进一步拓展了公共产品外延，为市场提供公共产品奠定了理论基础[106]。总之，公共产品理论将社会产品分为纯公共产品、准公共产品和私人产品，纯公共产品具有完全的非竞争性和非排他性，需要由政府提供，通过税收支付，如果由企业来提供，则其成本得不到补偿；对于准公共产品，政府、市场及私人都有供给的责任，可以通过市场机制或通过政府一定的行政程序混合提供；私人产品则是指有竞争性和排他性的产品或服务，可以通过市场由企业向公众提供。

对于公共服务，学界大致有以下几种不同的解释：特纳认为公共服务不仅包括通常所说的公共产品，还包括那些市场供应不足的产品或服务[107]；休斯认为公共服务隶属于公共产品，是政府向居民用户提供的各种服务的总称[108]；亨利认为广义的公共服务是不由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义的公共服务是指由政府所提供的基础服务设施和公共服务事业[109]。国内学者曹闻民认为公共服务属于政府部门管理职能的主要内容之一，其经营方式可以多样化，政府需要做好掌舵人，部分地参与划桨，同时积极引导和发挥其他主体的划桨功能[110]；汤敏轩、李习彬认为公共服务通常是由政府及公共组织为为社会提供具有公共正向外部性的服务，一般以公众利益为目标，以社会公平为最核心的价值取向[111]；宿一兵、汤庆熹将公共服务纳入公共产品的范畴，认为公共服务应是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，并通过一定的信息、技术或劳务等形式表现出来[112]；句华认为广义的公共服务，既包括促使市场经济有效运作的法律制度等，也包括为纠正市场失灵所制定的政策和采用的体制等公共产品，而狭义的公共服务指的是由政府负责安排的具体的公共服务的项目[113]；唐娟认为，广义的公共服务包括公共服务机构、满足公共需要的活动及这些活动的成果，而狭义的公共服务只包括后面两层含义[114]；廖晓明、黄毅峰则将公共服务看作是政府存在的基础，是政府的基本职能，认为其不仅包括不具有消费竞争性和利益排他性的纯公共服务和产品，也包括政府出资建设或是直接提供的消费者需要支付合理费用才能享用的具有公共性质的一般产品[115]。

公共产品和公共服务这两个概念涉及的内容具有交叉性，但提出这两个概念的出发点是不同的。公共产品，是相对于私人产品提出，即在消费或使用上具有非竞争性和非排他性，而并非只局限于从物质形式去定义；而公共服务，主要是在21世纪公共行政和政府改革中提出的核心理念，强调要以合作为基础，强调政府的服务性以及公民的权利。因此，要根据不同的研究需要采用不同的概念体系，本文研究属于公共服务范畴，但也涉及公共产品概念，即应该是由政府、市场和第三方等其他社会组织提供的，可以供社会全体成员使用或享受的公共产品和服务。

二、乡村旅游公共服务内涵

（一）旅游公共服务内涵

学术界对旅游公共服务的概念与内涵没有达成统一的认识，定义的角度和表述不尽相同。从公共服务的本质特征出发，杨大明（2006）认为旅游公共服务是政府管理部门向社会提供的、不以营利为目的的旅游类服务[116]。从服务过程出发，李爽（2008）强调旅游公共服务是指在旅游目的地范围内及周边区域，由政府或其他组织（企业、非营利组织等）等服务主体为旅行前、旅行中和旅行后的旅游者（现实的和潜在的）提供的，具有明显公共性的，满足旅游者共同需要的公共产品和服务的总称[117]。从公共服务共享出发，温锦英（2008）认为旅游公共服务一方面是对既有的、城市正常的公共服务适应旅游所提出的特殊要求而开展的整合与提升；另一方面是为应对旅游所特别提供的、有针对性的公共服务产品，要使游客感到安全、便捷和舒适[118]。从实际建设需求出发，上海“世博旅游公共服务体系研究”课题（2006）中提出“世博旅游公共服务体系”的概念，即是指在世博园区规划红线范围内及周边区域，由政府或其他社会组织提供的，不以营利为目的的，满足游客需要的直接和间接服务的总称，具有区域性、集中性和特殊性[119]；而广州亚运会对旅游公共服务的定义则是围绕亚运会这一主题事件，即是指政府和其他组织为满足亚运旅游者的需要所提供的具体旅游公共服务和产品的总称[120]。从促进旅游经济出发，董培海、李伟将我国的旅游公共服务定义为为促进区域旅游业的发展而由公共部门、社会组织等多个主体针对旅游者的特定需求所提供的，同时也能为非旅游者所共享的各种设施和服务[121]。

在众多的旅游公共服务概念中，受益群体或服务对象一直是关注的热点。部分学者以旅游者为中心提出相关概念，如张泰城、王伟年（2009）认为旅游公共服务就是政府及其行政管理部门向社会提供的，不以营利为目的的，满足游客需要的直接和间接服务的总称[122]；李爽、黄福才等（2010）认为旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心的，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称[123]。也有学者将服务对象延伸，如黄燕玲、罗盛锋等（2010）认为旅游公共服务是包括旅游主管部门在内的政府部门和社会组织团体（民间组织、非政府组织、非营利组织）乃至具备相应条件的私营部门向旅游者、旅游目的地的公众、旅游企业及其就业人员提供公共产品和服务[124]；张萌、张宁等（2010）则从广义和狭义的角度对旅游公共服务进行了阐释，广义是指由政府提供或主导提供的，现实或潜在旅游者与旅游经营者、从业人员无论其国别、消费水平和地位、旅游形式如何都可以普遍享有的，市场或单个企业无力或不愿提供的服务和公共产品；狭义是指上述范畴中仅针对旅游者而设计与提供的旅游公共服务[125]。

徐菊凤（2013）在其专著《旅游公共服务：理论与实践》中系统梳理了已有研究对该概念的界定，认为以往文献对有关旅游公共服务的界定主要围绕旅游公共服务的提供者、旅游公共服务的对象、旅游公共服务的特质及形态三个方面展开，其中公益性和共享性在绝大多数学者的定义中都有所体现；同时提出旅游公共服务是为满足旅游者的普遍需求而由旅游等相关公共部门主导提供的具有公益性、共享性特点的产品和服务的总称[126]。

国家旅游局为更好地指导与规范我国旅游公共服务体系建设，在《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》中对旅游公共服务的概念及内涵也进行了明确的界定，即旅游公共服务是指政府和其他社会组织、经济组织为满足海内外旅游者的公共需求而提供的基础性、公益性的旅游公共产品与服务[127]。

（二）乡村旅游公共服务内涵

乡村旅游与城市旅游和景区旅游有着本质的区别。城市由于人口集聚，基础公共服务配套优于乡村，通过整合，旅游可以搭便车；景区是以开发旅游为主，发展目标明确，功能分区与社会关系相对简单，旅游公共服务内容相对单一；而乡村旅游是以乡村社区为活动场所，以乡村独特的生产形态、生活风情和田园风光为对象系统的一种旅游类型[128]，各种社会关系与产业关系复杂，生产、生活与旅游空间重叠，加上长期以来城乡二元结构导致的乡村社区基础性公共服务薄弱等，研究乡村旅游公共服务的内涵必须要从乡村旅游的本质特征及现实的需求出发。

“社区”一词源自拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴，麦基文（R.M.Maclver）于1917年发表的《社区：一种社会学的研究》中把社区看作人类在其中共同生活的区域，这个区域可大可小，村庄、小镇是社区，城市、国家乃至整个地球也可以被看作是一个社区[129]。根据社区地理区位、社会结构及其功能表现，我国一般将社区划分为城市社区、城镇社区和乡村社区。“乡村社区”从地域概念上讲与“村落”同义，亦可称“村落社区”，它是在以农业为主体的一定地域范围里，由于地缘的关系，把许多个家庭、家族、邻里、企业、协会、学校和其他各类村级管理、服务组织组合到一起，通过相互联系、互帮互助，形成具有密切社会关系、一定社会秩序、共同价值观和文化体系、共同社会政治经济生态功能的一定规模的社会生产生活的共同群体，是中国乡村社会的基本组织形式和基本结构单位[130]；在地域空间上表现为具有相对稳定和完整的结构、功能以及动态演化特征。

我国乡村旅游的发展，有力地促进了乡村旅游社区的建设，并成为乡村社区中十分重要的一种类型。所谓乡村旅游社区，就是以农村自然风光、人文遗迹、民俗风情、农业生产、农民生活及农村环境等农村旅游资源为依托，能够吸引一定规模数量的旅游者来此开展旅游活动，具有密切社会关系、享有共同利益的，旅游功能突出的特定区域。其基本特征包括：第一，乡村旅游社区是当地居民生产生活空间和旅游者开展旅游活动空间的融合体，必定是当地人的生产生活空间与旅游者的休闲生活空间的重叠，这较好地排斥了位于乡村地区但又独立于乡村生产生活的旅游景区；第二，具有共同性，即主要指当地居民、旅游经营者、旅游者具有共同利益与共同需求，同时也要承受旅游活动所带来的生态环境、社会文化等的消极影响，或者旅游消费活动带给居民的负外部性；第三，具有完整的政治、经济、文化、社会管理功能以及旅游功能，包含诸多的与旅游相关的组织单位，且各功能之间相互协调，社会关系密切；第四，具有一定的人口和地域规模，人口构成有长期生活在乡村的当地村民、外出务工临时回乡的村民、以合同期限为制约的外来旅游经营户以及流动性极强的旅游者；第五，会随着旅游产业链延伸、旅游活动范围拓展、乡村建设发展、外界组织（如旅游开发企业）不断介入而发生动态变化，需要进行不断地磨合和制度创新。

总之，从乡村社区的基础条件与乡村旅游特征出发，根据乡村旅游促进美丽乡村建设的客观要求与现实紧迫性，本研究认为对乡村旅游公共服务的认识，应该站在保障乡村旅游顺利进行，改善乡村经济社会、生态环境，提升农村居民生活水平的前提下进行思考，即不仅要满足乡村旅游者的普遍需要，还要满足乡村旅游经营者的普遍需要，并兼顾乡村社区居民的普遍需要。因此，本研究对乡村旅游公共服务的界定是站在广义的角度，强调乡村旅游公共服务是政府、企业及其他社会组织为乡村旅游者、乡村旅游经营者以及乡村旅游目的地的社区居民提供的基础性、公益性的旅游公共服务。

三、乡村旅游公共服务的内容

关于旅游公共服务的内容与分类，学者们的认识差异也较大。刘小军（2007）认为旅游公共服务包括基础性旅游公共服务、市场性旅游公共服务和管理性旅游公共服务三大类，其中基础性旅游公共服务是指政府公共部门生产的、提供全体社会成员平等消费和享有的无差别公共服务；而市场性旅游公共服务是既能满足公共需要，又能满足企业和个人需要，可以吸收企业、非政府组织共同参与，通过市场竞争方式进行生产的公共服务；管理性旅游公共服务是指政府为了维护旅游经营公平，建立有序的旅游市场秩序，对旅游经营单位所产生的管制性公共服务[131]。徐菊凤（2013）认为要将可共享的、无须特别提供给旅游者的一般性公共基础设施／服务，与需要特别向旅游者提供的旅游公共服务有所区分，并明确每类旅游公共服务的提供主体，基于这一思路，将旅游公共服务分为旅游基础设施、旅游市场推广和旅游权益保障三大类型，其中旅游基础设施包括一般基础设施，由国家和地区政府提供，而公共旅游吸引物则是由各级政府提供为主、其他机构提供为辅，旅游公共交通，由目的地政府交通和旅游部门提供；旅游市场推广包括旅游市场推广与培育、目的地形象营销、目的地信息服务，均由目的地政府旅游部门提供；旅游权益保障包括旅游市场秩序监管／保障，由各级旅游管理部门提供，游客权益保护，由目的地旅游、相关公共部门和消费者协会等组织提供，旅游者素质培养，由客源地和目的地旅游部门及其他组织提供，旅游消费环境由中央和地方政府提供。

在《中国旅游公共服务“十二五”专项规划》（简称《规划》）中，则将旅游公共服务分为旅游公共信息服务、旅游安全保障服务、旅游交通便捷服务、旅游惠民便民服务、旅游行政服务五大类。

本研究认为，乡村旅游公共服务是基于乡村旅游需求的旅游公共服务在乡村社区的表现形式，因此，在内容上应该与《规划》提出的内容保持一致，以便于纳入国家旅游公共服务体系建设系统，更具有实际可操作性。因此，本研究以《规划》分类为主要依据，对乡村旅游内容及分类进行界定，即将乡村旅游公共服务分为乡村旅游公共交通服务、乡村旅游公共信息服务、乡村旅游安全保障服务、乡村旅游惠民便民服务、乡村旅游行政服务五大类。其中，乡村旅游公共交通服务包括乡村观光巴士或乡村旅游专线车的开通、车站及旅游集散中心建设、交通引导标识及旅游导示牌建设、停车场建设、自驾车旅游营地建设、乡村旅游交通的通达性及便捷度等内容；乡村旅游公共信息服务包括乡村旅游咨询服务中心建设、乡村旅游热线电话的开通和手机短信服务、乡村旅游政务网及资讯网的建设与服务水平、乡村旅游信息户外平台建设等内容、获取乡村旅游信息的便捷性、乡村旅游信息服务内容丰富性、乡村旅游信息获取渠道多样性等内容；乡村旅游安全保障服务包括乡村旅游安全预警及提示服务、乡村旅游紧急救援及突发事件处置服务、乡村旅游保险服务、乡村旅游安全设施建设及旅游安全标识、住宿安全、饮食安全及医疗保障服务等内容；乡村旅游惠民便民服务包括乡村旅游社区厕所建设、水电供应、通信条件、金融服务、治安条件、娱乐休闲设施建设、乡村景区／景点建设、环境与卫生条件等内容；乡村旅游行政服务包括旅游者权益保护及各种投诉处理服务、乡村旅游消费环境的监督及监测、乡村旅游政策法规的制定与落实、政府财政支持、乡村旅游规范和标准的制定、从业人员职业技能培训服务、乡村旅游规划制定与实施、乡村旅游形象宣传与推广、乡土文化保护挖掘与弘扬、乡村旅游专业人才培养、乡村旅游优惠券的发放等内容。

此外，本研究的重点是乡村旅游公共服务市场化供给模式以及政府激励机制的探索，由于不同属性的公共服务供给需要不同的激励对策，只有从公共服务的本质属性出发，才能更好地思辨所需要的激励手段，实现既定的激励目标。因此从研究需求出发，站在公共服务本质属性角度，即从公共产品竞争性和排他性的有无及其程度出发，将乡村旅游公共服务划分为公共池塘资源类、收费产品类和纯公共产品类三种，以便更好地探究不同类型公共服务市场化供给问题。其中非排他性是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人也同时消费这类产品；非竞争性是指增加一个消费者不会减少任何一个人对该产品的消费数量和质量，其他人消费该产品的额外成本为零，即增加消费者的边际成本为零。

公共池塘资源类指具有不可排他性和竞争性特点的旅游公共服务，如乡村景观、景点建设，社区休闲设施等，主要涉及社区基本设施建设与公共环境改造；收费产品类旅游公共服务具有可排他性和非竞争性，如乡村旅游专线车、旅游停车场等，主要涉及旅游活动保障性公共服务；纯公共产品类旅游公共服务同时具有不可排他性和非竞争性，如乡村旅游资讯网站、热线电话／手机短信平台、乡村旅游目的地营销、专业人员培养、乡土文化保护等内容，主要涉及基础性公共服务和行政性公共服务，如表2-1，2-2所示。

表2-1　根据产品的公用性和排他性划分的旅游公共服务

表2-2　乡村社区旅游公共服务的构成