如何加强对人大代表的全程监督

如何加强对人大代表的全程监督

近年来，随着我国民主法治建设步伐的加快，体制机制的进一步健全，人大乃至人大代表监督“一府两院”的作用越来越突显。但是，对人大及人大代表本身的监督却一直处于缺位状态，以至于少数人大代表不能很好地代表人民的意志和利益，成为“开会代表”、“举手代表”、“代表代表，会后就了”，甚至出现个别人利用人大代表身份为自己的违法犯罪行为作掩护，损害人民群众的根本利益。

人大代表的一切权力来自于人民，只有把人大代表的权力置于人民的严格监督和控制之下，才能真正实现人民对国家以及社会事务的间接管理。从目前的实际情况来看，各种法律、法规着重规定了各级人大的职权、组织、议事等。对于“谁来监督、如何监督各级人大代表”的问题，立法上仅有一些原则性、笼统化的规定，缺乏具体的条件、手段和可操作程序。这种立法上的缺位导致了个别人大代表成为无人可管的“超级权力者”。在一些地方，选民对依法选出的人大代表甚至从未谋其面、问其事、察其行，选民的监督权利实际上被架空，处于一种“有看法，没办法”的尴尬境地。

一、现实中对人大代表监督存在的问题

1.人大代表选举面临监督难题

有学者指出，选举在一些地方运行过程中存在缺乏透明度、候选人之间缺少竞争、差额选举流于形式等问题。为体现“组织意图”，一些地方人大代表候选人考察一般都由组织部门敲定，再进行选举。这样就容易让人感觉选举只是走走形式，容易产生代表结构问题，即官员和企业家等比例过大，代表非富即贵，真正的基层代表人数太少了。

一些地方为了让代表比例结构“更好看”，从形式上更能代表民意、体现基层性，在统计代表界别时，为代表披上“马甲”。有的地方将领导干部划为“知识分子”，厂长划为“工人”，甚至将企业家写成“农民”。

这些年，“官员代表”占据很大比例，且呈逐届增长的势头。十届全国人大代表邓明义曾指出，政府官员已占代表总数的50%以上。曾有媒体报道，某省全国人大代表共160名，其中政府官员60名，包括省委书记、省长、各地级市长和重要厅局一把手等；企业老总代表有50余名；仅有的4名基层代表，也是村党支部书记、村委会主任、村妇女主任等。

作为社会管理者，官员在涉及许多公共事务时，其立场不可能与公众完全一致。因此，“官员代表”同时面临许多制度性困境，特别是监督问题。监督者与被监督者不能存在利害关系，否则监督只是一句空话。当大量官员代表以人大代表身份参与国家权力机关对国家行政和司法机关的监督时，双重身份如何实现“自己监督自己”或者“下级监督上级”？既当裁判员又当运动员的情况会使监督流于形式。

另一个现象是名流富商争当人大代表。究其原因，有专家指出，除了因为人大本身的重要性外，很多人是将代表职务视为一种身份的象征，意欲通过这一利益表达机制上的重要渠道进入体制内，以更有利于其自身利益的实现。“行业佼佼者、社会名流并不代表着他就有很强的履职能力，官员身份也不能说明其履职积极性就高”。一名来自基层的全国人大代表批评道：“一些名流富商，开会不热情，履职不积极，倒热衷于会下拉关系、跑项目，寻求生意机会，更有个别人将人大代表身份作为保护伞，胡作非为。”这充分说明对人大代表的选举和人大代表的行为进行监督的急迫性。

2.人大代表与选民疏离的现象值得警惕

我国目前的法律法规仅仅规定人大代表应该和原选举单位或者选区的选民保持密切联系，听取和反映选民的意见和要求，但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有相应的规定，也没有一个制约机制。对于代表来说，这些都成为可做可不做的事情。事实上，不少选民连自己选出的人大代表的名字都不清楚，足以说明这些代表在联系选民的工作上缺乏主动性和责任感。作为选民，五年来没有和自己选出的代表见过面，怎样来监督自己选出来的人大代表？

3.罢免人大代表的条件不明确

宪法和法律都赋予了原选举单位和选民有权罢免自己选出的人大代表的权利，但究竟在什么情况下，选民有权提出罢免自己的代表？例如，如果该代表一直没有提出议案和建议，联系选民次数以及人数不能达到一定的数量和比例，或者说选民反映的意见和要求在合理的期间没有得到转达或答复，等等，选民是否可以提出对该代表的罢免建议？法律应该有明确的衡量标准。而在实践中，往往是由于某位代表出现刑事犯罪才被暂停代表职务或罢免代表资格，调离了原选区、原选举单位或者若干次不到会才终止其代表资格。

二、从根本上解决“由谁监督、怎样监督”

要加强对人大代表的监督，就必须建立健全一套规范、完善、有效的监督机制，让代表受到监督机制的约束和管理，使其自觉地接受和服从监督。笔者建议，应在法律法规中详细规定监督代表的形式、手段、程序等，从根本上解决“由谁监督、怎样监督”的问题。

1.完善对人大代表选举过程的监督

建议实行“人大代表候选人的公示制度”，把代表公示的要求写进法律法规中，并作为普遍性的要求。也就是说，把经过酝酿产生的正式人大代表候选人的基本情况向选民公示。在公示期内，如果选民提出代表候选人存在不适合担任人大代表的问题，或者有选民反映该代表候选人有贿选或其他违法犯罪行为，就应该成立专门调查组对该代表候选人进行调查，并将调查结果向选民公布。用制度保障选民在选举过程中不仅能行使其选举权，而且能充分行使监督权，从源头上把不符合条件的候选人拒之门外。

2.细化人大代表联系选民的法律规定

代表法虽然规定了人大代表必须接受原选区选民或原选举单位的监督，要回答原选区选民或原选举单位关于代表工作和代表活动的询问，但对怎样接受监督和如何回答询问，规定得不是很具体。因而，建议在相关法律中要有明确的量的规定，如规定每年参加原选举单位组织的活动一次以上，主动联系原选举单位两次以上。笔者以为，哪怕代表再忙，事务再多，要做到以上规定，应该并非难事。没有量的积累，哪有质的保证？还有，在代表履职的时间保障方面，最好还有一个明确的量的规定，甚至可以规定出代表活动周或代表活动月来，要求代表所在单位鼎力支持，不能影响代表参加正常的履职活动。

3.完善罢免制度，细化罢免程序

第一，关于罢免案的提出主体和提出理由。按照现有的规定，提出人大代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表，而罢免案的提出主体却只有选民和代表，未涉及政党和人民团体，这显然需要进一步加以明确和完善。此外，从罢免案的提出理由来看，我国选举法规定，提出对人大代表的罢免案，应当写明罢免理由，这是完全必要的，但对什么可以成为罢免的理由，却没有作出明确规定。由此就很可能造成在现实政治生活中，因为罢免案受理机关必然要对罢免案所提出的理由进行实质性审查，从实际上把罢免案的动议权转移给了受理机关，这无疑是不符合法理精神的。

第二，关于罢免的程序。法律对罢免的条件、启动机制、罢免流程等均规定得不够明确，实践中难以操作。因此，建议在法律法规中可以做如下的程序设计：人大常委会在收到罢免要求后，对提出罢免要求的选民资格和人数予以形式审查。选民资格和人数符合选举法规定的，予以受理，并向提出人发出受理通知书；不符合法律规定的予以退回，并说明理由。审查期限不超过5日。人大常委会应于受理后10日内将罢免要求书面转达给被提出罢免要求的代表，该代表应于收到后10日内提出书面申辩意见。未提出申辩意见的，不影响罢免程序的进行。人大常委会应当自受理罢免要求后30日内实施罢免工作，等等。

（与曾庆辉同志合写，2011年5月刊登于《人民之声报》，2011年11月28日《学习时报》转载）