资源型城市可持续发展前景广阔

资源型城市可持续发展前景广阔

——赴德国学习考察的几点体会

资源型城市转型是一个世界性的难题，也是一项复杂的系统工程。国情不同，经济发展的阶段和水平不同，投入和采取的模式将有很大的差异。但所有的国家都在高度关注这一问题，力避出现矿竭城衰、产业萎缩、失业增加、社会不稳定的情况。随着科学发展观的深入贯彻落实，我国越来越重视资源型城市的转型问题，投入的资金不断增加，也探索出了一些成功的经验，尤其对确定的两批转型试点城市进行重点支持和指导，使全国资源型城市转型工作进入了新的历史阶段。

11月下旬，在国家发改委和国家外专局安排下，我随团赴德参加资源型城市转型培训，切身感受到了德国资源型城市转型取得的巨大成就，成功走出了“建设—繁荣—衰退—转型—振兴”之路，其经验对铜川实施转型、实现可持续发展具有借鉴意义。

一、德国资源型城市转型基本情况和主要经验

德国有很多转型城市，其中以鲁尔地区最为集中，也是这次培训考察的重点地区。鲁尔地区位于德国西部的北莱茵—威斯特法伦州，处于德国以及整个欧洲交通枢纽地带，总面积约4435平方公里，总人550万，拥有波鸿、多特蒙德、杜伊斯堡、埃森、盖尔森基兴等53座城市，因而也是德国最大以及欧洲第三大城市密集地区。

作为德国现代工业的发源地以及欧洲最重要的工业基地之一，在1860年之后的100多年时间里,鲁尔地区一直是德国最重要的采煤、钢铁、化学、机械制造基地；在20世纪50—60年代鲁尔地区的煤炭钢铁工业迅速膨胀，呈现出空前繁荣，被称为“欧洲工业的心脏”，有12座工业城市、12000个工厂和600多个矿井，矿山地下交通线总长6800公里。该区煤炭采掘量占德国总采掘量的80%、钢铁生产占全国总量的1／3，曾经为战后德国经济的恢复乃至“德国经济奇迹”的创造发挥过重大作用。上世纪60年代初，伴随石油、天然气等新兴产业的崛起，对以煤炭和钢铁等传统产业为主的鲁尔地区形成严重冲击，加之不少城市资源濒临枯竭，造成了煤矿和钢铁企业的纷纷倒闭以及大批工人失业，迫使鲁尔地区在危机中走上产业结构调整与城市功能转型的道路。

目前，鲁尔地区的产业转轨以及城市功能转型取得了显著的进展，其中钢铁行业结构调整基本结束，煤炭行业结构调整也已迈出了具有历史性意义的一步。随着德国北威州政府和德国政府宣布分别从2014底和2018年起将不再给予鲁尔地区煤炭的销售与生产发放补贴，标志着鲁尔地区长达30多年的产业结构调整进程基本完成。2007年4月，北威州政府发起了“未来鲁尔”倡议，确立未来核心产业将由传统煤钢工业转向现代创新及其创意产业，以创新发展持续推动产业升级以及城市功能转型，进而将鲁尔地区打造成为欧洲最具有创新潜力的领先地区。

昔日烟囱、井架和高炉林立以及浓烟蔽日、煤渣满地的老鲁尔地区已不复存在，取而代之的是天空蔚蓝、绿荫环绕、充满生机活力的新鲁尔—“鲁尔大都会”。2006年9月，欧盟委员会宣布以埃森市为首的“鲁尔大都会”当选为2010年“欧洲文化首都”，这既体现了鲁尔地区所拥有的深厚历史文化底蕴以及独特的人文、自然景观资源，也是对鲁尔地区致力于产业结构调整与城市功能转型所取得成效的充分肯定。从传统煤钢工业基地转型为现代欧洲文化之都，主要采取了以下做法：

（一）整体规划，依法推进转型。德国在鲁尔工业区改造振兴中先后制定了《联邦区域整治法》、《煤矿改造法》、《投资补贴法》等法规。1920年，德国政府颁布法律，成立了鲁尔煤管区开发协会，作为鲁尔区最高规划机构，机构成员中60%是市、县政府代表，40%是企业代表，具有广泛的代表性，有利于决策的贯彻落实。1966年，鲁尔开发协会编制了鲁尔工业区第一个总体发展规划，这是联邦德国第一个在法律上正式生效的区域整治规划。

（二）创新发展路径，突出产业升级。为了改变鲁尔工业区以煤炭、钢铁为主的单一经济结构，减轻其对整个鲁尔工业区经济发展状况的影响，鲁尔开发协会对原有煤炭、钢铁产业实施调整、改善、提升，进行技术化改造，通过改建、合并、合约、转让等多种形式，整合煤炭、钢铁部门的厂矿企业。1969年鲁尔工业区26家煤炭公司联合成立鲁尔煤炭公司，实行统一集中管理。对钢铁工业部门实施大型化改造，蒂森钢铁公司兼并了多家钢铁公司，形成全国最大的蒂森钢铁财团，同时深化企业专业化分工，调整一次性加工企业到交通便利、运费低廉的沿河各港口。通过转型，原来单一产业结构的企业逐渐演变成了多产业的企业。

在基本实现传统煤钢产业结构调整的基础上，为了更好地谋划未来鲁尔地区的产业升级与城市功能转型，北威州政府发起实施了“未来鲁尔”倡议，这是该州历史上首次出台的一个跨部门、跨城市的地区发展战略。该战略提出了鲁尔地区产业升级与城市功能转型的方向，确定了“创意代替计划”的理念和“知识密集型产品与服务决定鲁尔地区的未来”的思路，制定了从教育政策到经济政策以及基础设施政策的综合性配套政策，力争将鲁尔地区打造成为欧洲的主要创新中心之一。值得一提的是，“未来鲁尔”倡议体现了“主动谋划、积极参与而非消极被动地接受转型”的理念，强调由地区自主地考虑决定未来产业升级和城市的转型方向、推进重点、实施步骤及其操作策略。

（三）重视高科技发展，推进产学研结合。鲁尔地区十分重视科学技术和教育事业对发展生产、促进经济的作用。20世纪60年代以来，先后建立了一批高等院校和科研机构，各个大型公司都普遍建立自己的科研机构，重视专业中等技术学校建设。目前鲁尔地区是欧洲境内大学密度最大的工业区，也是世界信息技术中心之一。在欧盟及德国各级政府资金支持下，鲁尔地区几乎所有城市都建有技术开发中心，全区有30个技术中心。同时，鲁尔区十分重视技术的市场化建设，具备了从技术到市场应用转化的完善体系，所有大学和研究所都有技术转化中心，以帮助企业把技术转化成生产力，尤其是对于中小企业，可以从这些转化中心获得技术。经过40多年的努力，凭借长期在煤炭开采领域积累的雄厚产业基础及其技术实力，目前鲁尔地区已经成为德国乃至欧洲最重要的能源产业基地、众多欧洲大能源公司总部的所在地，拥有欧洲最大的石煤发电厂和世界一流水准的大型发电设备制造企业。

（四）制定优惠政策，注重政府资金投入。德国政府先后专门就钢铁工业制定了四项措施（提供额外补贴、改善钢铁企业的利润、继续加强科研工作、增加投资补贴）和特殊资助政策，仅1983年联邦政府就提供资助30多亿马克。对煤炭工业也给予税收优惠和补贴，资助重点从煤炭开采转向煤炭的气化和液化。为保持社会稳定，政府规定：一是每创造一个就业岗位提供给企业5万马克；二是工人的转岗培训费用全部由政府资助。对50岁以上的专业技术人员，让他们在原有的工作岗位继续工作。30岁以下的年轻人，通过各类免费培训，使之在城市实施转型过程中具有一技之长，顺利就业。

（五）重视生态修复，改善投资环境。鲁尔地区作为一个重工业基地，原来集中了大量钢铁、煤矿、炼焦、发电厂，环境污染严重。为此，德国采取了一系列消除污染措施：一是成立环境保护机构，从法律上作了严格规定；二是在技术上采取严密措施，建立回收有害气体装置，在主要河流上建立完整供水系统和污染净化系统；三是开展植树造林，美化环境。建立大量风景优美的产业园区，吸引企业落户。每个园区都集中大量的服务性或高科技企业，设施齐全，环境宜人，发挥聚集效应。

二、对推进我市资源型城市转型的几点启示

铜川是一座典型的资源型城市。近年来，我市资源型城市转型工作在市委、市政府的领导下，已走出了一条科学发展的路子。大力发展循环经济，引进实施了一批资源转化和产业链延伸的大项目；积极调整产业结构，旅游、电力电源、食品加工、装备制造等新兴产业迅速发展；改造提升北市区，开发建设南市区，新区已成为铜川一个新的发展平台；加强环境污染综合治理，尤其是水泥产业“上大关小”，既治理了污染又扩大了产能，空气质量和城市形象大幅提升；实施棚户区改造和沉陷区滑塌区居民整体搬迁，人居环境显著改善；结合实际实施民生十大工程，公共服务和社会事业提高到新的水平。通过转型，全市就业岗位增多了，城乡居民收入增加了，老百姓的幸福指数提高了，城市的活力增强了。

我市资源型城市转型迈出了积极步伐，但依然任重而道远。借鉴德国鲁尔地区的经验，我们在推进转型中应该注意以下几点：

（一）转型绝非短期之功。鲁尔地区城市转型已走过近四十年历程，但从整体上看，一些城市目前经济发展的水平还低于德国其他城市。铜川资源型城市转型是一场宏大而深刻的革命，事关铜川城市前途和全市人民的福祉。我们要充分考虑到转型工作的长期性、艰巨性和复杂性，需要的时间比想象的要长的多，也可能需要一代人。既要增强紧迫感，力争每年都有新进展，又要树立长期奋斗的思想，锲而不舍再造一个新铜川。

（二）转型越早成本越低。鲁尔地区一些城市是在资源濒临枯竭、企业关闭、出现大量失业的情况下转型的，这种转型是被动的转型，包袱重、难度大、成本高。我市的转型体现了科学发展观的要求，主动破解“资源诅咒”，未雨绸缪，在资源开采中期积极转型，赢得了发展的主动权。今后，要把转型作为全市经济社会发展的主线，大力实施项目带动、工业强市和可持续发展战略，朝着新型工业化、新型城市化迈进，增创发展新优势，实现在关中——天水经济区中迅速崛起，努力走在西部资源型城市转型的前列。

（三）转型要以长远规划为统领。鲁尔地区城市转型规划一般都在十年以上，而且规划上升到法规层面。《铜川资源型城市转型规划》正式出台后，要注意凝聚共识，深入广泛宣传，使各级明确转型的方向、目标、实施步骤、支撑项目和保障措施，把全市上下的思想和力量凝聚到转型工作上来。在转型过程中，要立足长远，切实增强城市建设、园区功能定位等规划的刚性约束力。要调动和发挥各方面的积极性、创造性，夯实区县、部门以及企业的责任和任务，形成推进转型的合力。

（四）转型要以振兴产业为核心。鲁尔地区在转型中，一方面注重增强传统产业的竞争力，另一方面大力发展创新型产业，使转型的城市焕发出巨大的生机和活力。我市要发挥优势和特色，培育产业核心竞争力：一是加快转变发展方式。走扩大内涵创新发展之路，增加经济板块，建好产业园区，提高产业集中度，使园区化承载成为未来经济的基本模式。二是提高现有资源利用效率。大力发展循环经济，推进资源深度开发、转化增值，延长产业链，最大限度发挥资源效益。三是培育多元化产业体系。在建设能源、果业、建材、铝业四大产业基地的同时，加速培育壮大电力电源、装备制造、文化旅游等新兴产业，降低对资源的依赖度，避免出现矿竭城衰。四是增强创新能力。主动承接西安统筹科技资源综合配套改革效应，引导骨干企业、重要行业与西安高校、研究机构建立合作关系，共建科技成果转化项目，提高企业技术创新能力，把新区建成全市最具创新活力的区域。

（五）转型的速度和成效有赖于中省的支持。鲁尔地区转型主要以国家投入为主，使城市转型获得了稳定可靠的财力支持。这是实现转型的重要条件。当前，国家已出台了促进资源型城市可持续发展的政策措施，省上也将制定支持铜川资源型城市经济转型的若干意见。要抓住这些宝贵的机遇，加强同中省相关部门的联系，创造性地用好政策，争取更多的项目、资金，为转型提供支撑。改善投资环境，加大招商引资力度，尤其要按照大集团引领的思路，加强同中省属企业的战略合作，找准契合点，共建一批大项目，强劲开发、互惠共赢，积聚发展的后劲和势能。

（六）转型的重要一翼在于提升城市功能。鲁尔地区在转型过程中，注意优化城市发展布局，扩大城市空间，提升生活品质。从我市实际出发，一是要把生态文明建设作为第一要素，推进绿化的组团化、特色化，持续抓好环境污染综合治理，实施好采煤沉陷区治理和棚户区改造项目，完善市政基础设施，尤其要善于变废弃厂矿资源为生态资源，选择部分厂矿建成博物馆，把废弃矿山建成景观公园，提升人居环境。二是要把解决就业作为重要落脚点，大力发展劳动密集型产业和中小企业，加强技能培训，落实各项就业再就业政策，对促进就业增加的项目予以扶持，扩大就业容量；三是要把城市发展框架拉大，高起点、高标准规划建设，完善城市功能，构建起“北市区—耀州区—新区—坡头”大城市格局。四是要把城市的“精气神”激发起来，打造城市精神，引进兴办大学，活跃群众文化体育生活，积极发展社会事业。

（七）转型的重要取向在于统筹推进城乡一体化。德国的城乡发展差距很小，农村的环境、设施与城市没有大的区别。铜川城市化率较高，农村产业发展势头强劲，基础设施条件不断改善，这为推进城乡一体化创造了条件。要把农村特色产业的培育、农村基础设施的改善作为转型的一个重要突破口和依托点，大力推进农业产业化、县域工业化和城镇化，持续抓好鲜干果经济林基地建设，加大农村公共财政投入力度，加快新农村建设步伐，力争使农民人均纯收入、人均公共服务水平走在全省前列，实现城乡一体化发展，通过转型整体提升全市经济社会发展水平，让城乡群众共享发展成果。

作为国家资源型城市可持续发展试点城市，随着我市资源型城市转型《规划》的批准实施，省上支持我市资源型城市经济转型意见的出台，国家支持的力度会进一步加大，铜川发展的路子会越走越宽，必将展现出更加美好的前景，为全省、全国创造出好的经验。

（《陕西经济研究》2010年第1期发表）