公共服务理论

公共服务理论是本研究最根本的理论基础。西方对公共服务的关注与供给起于19世纪末，并随着二战后公民社会的崛起，公共服务理念发生巨大变化，高军波、周春山（2009）将西方国家公共服务研究分为三个阶段，即公共服务提供主体由单一中心供给、双主体联合供给到多元主体供给，研究重点由布局区位与供给效率、空间公平与供给效率逐步转向社会分异与可达性，理论内容体系得到不断丰富与完善[162]。

一、新公共服务理论与乡村旅游公共服务市场化供给

（一）新公共服务理论

20世纪30年代“市场万能”幻想的破灭，客观上促使了凯恩斯主义的兴起。凯恩斯经济学主张放弃自由放任的市场经济政策，实行政府的干预以矫正市场失灵，提高经济运行效率。然而，随着政府干预的加强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来。以美国当代著名经济学家邓肯·布莱克和詹姆斯·布坎南等人为代表的公共选择理论应用而生，该理论认为由于政府服务具有公共性、垄断性，并缺乏竞争性，因此政府部门的工作效率有限，并试图通过揭示“政府失灵”来克服政府干预的缺陷，其关注的核心就是协调好政府机构与社会组织之间的关系，建立公私之间的竞争，建立多方伙伴关系，将政府机构的部分职能交给市场或是社会[163][164]。公共选择理论因此也成为新管理理论提出的基础与先导。

20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家实行政府改革，催生出不同于传统公共行政理论的理论新范式，新公共管理理论得以迅速发展。它以经济学为自己的理论基础，将公共利益作为其研究的核心，质疑传统的公共行政模式。新公共管理理论重视公共服务的产出，主张在政府机构采用私营部门的管理方法和竞争机制，成为当代政治管理中研究的一个新趋势。其主要观点是提供的公共服务以受益大众为中心，并引导和利用市场或第三方团体的力量合理配置资源。新公共管理理论的包括三个方面的基本内容。第一，确立政府的有限责任。认为政府应该先解决自身存在的职能问题，分清管理和具体操作，避免传统公共行政模式中的政府低效运作。第二，新公共管理理论最重要的理念是认为要以市场为基础，重新经营政府与公众之间的关系。以市场看待政府运作，政府将自己视为厂商，将公众视为顾客，而政府行政就坚持奉行顾客至上准则，而新公共管理理论也就建立起了以公众的满意度为核心内容的考核机制。第三，是主张由更多的私营部门和非营利组织一起对公共服务进行供给，这样可以大大提高公共服务供给的水平和效率。

新公共服务理论是基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判基础上而建立的一种新的公共管理理论，其代表人物是美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特。新公共服务学派主张在公共管理改革中强调要保护公民自由，发挥民主机制的作用，政府只是参与性地提供一些公共服务，并强调以下基本原则：第一，政府存在的价值主要是服务，而不是一定要掌握全局。政府人员扮演更多的是中介人的角色，以帮助公民传达其需求，并满足其利益，而不是服务的直接提供者；第二，公共利益是根本目标。政府人员要积极与公民对话，逐步建立起长期的社会利益观念；第三，服务于公民而不是顾客。要了解公民的需要，与他们建立一种信任和合作的关系，从而树立为公民服务、为社会服务的的思想观念。

自20世纪80年代以来，伴随着我国改革开放、社会转型，公共服务研究受到重视，当前，公共服务不仅是为了满足广大人民群众的基本生活需求，而且已成为体现政府富民、居民生活水平提高的显著象征。随着经济的快速发展和公民需求的日益增加，以政府为单一供给主体的体系已经不能适应时代发展的要求，新公共管理理论中的多中心治理理论为我们构建起政府、市场、社会多中心供给公共服务的研究框架，并在社区公共服务和旅游公共服务领域研究中均取得一定的成果。

（二）乡村旅游公共服务市场化供给

在市场失灵和政府失灵共存的情况下，旅游公共服务单中心供给模式愈发显露出缺陷，尤其是在农村，自上而下的政府主导型供给模式存在三大困境：一是供给总量严重不足，农业支出比重低；二是供给结构不合理，重“硬”轻“软”，重“短”轻“长”，重“建”轻“养”现象严重；三是供给效率低下，缺乏有效的监督机制[165]。可见，传统的公共服务模式无法满足乡村社区日益增长的多元需求，基于多中心理论以及众多的创新实践，多元主体协作治理下的新公共物品供给模式有利于完善乡村社区的公共服务体系[166]。在这种传统公共物品供给的基本运行机制创新过程中，政府也应由供给主体转换成监督者，进一步明确在多中心供给中政府的职责，即应该是“掌舵”而不是“划桨”，应该是“服务”而不是“管理”，应该是“分权”而不是“集权”[167]；同时厘清各供给主体的职责，将集中单一的供给模式糅合成多元化的特色供给模式，建立、完善三位一体的全方位监督体系[168]。多中心治理能为我们带来更高的经济效益和社会效益，一方面能够有效确定人们对公共服务和物品的需求，提供公共资源配置效率；另一方面有利于构成多元化的社会关系，改进社会结构，增强政府、社会和公民之间的良好互动[169]。

本研究即以该理论为基础，结合乡村旅游公共服务的特征，研究基于乡村旅游产业链的市场化供给模式的有效性与可行性，并从激励性规制角度，探讨政府的激励行为，对政府职能转变提出建议。具体作用表现在：

第一，为乡村旅游公共服务市场化供给提供理论支撑。乡村旅游公共服务受益的特殊性决定其更需要多元化的供给模式，政府要大力鼓励公众参与，以提高公共服务的供给效率，满足受益者对乡村旅游公共服务的多样化需求，并更好地体现公平性。要注意政府、市场和社会三方的主次性和协同性，要打破公共部门和私营部门之间的界限，形成乡村旅游公共服务多元供给模式。

第二，为政府厘清职责、转变职能、提高服务意识提供理论依据。诚然，政府在社会保障、社会公平、教育平等、医疗保健、环境保护等方面依然承担着不可推卸的责任，但对于一些市场性或产业性的公共服务，如乡村旅游公共服务，政府应该承担怎样的责任，扮演怎样的角色，政府的职责究竟是什么？这是本研究要厘清的基础理论问题。在多元化供给模式中，政府要做的就是以公民为核心，坚持人本主义的服务理念，增强乡村旅游公共服务供给中的服务意识，树立乡村旅游公共服务供给的竞争意识；要对乡村旅游公共服务进行分类引导，要善于运用市场的竞争机制、激励机制，鼓励市场和社会对乡村旅游公共服务的供给，提高乡村旅游公共服务供给水平。

二、市场化供给与乡村旅游公共服务市场化供给模式选择

（一）市场化供给

“市场化”的概念是美国管理学家德鲁克于1969年首先提出，20世纪80年代，在新公共管理理论的指导下，西方国家大力推进公共服务市场化改革，围绕这一改革在学术界对市场化和政府职责开展大量的理论研究与探索，研究程度也较为深入，主要集中在公共服务中引入竞争机制的理论，未来政府治理的市场化模式等方面。如美国学者E.S.萨瓦斯在著作《民营化与公私部门的伙伴关系》（2002，中文版）中系统阐述市场化的内涵，对在公共服务中引入竞争机制的理论、技术和具体方式进行了阐述，并重新审视政府的角色，即发挥促进者和管理者的作用，更多依靠公民、社区和市场[170]；盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》中，把公共服务市场化作为一种新的公共治理模式，通过政府间协议和合同承包等方式提供公共服务、引入竞争机制提高服务质量成为未来政府提供公共服务的主导模式[171]；皮埃尔认为公共服务市场化是新公共管理的一部分，利用市场标准去配置公共资源并且评价供给效率，同时个人有权利进行不同供给主体的选择[172]；唐纳德·凯特尔在其著作《权利共享：公共治理与私人市场》中则从客观、中立与实证的角度，分析了不同时期的美国政府对不同公共产品或服务采用合同外包这种竞争机制后，在合同执行、管理过程中面临的不同问题、产生的不同效果[173]。

国内学者的研究，既有对公共服务市场化供给的国际经验借鉴，也有针对我国实际的研究，主要涉及公共服务市场化存在的问题及对策、政府在公共服务市场化中的作用与职责、市场化供给的低效问题及制度设计。在经验借鉴方面的研究如根据西方国家公共服务私有化、合同出租、公私部门合作、用户付费制度以及补贴制度等做法，结合我国的具体实际，提出实行公共产品有限市场化供给，将政府指导和市场供给相结合，协调各供给主体的利益关系，构建我国特色的公共服务供给模式[174][175]；问题对策研究如根据目前我国公共服务市场化中面临的市场机制不完善、制度不完善、传统观念束缚、技术上欠缺以及政府职能转变不到位等情况，提出政府应在宏观上将公共服务纳入行政改革框架中，创建良好的法律环境，培育成熟的中介组织，并且拓宽政府融资渠道、扩大群众民主参与[176][177]；涉及政府作用职责的如魏娟在其硕士论文中分析了政府在公共基础设施建设市场化中的作用，主要包括完善建设工程项目招投标和代理机制，积极探索科学的评价方法，规范评价专家和投标企业行为，改善资金管理模式，加强法规建设和违法违规查处力度，加强质量监督等[178]，李慧（2010）则在其博士论文中较为详细地分析了公共服务如何引入竞争机制的制度设计、模式选择，以及相应的各种市场化工具的开发、使用等问题[179]。

涉及农村公共服务供给市场化的研究成果也颇为丰富。古明加（2007）认为农村公共产品普遍短缺的原因即为以政府为主的单一供给主体和单一供给方式，导致其资金来源不足，并且效率低下，因此应当在农村公共产品供给中积极引进市场机制[180]。但公共服务所具有的受益外部性、供给垄断性等经济学特征，对市场化供给的有效性造成重大影响，在农村公共服务供给市场化过程中，还存在许多现实制约因素，如农村非营利组织缺乏，农民参与意识不强、利益表达渠道不畅等，据此应当完善农村公共财政体制，积极吸纳民间资本，大力发展非营利组织，畅通农民利益表达机制等。农村公共产品市场供给也存在信息不对称、监督困境、权力寻租等情形，为避免市场失灵，政府在农村公共产品供给中应当发挥适当作为。政府部门对市场化的认识要到位，不能仅局限于考虑通过市场来减轻政府的压力和责任而造成一定程度上公共责任的缺失，要积极提供制度保障和制度引导，消除市场的负外部性，避免市场化过程中因追求经济效率而出现“趋利避害”的行为，从而造成公共服务供给的不均衡问题、引发不公平现象。

（二）乡村旅游公共服务市场化供给模式选择

自21世纪我国提出旅游公共服务以来，市场化供给一直是被关注的焦点。旅游公共服务内容庞杂，由政府承担大部分职责的旅游公共服务的供给，无论是种类还是数量都无法满足这些日益上涨的需求，旅游公共服务市场化是解决供需矛盾的最好途径，也是解决政府供给可能存在低效或失灵问题的最好途径之一[181][182]。但是，在实际操作中，旅游公共服务的市场化供给也暴露出诸多问题，一些企业为追逐政策红利，投机行为、短期行为明显，因此，要提高旅游公共服务的供给效率，必定要引入竞争机制、监督机制与激励机制，在供给上实现政府之间、企业之间、政府与市场之间的竞争[183]，要根据旅游公共服务不同的属性选择多样化的合作模式，如服务外包、有价补偿机制等方式促成政府与市场的合作[184]，同时，政府必须加大监管力度，出台相应的支持对策。

乡村旅游公共服务供给同样存在以上问题，政府失灵与市场失灵现象并存，因此，本研究认为选择合理的市场化模式，或寻求市场化的有效路径是保障市场化有效供给的关键。对本研究具体借鉴意义在于。

第一，为乡村旅游公共服务市场化供给研究奠定了基础。产业规模扩大与转型升级、消费者对品质的不断追求，使得乡村旅游公共服务需求不断增加。乡村旅游公共服务内容的多样性、需求的分散与波动性等特征，客观上给乡村旅游公共服务供给带来一定的难度，选择市场化供给是提高效率的有效途径之一。此外，乡村旅游公共服务的自身特征要求实行多中心配置，而市场化配置对于把握市场需求、体现公平受益等方面具有积极作用。

第二，为选择基于产业链的市场化模式进行了铺垫。市场化供给研究成果让我们发现当前存在的各种问题与不足，因此，本研究正是试图规避当前市场化供给存在的问题而提出基于产业链的市场化供给模式，希望通过产业价值链这一利益纽带，规避风险，实现公共服务的长效供给。