旅游商品产业集群政策推进

(一)产业集群政策内涵与意义

目前已经获得成功的产业集群基本上都不是通过政府主动规划的方式所形成，而是发展到一定程度后才逐渐明确产业集群的地位。产业集群能否采用政策推动方式来建立，仍然存在争论。[10]集群政策最早出现在西欧，植根于不同国家传统的空间政策。“集群”政策的内容随着部门的宽度、深度，内部联系的行为、持久性，围绕经济和特定区域所固有的竞争范围的经济价值等显著变化。国家层次的集群政策主要与代表区域经济发展的政府部门相联系。在区域层次上，区域发展部门或地区发展战略推动着集群政策的发展。[11]冯奎(2006)、陈剑锋(2005)等界定产业集群政策(cluster policy)或称基于产业集群的政策(cluster-based policy)，指的是以推动产业集群发展为目标，由政府或其他公共主体制定和实施的一系列政策和措施，其作用是保持和促进集群的健康发展，并发挥集群对繁荣当地经济的牵动效应。[12][13]刘恒江、陈继祥(2004)论述集群政策的功能目标: 一是解决集群的“市场失灵”和“系统失灵”问题。在集群发展初期，特别需要依靠政府的干预来制订和实施适当的规则，为集群培育市场力量和集群自组织力量，并创造价值; 二是优化集群动力机制和改善集群环境，具体而言，优化动力机制就是要促进新技术和新企业的增长，建立集群成员之间的合作网络，解决信息失灵问题，并培育集群形象;改善集群环境则主要是发展要素市场、调整政府行为和改善集群的基础条件。[14]朱丹(2003)指出，集群政策的内容主要包括两个方面: 一是支持现有的和萌芽的集群发展; 二是在政策制定者中普及(成功和不成功的)区域集群内产业发生、发展的知识。从世界各国的集群政策来看，集群政策的种类比较多，有的基于地域级别的分类: 全国性、区域性及全国和区域兼有的集群政策; 有的基于集群类型的政策: 针对高端集群和低端集群政府的政策不同; 还有的基于集群生命周期的政策分类: 在集群的诞生、成长、成熟和衰退等不同生命周期阶段，集群政策的侧重点也不同，以保证集群政策的动态适用性。[15]Jerry Paytas(2004)从欧美各国的区域集群政策实践中发现，虽然各国的政策的具体内容不尽相同，但是也有一些共同之处，比较成功的集群政策基本上是科技政策、产业政策和区域发展政策各自面向集群的内容所组成的有效系统。Theo J A，Roelandt和Pim Den Hertog(1999)在总结了OECD国家的集群政策后指出，发达国家成功的经验未必就适用于发展中国家，因为它们在对集群化效果有重要影响的社会文化因素方面有很大的差异。尽管如此，从各国的实践中仍然可以获得很多可以借鉴的经验与教训。一是政府政策制定者的观念必须转变。从直接对中小企业干预转向间接干预、从以少数大企业为重点支持对象转向对大多数企业的支持，从以供给政策为导向转向需求政策为导向，从以创新项目为作用对象转向以改善创新环境为对象。二是创造一种能够让所有创新活动主体对未来有稳定预期的政治与经济环境。缺乏这种环境，容易造成企业行为短期化和机会主义倾向，而通过合作所获得的好处则需要在一个较长的时间内才能够显现出来。三是政府在企业之间以及企业和大学、研究机构之间建立合作关系的过程中充当媒介。四是培育社会中介组织。政府在合作中的中介作用主要在集群形成的初始期，而不能长期以政府的介入为主。当集群发展到一定规模后，应主要由社会中介组织在促成各种合作中发挥主要作用，如行业协会。五是为了提高企业集群的竞争力和生命力，集群应尽可能加入国际生产体系，通过与国际性企业特别是跨国公司的合作，可以获得先进的技术，并且在国际市场竞争的压力下不断寻求创新。Boekholt(1999)认为不同国家的产业集群的政策实施是不同的，最基本的差异是自上而下和自下而上方法的选择。自下而上的方法重点是市场功能的培育和市场失灵的消除，市场诱致产业集群的雏形出现，而国家的主要作用是促进和监督，如美国自上而下方法的重点是政府制定国家优先发展产业政策，通过市场主导产业集群的形成过程，政府对产业集群的干预随集群的发展逐渐减少，如荷兰自上而下和自下而上方法的本质差异在于市场与政府的作用大小。自上而下的方法可以比较迅速地通过政府主导的方式，在相对短的时间内，基于资源的比较优势，建立产业集群的雏形; 而自下而上的方法通过市场选择产生产业集群，其演进的时间较长，但是其稳定性和可持续性强于自上而下的产业集群。集群政策实施方式选择取决于政府的产业政策导向。事实上，两种方法各有所长。

(二)国内有关产业集群政策演进

我国中央政府最初对产业集群的关注主要是从产业政策角度尤其是高新技术产业的发展规划中提出产业集群的重要性，把产业集群作为推进产业发展的手段，如国家的《“十五”高技术产业发展重点专项规划》中指出，“十五”期间，要以产业集群的发展思路加快我国高技术产业的发展，在已形成产业特色并具备发展基础的技术、人才密集区，建设高技术领域的产业基地，集中配置资源，推动产业集群的逐步形成; 而关于与产业集群有关的政策措施多见于各省市地方政府，如上海市、广东省、江苏省、武汉市等都从传统产业的改造和高新技术产业化方面提出了促进“企业集群”、“产业集群”和“区域集群”的政策举措; 但具体的针对所在地产业集群制订相关政策措施的主要是市、镇、县等地方政府。一些地方政府从发展本地经济的目的出发，纷纷把集群当做振兴本地经济的政策工具，但在集群政策制定过程中，政府仍是主导，集群企业、协会和服务机构等仍处于被动的地位，参与程度还不够。2007年11月国家发展和改革委员会出台了《关于印发促进产业集群发展的若干意见》，就促进产业集群发展的总体思路和措施以及促进产业集群发展的具体工作进行了较为详细的规定，并提出了不同区域的产业集群重点发展的产业，这标志着产业集群进入国家政策制定范围。国内产业集群政策总的来说包括以下几方面内容: ①强调发展产业集群的重大意义; ②提出产业集群发展的目标和要求; ③确立推动产业集群发展的重点内容; ④宣告产业集群发展的鼓励支持措施; ⑤建立产业集群发展的领导协调机构等。与国外成功的经验相比，冯奎(2006)简明介绍我国在集群政策的目标、集群政策的范围和时间限定、集群政策的产生和机构参与及上下级行政部门的集群政策关系等方面还存在很多问题，如政府仍然试图主导产业集群的形成和发展，很多省市尤其是沿海发达地区的产业集群政策仅仅关注产业集群的结果，没有深入探讨产业集群形成与发展的过程; 现阶段产业集群的政策过于偏重高新技术产业以及仍有行业分割、人为根据区域界限划分产业集群的倾向。[16]

(三)旅游商品产业集群政策推进

从以上国内外产业集群政策的演进来看，旅游商品产业集群更多的是政府引导与市场主导并进的政策取向。政府在旅游商品产业集群政策，尤其是经济基础较为落后的少数民族旅游地区。首先强调旅游商品产业集群发展的重要性，科学制定旅游商品产业集群发展目标与规划，扶持现有的和萌芽的旅游商品产业集群发展，加强政府对产业集群发展的公共品或准公共品的投资，尤其是加大对大学和科研机构等专业基础设施的投资。然后制定普及旅游商品产业集群形成发展的政策，逐步推进旅游商品产业集群的发展。旅游商品产业地区层面建立区域服务体系，积极发展中介机构。采取政府引导、市场化运作的方式，大力发展服务型的出口代理商、生产力中心、技术信息中心、质量检测控制中心、开放性行业技术中心等集群发展机构。加快发展行业协会、个体劳动协会、私营企业协会等民间组织，重视发挥工商联的作用，促进形成政府管理与行业自律相互补充、相得益彰的管理新局面。另一方面可以通过舆论宣传，积极倡导信任和合作文化并淡化等级观念，以行业协会为桥梁，大力促进区内企业之间的非正式交流。

[1] 颜泽贤，陈忠，胡皓.复杂系统演化论［M］.北京: 人民出版社，1993.

[2] Tichy G C.Less Dispensable and More Risky than Ever［A］.M.Steiner. Clusters and Regional Specialisation［C］. London: Pion Limited，207Brondesbury Park，NW25JM，1998.

[3] Bergman E M，Feser E J.Industrial and Regional Clusters: Concepts and Comparative Applications［M］. Morgantown: West Virginal University Press，1999.

[4] Carlsson B，Jacobsson S，Holmen M，Rickne A.Innovation Systems: Analytical and Methodological Issues［J］. Research Policy，2002，31(3): 233-245.

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[6] Van DM P. Small Enterprise Clusters in India and Indonesia，an Evolutionary Perspective［M］. European Institute for Comparative Urban Research，Erasmus University Rotterdam，1997.

[7] 王珺.企业簇群的创新过程研究［J］.管理世界，2002(10): 101-110.

[8] 徐明华，赵坤.基于技术创新视角的产业集群演变分析［J］.经济问题探索， 2006(11): 36-39.

[9] 冯卫红.旅游产业集群形成和演进研究［D］.开封: 河南大学，2008.

[10] Raines P. Local or National Competitive Advantage? The Tensions in Cluster Development Policy［D］.University of Strathclyde，2001.

[11] Enright MJ. The Globalization of Competition and the Localization of Competitive Advantage: Policies Towards Regional Clustering［M］.London: Macmillan，2000.

[12]③ 冯奎.中国地方产业集群政策评论［J］.生产力研究，2006(10): 177-180.

[13]④ 陈剑锋.基于产业集群的政策研究［J］.科学学与科学技术管理，2005(5): 60-63.

[14] 刘恒江，陈继祥.产业集群竞争力研究述评［J］.外国经济与管理，2004，26 (10): 2-9.

[15] 朱丹.基于区域集群的竞争优势和区域集群政策——来自欧洲的经验［J］.科技管理研究，2003(5): 14-16.

[16] 冯奎.中国地方产业集群政策评论［J］.生产力研究，2006(10): 177-180.