中国法制建设的春天

中国法制建设的春天⁽¹⁶⁾

一、新中国成立以来，法制建设的历史发展

1949年来，中国法制建设大体上经历了三个阶段。

第一阶段，1949—1956年，建国初期，各项事业蓬勃发展，法制建设有了一个非常好的开头，例如：

1954年制定了第一部宪法，通过了几部组织法，制定惩治贪污条例、惩治反革命条例等；

建立了律师制度、公证制度、调解制度等各项司法制度；

1952年成立了五个政法学院；

建立、健全各级公安、检察、法院等司法机关。

第二阶段，1957—1976年，法制建设逐步遭到破坏，人治替代了刚刚起步的法治。反右运动中，大批律师被打成右派，辩护制度取消以后，1959年连司法行政部门也撤销了，最严重的是1966年开始的十年浩劫——“文化大革命”，这是对民主与法制建设彻底性的破坏，打砸抢“群众专政”，大鸣大放大字报大辩论等等，彭真讲这个阶段是：“和尚打伞——无发（法）无天”。

第三阶段，粉碎“四人帮”特别是1978年底开始清算了“文化大革命”，确立了以经济建设为工作重点，我国的民主、法制建设才开始真正走上了健康发展的轨道。

这个马鞍形的发展是了解中国法制建设的一把钥匙。

二、改革开放以来，我国法制建设的新发展

1．立法进度大大加快

1979年中国实行改革开放以来到1995年17年统计：

全国人大制定了一部现行宪法及两个修正案，通过277部法律及有关法律问题决定；

国务院颁布了700多个行政法规、900多个法规性文件；

地方人大颁布了4200多个地方性法规，不包括地方政府颁布的规章、条例。

此外，最高人民法院和最高人民检察院公布的司法解释300多件。

17年中出现了逐步加快立法的趋势，特别是突出了经济立法。1993年修改宪法时特别规定了要加强经济立法。制定了立法五年计划，提出今后五年全国人大计划立法152部。近几年出台的有关经济方面的法律有：

规范市场经济的立法：公司法、商业银行法；

规范市场行为的立法：票据法、仲裁法、保险法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、担保法等；

制定实行和加强宏观调控的立法：人民银行法、预算法、审计法、产品质量法；

制定的基础产业和支柱产业的立法：农业法、民用航空法、房地产管理法、电力法；

以外，还有对外贸易法、劳动法、台胞投资保护法等。

2．健全了司法机构。1978年恢复了各级检察机构，1979年恢复了司法行政机关，1993年成立了国家安全部，先后建立了海事、铁道、森林等一批专门法院。人员也有了增加。政府的法制机构也先后建立。

3．加速了法制人才的培养。“文革”期间各政法院系被撤销，全国仅北京大学、吉林大学名义上还保留法律系。1974年恢复招生，1975年在校生才269人。1978年，政法院系相继恢复，1994年底统计：在校研究生5800多人（内博士生526人）；本科生45000多人；专科生40000余人；毕业23000多人。

4．建立了一批律师、公证等法律服务的中介机构，推进了辩护、公证、仲裁、调解等司法制度建设。目前全国已有律师9万多名，律师事务所7千多个；公证范围发展到100多种，全国有公证机构3100多个，公证员17000多人。全国还建立了3万多个法律服务所（农村地区）。

5．普及法律常识，提高公民法律意识。

我国从1986年起，已经连续实施了两个普法五年计划，从1996—2000年实施第三个普法五年计划，目的在于提高各级干部及全体公民的法律水平，法律意识。

1986—1990年“一五”主要在公民中学习了宪法、刑法、民法通则、婚姻法、继承法、民诉、刑诉等10部法律和一个条例，这是一次法制的启蒙教育。

1991—1995年“二五”以宪法为核心，以专业法为重点，推动各项事业依法管理。在此期间，1992年我国确定了要建立社会主义市场经济的经济体制改革目标，使“二五”学习内容有了很大发展。根据中央96个部委制定的普法规划统计，列入学习内容的有200多部法律法规，加上各省市区列入的，总数在300部以上。“二五”普法大大推动了各行各业的依法治理进程。

1996—2000年“三五”的特点：在全国开展各项事业依法治国的基础上，努力推进建设社会主义法治国家的进程。这与实现我国“九五”规划要求相适应，要求“提高全民族的法律意识和法制观念，特别是提高广大干部依法行政、依法管理的水平和能力”。

6．加强国际交流与合作，参加各种国际组织与有关会议，与近20个国家签订了司法协助协议。国外、境外已有57家律师事务所在中国境内设立办事处，我国的公证文书已发往100多个国家和地区，得到国际上的广泛承认和使用。

以上只是简要提一下改革开放以来我国法制建设的发展。

三、进入90年代以来，中国法制建设发生了具有长远影响的变化

第一，国家法制的目的由原来主要为计划经济服务过渡到为社会主义市场经济服务的方向去了。国家的立法重点和执法的重点是如何为社会主义市场经济体制的建立和完善提供方向和保障。全国人大以及常委会、地方人大的立法活动为此作出了积极的努力。同时在执法方面，在维护市场秩序，保障公平交易方面，以及市场经济体制下的社会保障方面，法院都加大了执法的力度。

第二，立法出现由身份立法向行为立法的过渡。在我国80年代的立法中，以行为主体的身份作为立法重点的比比皆是。如针对外商投资、外商企业的立法是与国内企业和投资的立法分道而行，又如我们的合同法分了三部，它们是根据行为主体的身份来立法的。这些立法带有鲜明的计划经济体制的色彩。从1993年开始，中国的立法出现了以行为立法的趋势。例如公司法的制定，如目前正在进行的合同法的修订（将三部合同法合并为有将近500条的综合性合同法）以及目前大量的行为立法都使中国现有的立法更趋于市场化。

第三，程序法优先的理念进入执法的层面。原有中国法制有注重实体法而忽视程序法倾向。最近颁布的《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国刑事诉讼法》。这两部法律在中国的法律程序建设方面迈出了极为重要的一步。首先，《行政处罚法》第一次申明：程序优先的原则。即行政处罚没有依照法定程序出发无效。例如该法明确规定：当行政机关给予当事人较大数额的罚款、吊销执照或者停业整顿等处罚时，行政机关有法定义务告知当事人有取得听证的权利。如果行政机关没有告之，行政处罚无效。这样即使处罚本身可能是正确的，但是由于行政机关没有依照法定程序办理，处罚仍然无效。这就使程序的作用有了实际的启动。同时，《刑事诉讼法》对诉讼各方的诉讼程序作了更为明确和积极的规范。

第四，“依法治国”，成为中国共产党和中国立法机关的共识，成为中国今后改革和发展的方向。1997年2月，国家主席江泽民提出：依法治国，建设社会主义法治国家。并经全国人大通过列入“九五”计划。这是我国治国方略向“法治”转变的一个重要里程碑。

四、当前我国法制建设存在的突出问题

我国法制建设取得的成就是有目共睹的，当前突出的问题有两个：

一是执法上的问题。在立法方面虽然我们任务还很重，特别是经济立法方面基本的一些法律都有了，但是执法方面存在着有法不依，执法不严，违法不究的现象比较严重。特别是行政执法方面问题更为突出。例如：A．河北省26个部门在公路上设卡收费，一个部门一年中收取款项4000多万；B．违法集资。北京长城机电公司非法集资高达10亿元；C．乱办开发区2000多个，整顿了1500个，保留了500个；D．有些行政部门蔑视行政案件，不出庭、不应诉，有的利用职权对审判机关施加压力等等。

二是公民法律意识不强，法制观念淡薄是法制建设面临的又一个难题。我国封建社会延续几千年，缺乏民主与法制传统，但要建设一个法制社会，必须人人自觉遵守法律才行。我国从1986年开始，对全体公民开始普及法律常识教育，有一定收效，但要达到令人满意的境地，恐怕要有几代人的努力才行。

当然全民法律意识的增强，它主要还在于各级领导的带头学法用法，遵守法律。最近江泽民发表了《各级领导干部要努力学习法律知识》的文章，对推动全民学法会有帮助的。

五、我国《律师法》简介

《律师法》1996年5月颁布，1997年1月施行，《律师法》是执行《律师暂行条例》17年经验的总结，又借鉴了外国立法有关经验，这对保障我国律师依法执业，维护律师合法权益，将有深远影响。

《律师法》从1989年开始起草，在1980年颁布的《律师暂行条例》的基础上修订的，主要解决以下几个问题：

（一）关于律师的性质

由“国家法律工作者”改为“律师是依法取得律师执法证书，为社会提供法律服务的专业人员。”

（二）律师资格的取得

必须经过全国律师资格统考才能取得。但有一个例外：即从事法学研究、教学工作并具有高级职称的人，符合规定条件，可经过司法部考核批准。为此司法部门成立了律师资格审查委员会。

（三）关于兼职律师

目前全国9万多律师中，兼职律师有2万多人，如前所述，法学教授、研究员等如取得律师资格，就作为兼职律师。

《律师法》规定，国家机关现职工作人员不得兼作律师。

（四）保障律师权益

1．律师执业时人身自由不受非法限制和剥夺，人格尊严不受侵犯，名誉不受损害等。

2．律师的执业权利。指调查取证权，与在押被告人会见和通信权利，特殊情况下申请法庭延期审理，在履行辩护、代理职务时可以行使询问证人，要求重新鉴定，辩论等权利。

（五）律师事务所的组织形式

1988年以前，只有国家举办的律师事务所一种形式。之后逐步发展合作制、合伙制两种形式，目前全国有多种形式律师事务所7200多家，其中国家出资的5500多所，合作制500多所，合伙制1200多所。另有几十家个人所，属试点性质。《律师法》明确了三种组织形式，这是与我国所有制形式相适应的，从《民法通则》看，合伙就是个人的一种特殊形式。

（六）关于对律师的惩戒

为了加强对律师的监督管理，促使律师恪守职业道德和执业纪律，1993年起建立了律师惩戒制度。根据《行政处罚法》规定，惩戒一律由司法行政机关行使。

（七）关于法律援助

法律援助十分必要，国外也有好的做法。我国《律师法》中确定法律援助制度，从两个方面加以规定：

1．“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”

2．“律师必须按照国家法律规定承担法律援助义务，尽职尽责，为授权人提供法律服务。”

具体办法正在制定中，《律师法》是我国司法制度逐步完善的体现，也为律师工作发展提供法律保障。

六、新修订的《刑事诉讼法》简介

1996年5月，全国人大对1979年制定的刑诉法进行了较大幅度的修改，由原来164条增加到225条，修改后的刑诉法将于1997年1月1日开始施行。

其修改和完善的主要内容有：

一、吸收了无罪推定原则的合理内容。

“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”明确了被告人并不等于罪犯，在提起公诉前一律称“犯罪嫌疑人”。

二、完善强制措施，取消收容审查。

以往公安机关对身份不明流窜作案者可以采取行政强制措施——收容审查。这次取消了。

对取保候审，监视居住的，被告人应提出保证人或交纳保证金，这是新增加的。

三、律师参加诉讼时间提前。

犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或采取强制措施之日起，可以聘请律师为其提供法律咨询，公诉案件自移送审查起诉之日起，有权委托辩护人。

四、缩小检察机关自侦案件的范围。

原来规定检察机关侦察贪污罪、侵犯公民民主权利罪，渎职罪以及认为自己需要直接受理的其他案件。自侦案件增加到35种，太多了，现在缩小了自侦案件范围，集中对上述案件侦查。其他交由公安机关办理。

五、关于取消免予起诉制度。

目前扩大了不起诉的范围，不再保留免予起诉，“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的，检察机关可以作出不起诉的决定。”

六、关于庭审改革。

原来规定，法庭在开庭前应当对案件进行审查，对于犯罪事实清楚，证据充分的，才开庭审判。这么做容易先入为主，形成先定后审，先判后审，审者不判，判者不审，导致审理走过场。

现在规定公诉案件，开庭审判，法庭上由双方质证，不需要在开庭前进行全面调查，公诉人、当事人、辩护人可以在法庭上对证据和案情发表意见，互相质证、辩论。

七、加强了对当事人诉讼权利保护。

原来规定公诉案件由检察院出庭提起公诉，支持公诉。被害人只能作为一个普通的证人，而不是作为诉讼当事人，有些权利不能行使，现在规定受害人为诉讼当事人，有权申请回避，有权委托代理人，对检察机关决定不服的，可以申诉或起诉。

《刑事诉讼法》修订是我国民主和法制建设的一大进步，是具有深远意义的。