乡村旅游公共服务存在的问题及根源

乡村旅游公共服务存在的问题及根源_乡村旅游公共服务市场化供给研究

一、乡村旅游公共服务存在的问题

根据对浙江省部分乡村旅游地区的实地调查及访谈，总结出目前浙江省乡村旅游公共服务存在的三大主要问题。

（一）总量不足、水平较低、供需错位

1.供给总量不足

如表3-26所示，在六大类公共服务观测变量中，满意度均值都大大低于重要度均值。在重要程度上，旅游者、经营者及社区居民对乡村旅游公共服务的各方面内容都比较重视，认知程度都比较高，尤其是对乡村旅游安全保障服务（均值4.41）和乡村旅游公共交通服务（均值4.30）两方面。但在对现实的满意程度判断上，除了对社区软环境比较满意以外（均值3.10），其他方面的满意度都不容乐观，尤其是对乡村旅游公共交通服务（均值2.52）和乡村旅游公共信息服务（均值2.58）满意程度最低。I—P数值显示，乡村旅游公共交通服务、乡村旅游安全保障服务的分值差异达到1.78和1.67，这充分说明目前旅游者、经营者及社区居民对乡村旅游公共服务的总需求量很大，但供给量却有限，不能满足他们的需求。

表3-26　乡村旅游公共服务重要性、满意度及I—P评价

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（注：观测变量中数字“1”代表乡村旅游公共交通服务，“2”代表乡村旅游公共信息服务，“3”代表乡村旅游安全保障服务，“4”代表乡村旅游惠民便民服务，“5”代表乡村旅游行政服务，“6”代表社区软环境）

2.供给水平较低

结合实际调研和表3-26，乡村旅游公共服务总体供给水平较低，突出表现在以下几个方面。

一是交通基础设施和服务不够完善。由表3-26可知，满意度排在最后的几乎都是交通类基础设施，如自驾车旅游营地建设（均值2.39）、停车场建设（均值2.51）、车站及旅游集散中心建设（2.52）、乡村观光巴士／乡村旅游专线车（均值2.53）等。实地调研也发现，虽然浙江省已实现农村公路“村村通”，也有一些客运（公交）班车，但车辆设施条件较差，旅游者不愿意乘坐，去乡村旅游地主要还是依靠自驾车或旅行社（旅游专业运输公司）的包车。这种模式又导致乡村社区停车场严重短缺，一些乡村改造了简易停车场，但设施简陋；一些乡村允许旅游者直接在房前屋后、或沿路随意停车，破坏乡村环境与氛围；也有一些乡村虽然修建了停车场，但在旅游淡季利用率不高，成为堆放杂物的场所。

二是信息设施建设和服务水平有待提升。统计表明，目前乡村网站服务水平（均值2.43）、乡村旅游咨询服务中心建设（均值2.53）最为短缺。实地访谈发现，对于农家乐经营者，乡村旅游公共网站建设需求最为迫切，并希望能为他们做宣传推广、产品促销；对于旅游者，也需要可信度较高的公共网站，普遍反映：目前一些专业的乡村旅游公共网站，或政务网站中的乡村旅游专栏，在内容的丰富性、信息更新的及时性、经营者服务的针对性以及营销的影响力等方面还存在欠缺，消费者的网上信息咨询、查询及在线预定等服务内容也较为有限。

三是乡村旅游文化保护与教育服务需要加强。主要体现在乡村旅游专业人才培养（均值2.62），乡土文化保护、挖掘与弘扬（均值2.63），从业人员职业技能培训（均值2.69）等公共服务中。目前乡村旅游发展面临着转型升级，迫切需要专业管理人员对未来乡村旅游发展中涉及的科学规划、品牌建设、业态创新等方面提供引导与服务；同时，城乡文化交融不断冲击着农村居民的生存能力和身份认同，既需要教育培训农民新的生存技能，即旅游经营服务技能，也需要让居民与经营者参与到乡村文化的保护之中，产生自豪感与依恋感。

3.供需错位明显

各项乡村旅游公共服务在均值的满意度与重要度排序上存在明显差异，则说明在需求与供给上存在较为明显的错位现象，表3-26显示，从6大类分析，错位最为明显的是乡村旅游公共交通服务，重要性排第2，但满意度排最后；从46个测量题项分析，错位最为明显的单项是停车场建设，重要度排19位，满意度排44位；其他如乡土文化保护、挖掘与弘扬，重要度排21位，满意度排37位；紧急救援及突发事件处置服务，重要度排10位，满意度排25位；车站及旅游集散中心建设，重要度排30位，满意度排43位；乡村旅游专业人才培养，重要度排27位，满意度排38位；交通的通达性及便捷度，重要度排第7位，满意度排第17位，等等。相反，也有重要程度较低，但对现实的满意度较高的题项，如语言交流便利，重要度排28位，满意度排7位；当地休闲度假／旅游氛围，重要度排24位，满意度排5位；乡村旅游规范和标准的制定，重要度排33位，满意度排18位；社区金融服务，重要度排42位，满意度排29位；等等。I—P最大值分析表明，6大类中的最大值也是乡村旅游公共交通服务（1.78），在46项测量题项中，I—P差距最大前5项依次为停车场建设（1.87），乡村旅游安全预警、提示服务（1.77），乡土文化保护、挖掘与弘扬（1.72），车站及旅游集散中心建设（1.72）和交通的通达性及便捷性（1.71）。I—P数值差异相对较小的则是乡村自然风光（0.96）、乡村旅游优惠券的发放（1.02）、语言交流便利（1.03）和当地休闲度假／旅游氛围（1.04）等项。

（二）供给结构存在不均衡性

乡村旅游公共服务的供给水平与体系建设、结构合理性等有密切关系。调查发现，乡村旅游公共服务的不均衡性主要包括结构不均衡和地区不均衡两个方面，前者主要表现在诸如硬件多、软件少，重数量、轻质量，重新建、轻维护等方面[143]，后者不仅与乡村旅游发展水平以及不同类型乡村旅游对公共服务的需求差异相关，还与政策因素以及地方财政能力相关。

1.结构性不均衡

结构性不均衡主要表现在以下几个方面。

第一，重建设轻维护。将大量的资金用于建设环节，而后续管理与维护几乎空白，导致一些以专项资金拨款的“大工程”类公共设施，因得不到维护而不能发挥很好的效益，另一倾向则是建设过度，导致城市化和景区化；乡村旅游网站建设得到普遍的重视，但信息更新却较为滞后；为提高乡村住宿的安全管理，有些经营户被要求配备网络终端，并要求填报住宿游客信息，便于监控，但实际并没有得到有效利用而成为摆设。

第二，重形式轻落实。许多乡村都建有农家乐经营规范和标准，但往往缺少持续推动和日常监督，规范和标准只是挂在墙上，没有很好地落实到实际中，有些标准农户甚至根本不理解；也有一些服务不符合实际，而成为摆设，如给农家乐经营户配置小药箱，而实际上除了一些常用外敷药使用较多外，对于内服药，常规的一般旅游者自带，非常规的也不能随意供给，会给旅游者和经营者都带来风险；一些农家乐内都设置有消防灭火器，但对灭火器的使用和消防演习则相对有限。目前，乡镇和乡村十分重视旅游规划的编制工作，但往往规划会随着实际情况的变化，如管理层、投资商的变动而发生变化，规划缺乏权威性。

第三，重短期缺长远。乡村旅游的附属性特征，容易使一些供给主体缺乏长远发展的意愿和决心，如在乡村旅游发展初期，政府为鼓励农户开展“农家乐”，给经营户发放一次性补贴用于农舍改造，但往往缺乏后续投入，如缺少对经营者经营技能培训、对乡村整体的宣传推广等，特别是对于一些自身能力较弱的经营者，只能任其自生自灭；也有一些地方政府在乡村旅游发展初期推进力度较大，财政支持充分，但对乡村旅游市场进行维护的公共行政服务跟进不足，使得一些乡村旅游生命周期缩短。

2.地区性不均衡

调查发现，当前乡村公共服务建设资金来源渠道多样，站在乡镇一级政府角度，公共服务（设施）建设资金来源主要有三大渠道：一是政府（部门）资金，包括本级政府的财政收入、上级（相关）政府和部门补助，其中本级政府财政收入由本级政府每年固定的财政收入、土地出让收入和乡镇政府控制的店面、房屋或厂房出租收入组成；上级（相关）政府资金来源如“区县协作”，即通过县级政府与经济发达区县结对合作，由后者向前者提供一定的资金补助，再由县政府统筹安排拨付到乡镇；又如“联乡结村”，即通过乡镇与县外经济实力较强的乡镇结对或县内外大中型企业结对（注：主要是政府牵线推动），由后者提供一定的资金补助。二是社会资金，包括企业赞助、社会捐款，一般为当地企业主或是有成就人士向家乡捐赠的资金，或当地因某项目发展需要，政府与企业或个人合作，由企业或个人按比例出资。三是政府下属企业营业收入资金。如政府占股的发电厂、旅游公司等营业收入。

其中，政府部门补助是当前乡村公共服务资金来源的重要渠道，特别是随着新农村建设力度的加快，各种专项资金补助渠道不断增加，力度也在不断加强，中央、省、市、县等各级部门根据地方发展或是项目申请向乡镇提供全额或部分的资金补助，比如中央水利专项资金、市县农办新农村建设资金、住建部门农房改造专项资金、国土部门造田造地资金、宣传与文化部门农村文化发展补助资金、旅游部门乡村旅游接待设施补助资金等，如表3-27、3-28所示。

表3-27　浙江省省级财政资金扶持项目案例

①《关于扶持经济薄弱村发展村级集体经济的意见》浙委办〔2012〕79号
②《浙江省历史文化名城名镇名村保护专项资金管理办法》浙财建〔2014〕220号

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①《浙江省“千村示范万村整治”工程资金与项目管理办法》浙财农〔2014〕52号
②《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》浙政发〔2015〕8号
③http://www.jinyun.gov.cn／2007zhxx／snxx／sndt／t20150619_1024203.htm
④《浙江省文化遗产保护专项资金管理办法》浙财教〔2015〕2号
⑤《浙江省基层公共文化服务建设专项补助资金管理办法》浙财教〔2011〕208号

表3-28　浙江省市级、县级财政资金补助案例

⑥《关于农村土地综合整治整乡镇推进试点工作的实施意见》市委办〔2013〕4号
⑦《杭州市农村休闲业发展扶持项目及资金管理办法（试行）》市农办〔2014〕56号杭财农〔2014〕74号
⑧《杭州市美丽庭院建设项目扶持资金管理暂行办法》杭妇〔2013〕84号

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①《关于大力发展乡村旅游业的若干意见》绍政办发〔2014〕78号
②http://www.zj.gov.cn／art／2007／8／23／art_5503_214965.html
③http://www.zj.gov.cn／art／2007／8／8／art_5503_214962.html
④《关于加快发展休闲农业和乡村旅游的若干意见》
⑤《关于加快发展休闲农业和乡村旅游的若干意见》

但在政府提供的各种专项资金中，申请的主要依据是建设项目，鉴于当前乡村旅游社区数量多、空间分散，政府部门往往会偏向于示范村、示范点等，因此，被列为示范或重点的乡村会得到更优惠的政策、更多的渠道和更大的资金扶持，而有些乡村却较难获取，这进一步加剧了公共服务投资的地区性不平衡。其中也不排除一些乡村利用政策漏洞或部门间的信息障碍，对同一项目进行多样化包装，分头申请，从而获得大量的资金支持。

二、根源分析——供给模式的缺陷

客观上，乡村社区基本人口分布的稀疏性、乡村社区空间分布的分散性以及社区内部自身空间的有限性，使得有些基础性公共设施配置达不到要求，失去配置机会。但分析当前乡村旅游公共服务短缺、低效问题，其重要根源之一在于现阶段以政府为主导的单一的供给模式本身存在的缺陷。在制度、绩效为主要组成内容的新制度经济学理论下，公共服务的提供存在地区竞争，而政绩考核制度的经济化导向，促使地方政府展开对公共性物品，包括基础设施建设、公共服务、制度性公共物品等的竞争，竞争的过度造成重复建设、资源浪费以及资源分布的不平衡性，在一定程度上忽视了社会效益和生态效益[144]。

（一）资金不足

从旅游者角度看，旅游公共服务是在满足游客基本生活需求的基础上，为其旅游活动提供便利性的服务，因此地区公共基础设施和生活服务设施是旅游公共服务发展的基础和支撑之一。我国是城乡二元经济结构，乡村社区经济、社会发展水平低，水、电、气、暖、通讯、交通等公共基础设施的配套不完善，住宿、餐饮、卫生等生活服务设施供给数量不足、档次偏低。从数量和质量两方面来说，我国乡村旅游公共服务供给还远远不能满足到访游客的旅游公共服务需求，问卷调查充分证明这一点。

但这一由历史造成的客观原因，在短时间内无法改变，即政府面对巨大的公共服务需求，财政上一时无法全面满足，若坚持单一政府供给模式，势必给政府带来较大的财政压力。

一般认为地方性旅游公共服务供给的核心主导者和组织者是地方政府，但我国的现状是基层政府对旅游公共服务供给有心无力。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权，但赋予的财政支配权力极为有限，尤其实施财政“分税制”之后，造成了财权的上移，中央政府财政收入占全国全部财政收入的比重基本稳定在50%左右，但基本事权的下移，造成乡镇政府事权与其所需财权极度不对称，在其承担了很多中央、省级财政承担的职责后，已无法承担乡村公共服务的供给[145]。

（二）市场敏感度低

乡村旅游公共服务需求具有两大明显特征：一是地区市场需求不均衡。从浙江省范围来看，乡村旅游发展水平差别较大，热门地区游客量大，需要大量多元化的旅游公共服务保障其旅游活动顺利进行。二是产业特征决定的公共服务需求的波动性。乡村旅游是一个特殊的产业，一般具有明显的季节性与较大的波动性，季节性由农事的物候特征和民俗的时令特性所决定，而波动性则与乡村旅游地持久吸引能力有关，若产品雷同、缺乏特色，旅游者会追随新的乡村旅游地，它们导致乡村旅游社区人口流动性十分明显，而且这种人口的流动性不仅是指旅游者，也包括了经营者。调查发现，一些乡村旅游社区，在旅游旺季经营者和雇工人手齐全，一旦进入旅游淡季则人去楼空，很多经营者回城区居住，乡村空心化现象严重。

乡村旅游的特征决定其对公共服务的需求具有变化性、不确定性，因此，公共服务的供给也需要对市场做出相应的快速反应。但旅游公共服务政府供给的决策从某种角度上讲是一个行政过程，自上而下的决策机制缺乏对市场需求的敏感性，且流程繁琐，财政预算与真实需求存在时间差，因而容易忽略旅游者、乡村旅游经营者及社区居民的真正需求，导致现行乡村旅游公共服务供给不足或供给过剩并存，最终导致供需错位、供给效率低下、利用率低下等问题的产生。

（三）政绩的追求

公共服务体系建设是惠民工程，是政府重要的考核内容，各级政府都给予了高度重视。但由于制度的制约和任期局限性、考核制度缺陷性，使得一些公共设施建设只为实现既定目标或考核指标，而忽视公共设施服务于民的本源。一般而言，在财政竞争为内核的分权理论下，地方政府间的财政竞争作为决定公共服务提供结构的关键机制，其财政支出会偏向有益于流动性要素的公共服务[146][147]，或偏向于具有生产性质、政绩明显的公共服务[148]；在分税制和预算软约束的外部环境下，政府的绩效考核机制倾向于以GDP为中心，促使地方政府更注重经济增长，在一定程度上造成公共服务供给上的选择倾向[149]；再加上一些地方政府部分官员形式主义思想根深蒂固，为追求政绩，在不考虑市场需求、财力状况的情况下，大搞旅游形象工程，损害群众的根本利益[150]。政府形象工程和示范工程的建设，可视为政府强制性的行政手段进行的供给，往往缺乏主动去了解真实需求的积极性，这是导致目前乡村旅游公共服务的供给短期行为明显的原因之一。

这种现象在农村地区尤为明显。在农村公共服务供给过程中，供给结构不平衡，地方政府受各自政绩和利益的影响，在公共物服务供给中往往热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，倾向于上新项目、新工程，忽视对现有公共设施的维护，忽视地区差别，大搞形象工程，出现农民亟需的公共服务产出少，需求弱的公共服务供给过剩的结构失衡现象[151]。尤其是在西部落后地区，地方政府发展经济的冲劲和压力更大，且经济政绩考核是决定升迁的一个重要砝码，导致政府以经济发展为首位，忽视公共服务职能的发挥[152]。

（四）监督缺乏

对供给主体的监督乏力主要表现在两个方面，在体制内，垂直监督和平行监督的被动性和事后性明显，人大、政协对政府公共行为监督力度不足，属于非强制性监督，对被监督者缺乏效力，实效性和覆盖面有限；在体制外，监督渠道不通畅，媒体、社会公众等外部监督力量在公共服务监督中受到重重压力和阻力，很难发挥实际作用[153]。社会公众的监督理念存在着误区，其抱有的“多一事不如少一事”的想法使其不想监督，缺乏监督动力[154]，特别在乡村社区，由于乡村居民在独立经营的过程中，主要致力于自身的生产经营活动，对于自身谋生活动之外的其他事务，基本上不感兴趣[155]。可见，在乡村社区总体发育不成熟，社会组织发育不健全的背景下，政府在基本公共服务生产和供给中居于绝对主导地位，企业和非政府组织不仅处于参与程度十分有限的从属地位，而且难以对政府生产和供给的基本公共服务进行有效的评估、监督和制衡[156]。