追根溯源查补贴

粮食因为是一种关系国计民生的重要战略性物资,因此,许多国家为了鼓励发展粮食生产,保障粮食有效供应,维持粮食市场的稳定,都制定了粮食补贴政策。其补贴形式总的来说有三种:第一种是对粮食生产投入的要素实行价格补贴,如印度的化肥补贴;印度尼西亚的种子补贴;前苏联的农用拖拉机、联合收割机和化肥补贴等,通过使农民降低生产成本而促进粮食生产。第二种是对粮食生产者进行支持补贴,此即由政府规定粮食价格的下限,限制自由市场行情在粮食供过于求时无限压价。美国是较早实行这一政策的国家之一。他们的形式是,商品信贷公司接受农民的农产品作抵押,付给农民融通资金。如果行情有利,农民可以把抵押的农产品出售归还本息;如果行情不利,农民可把抵押的农产品所有权转让,即商品信贷公司用融通资金购买了农民的剩余产品。法国政府也是采取的这种形式,每年支付的价格补贴约占当年谷物总产值的一半。第三种形式是对粮食消费者实行补贴。这是最常见的一种形式。根据联合国粮农组织所研究的37个发展中国家的情况,其中有31个国家在1968年～1980年期间实行了消费者粮食价格补贴。前苏联的食品价格补贴也较高,1976～1980年间占国家预算的9%以上,在1981～1985年间上升到12～13%。不过,近年来,许多国家发现,执行这项政策的结果,一方面使国家财政负担加重,另一方面使国内供应压力加大,从而使这些国家不得不开始认真研究如何削减食品补贴的方式。这在过去的许多社会主义国家中最为突出。而一些发达的资本主义国家也实行粮食消费的价格补贴,不过他们主要是补贴低收入的穷人和病残者。如美国,约有10%的低收入居民与病残者享受食物价格补贴。

中国的粮食补贴补了一些什么呢?我们很难有一个准确的说法,总的来看,既有对粮食生产者的支持补贴,也有对粮食生产投入要素的间接补贴,而更多的则是对消费者的价格补贴。还有一类是绝大多数国家没有的对粮食经营者的亏损补贴,不管是政策性的亏损还是经营性的亏损,国家都一揽子搂在怀里,统包统补,其结果自然是补贴越来越多,财政负担越来越重。而有趣的是,国家每年拿出了近1/5的财政收入补贴到了粮食里面,而却很少有人领情:农民没有得到明显的实惠,消费者没有感觉到补贴的存在,作为国家粮食经营者的粮食系统更是叫苦不迭:补贴不足、亏损严重、日子难过……

费力不讨好,原因是什么呢?我们不妨追根溯源,认真看一下中国粮食补贴的来龙去脉。

中国的价格补贴政策始于1953年,但当时并不包括粮食,而只限于絮棉。1953年出台的粮食统购统销政策,是本着国家不赔不赚的原则进行的,无论是统购价还是统销价,都基本上是当时的市场价格,并无补贴一说。1953年6种粮食的平均统购价(原粮) 每50公斤6.76元,统销价为11.68元(成品粮),基本平衡,略有盈余。一直到1960年,虽然统购价几次调高,但统销价也相应作了调整,国营粮食系统不仅没有亏损,而且还略有盈利(含有加工利润)。

真正的粮食补贴产生于1960年。出现粮食补贴的直接原因在于粮食购销价格的倒挂。总的来看,国家对粮食的补贴大体经历了三个阶段:(1)1953年～1960年以前是无补贴时期,当时国家的粮食经营略有盈利;( 2)1961～1978年,国家主要补贴粮食的经营费用;(3)1979年以后,国家不仅补贴粮食的经营费用,同时还要对粮食购销价格倒挂进行补贴。具体过程如下:

1953年我国实行了粮食的统购统销制度,粮食的计划收购价格与计划销售价格基本上是按照当时的购、销牌价确定的。国务院在关于粮食计划收购和计划供应的《命令》中明确规定:“计划收购价格,基本上按照现行的收购牌价。”“计划供应价格,目前基本上按照现行的零售牌价。”这也就是说,无论是当时的粮食统购价格还是统销价格,都是当时的市场价格。从1953年到1957年的5年时间里,曾经调整了部分地区、品种的粮食的统购价格,但幅度不大,粮食统购价格基本稳定,与当时市场价格基本接近,因而是农民易于接受的,也是符合交换或近乎等价交换原则的。统销价格也是在当时零售价格的基础上确定的,并且,统销价格随着统购价格的变动而变动,购销价格之间始终保持着一定的购销差价。1957年,6种粮食的平均统购价格是每百斤6.78元,而统销价格是11.92元。此时,粮食经营有着一定的利润,国家也无须进行补贴。据当时的统计,从1953年到1960年,国家经营平价粮油共盈利16.58亿元,平均每年盈利2.08亿元,盈利部分主要是粮食加工企业的利润。

1958年,由于历史的原因和经济发展变化,粮价偏低和地区间品种比价不合理的状况愈来愈重,为了求得全国粮食价格的进一步平衡合理,从1958年到1965年,国家先后4次提高了粮食统购统销价格。第一次是1958年,提高了东北、内蒙古和南方6个省、自治区的粮食统购统销价格,相当于全国平均提高3.1%;随后,1960年,提高了南方7个稻谷产区的粮食统购价格,相当于全国粮食统购价提高了2.6%;1961年,由于自然灾害,粮食生产受到很大影响,为了调动农民生产的积极性,国家第三次大幅度提高了粮食的收购价格,全国平均提高25.3%,第四次是1965年,再次提高南方7个稻谷产区的粮食统购价格,相当于全国统购价提高了1.5%。经过以上4次调整,1965年与1957年相比,粮食统购价格平均提高35%。

在1958至1961年3次提高粮食统购价时,其销售价格未作相应变动,因此,到1961年第3次提高粮食统购价时,出现了建国以来第一次粮食购销价格的倒挂现象。当时的作法是将价差列入粮食企业的经营亏损,由财政给予补贴,粮食补贴由此发端。但在当时规模不大,数量较小。1963年国家对粮食销价进行了调整,提高了农村粮食销价和城乡工商行业用粮价格,使其销价与购价持平。1965年,又再次提高了城镇粮食销价,使其与购价持平。1965年与1957年相比,粮食统销价格平均提高9.6%。这样逐步消除了粮食价格倒挂,粮油价格补贴也因此?肖失,财政仅对粮食企业的流通费用亏损予以补贴。

1966年6月8日,国家再次大幅度提高粮食收购价格,全国稻谷、小麦、玉米、高粱、大豆等6种主要粮食每百斤的平均统购价格从1965年的9.24元提高到10.82元,提价幅度为17.1%。与此同时,也相应地提高了粮食销价,其原则是,原粮销价不分城乡都提高到与购价相平,面粉、大米、小米等成品粮和大豆销价,大中城市按照购价加加工费再稍提一些,县级市场按照购价加加工费。这样,虽然粮食收购价格提高了,但销售价格也同步上调,购销价格仍然持平。为了不影响职工生活水平,国家对职工实行粮价补贴,随工资发给职工本人,也就是我们说的明补,没有因为提高粮食销价而影响职工的生活开支。

在十年动乱期间,在左倾思想的影响下,采取了冻结市场物价的措施。以至自1966年这次粮价调整后,到1978年十一届三中全会召开,期间仅1971年和1978年将大豆购价提高9%和23.4%,1972年将荞麦、红小豆、绿豆3个品种的购价分别提高了17～23%,对稻谷、小麦、玉米等主要粮食的统购价格,12年未作调整。而在这期间,农业生产成本明显上升,粮食统购价格偏低的不合理情况日益突出。据当时调查,1976年全国1296个生产队的6种主要粮食的生产成本加农业税,平均每百斤为11.6元,而当时平均统购价才10.75元,低于成本0.85元。这十多年虽然财政补贴不多,但基本上是由农民作了贡献。因此,提高粮食收购价格,增加粮农收入,成为当时提高农民种粮积极性的一件刻不容缓的工作。

1979年,国务院按照十一届三中全会的建议,又一次大幅度提高了粮食收购价格,6种粮食统购价格平均每百斤提高到12.86元,实际提高20.86%。经过这次调整,全国粮食统购价格偏低的状况有所改善。

这次调高粮食统购价格,是改变粮食生产发展缓慢、产需矛盾尖锐的困难局面所采取的一项重要举措。但当时社会上对物价相当敏感,为了保持市场物价的基本稳定,不增加城市居民的经济负担,因此,在统购价大幅度提高的情况下,却未同时提高粮食销售价格,我国又一次出现了粮食购销价格倒挂的局面,差额谁来补呢?自然只能是国家了。于是,国家开始对粮食的销售进行补贴,补贴的形式不是随工资明补,而是通过拨付给粮食部门,从而在销售价格上暗中补贴。这就是直到1992年,我们还能吃到每公斤0.294元的大米的缘故。1979年,国家每销售1斤粮食,大体上要补贴0.1元。1984年,国家每销售1斤粮食,要补贴0.13元。

1961年出现第一次粮食购销价格倒挂时,所出现的价差列入企业的经营亏损,财政对此进行补贴,而对于1979年前后购销价格倒挂的差额部分,不再计企业盈亏,而由财政根据粮食销售量进行专项补贴。这意味着,粮食补贴成了一项相对固定的财政支出项目,纳入国家财政支出预算的范围。

国家对粮食等关系国计民生的重要物资,实行购价提高、销价不动、由国家财政补贴的政策,对于保持市场物价基本稳定,安定人民生活,确实起到了一定作用。但是,购销价格倒挂,不是经济生活中的正常现象,它不仅造成国家财政一笔沉重的负担,而且还给粮食经营管理方面带来一些问题,以至不少地方为了套取国家的财政补贴而出现弄虚作假、虚报冒领等违法违纪现象。

1985年,国家取消了实行30余年的粮食统购政策,实行合同定购制度,即废除了过去国家向农民下达具有强制性收购任务的作法,国家所需要的粮食通过与农民在双方自愿的基础上签订经营合同的方式收购,不足部分从市场上采购(国家在1985年底重新赋予合同定购以“国家任务”的性质)。国家对合同定购的粮食实行“倒三七”比例价,即30%按原统购价计算,70%按原超购价计算的“双轨制”,国家通过带有一定强制性的行政手段控制一部分粮食购销,以稳定粮食供给;另一部分的粮食购销则由生产者、消费者和流通组织实行完全的商品交换,由市场机制调节。这样,粮食经营远比过去单纯的统购统销复杂得多了,相应的,粮食补贴也出现了五花八门的多种形式。据袁永康先生在《中国粮情:流通制度的变迁》一书中的统计,至少有8种相对固定的补贴存在。

一是粮食加价款和差价款补贴。粮食加价款是按照国家规定,对农民交售超过征购数的粮食,按高于统购价所支付的价款。1985年国务院35号文件取消了粮食征购,改为按比例价向农民实行合同定购。因此,现在的粮食加价款是指比例价高于统购价的部分。按现行规定中央支付加价款的范围:(1)合同定购;(2)就地“议转平”;(3)省间议转平调入。

差价款也称议转平差价款,是1987年中央对地方实行粮食购、销、调包干以后,中央财政给地方粮食部门的一种粮食差价补贴。按现行规定中央财政给予差价的范围有以下三种:(1)各省、自治区、直辖市就地“议转平”粮食包干指标,是用于弥补粮食收支缺口的。中央除按照当地合同定购的粮食结算加价款外,每公斤贸易粮再补0.128元;(2)计划协调的省间调拨“议转平”粮食,除中央财政按调出地区品种的合同定购价与统购价的差价补给调入地区加价款外,每公斤贸易粮再补0.128元;(3)国家确定由地方外汇进口的粮食顶抵各省、自治区、直辖市的粮食调入指标,由中央财政按每公斤贸易粮0.128元补给地方包干使用,外贸部门实行代理进口。

二是粮食差价补贴,也是最常见的粮食提价补贴。国家提高粮食收购价格,销售价格却未相应提高,以至出现粮食购销价格倒挂,只好由财政在销售环节单独实行的一种差价补贴。具体地说,就是统购价与1979年调价以前统购价的差价。办法是按粮食实际销售数量和不同的补贴标准给予补贴,补贴款由中央财政支付。

三是价外补贴。由于“议转平”的粮食价格大幅度上升(包括就地议转平,省间议转平,地方外汇进口),中央给予的包干指标不足,由地方财政负担的差价支出就是粮食价外补贴。

四是国家储备费用补贴和超储费用补贴。国家储备粮费用补贴是中央对地方代其储存的备战备荒粮和吞吐调控粮给予的补贴,由财政部门拨给商业部,再由商业部拨给粮食部门抵补粮食亏损。超储费用补贴金额由中央财政拨付。

五是粮食企业亏损退库补贴。此项补贴主要是对粮食企业经营平价粮过程中的商品流通费用(包括运杂费、折旧费、修理费、工资、利息、企业管理费、保管费)、营业外收支净额等项支出进行补贴。亏损补贴全部由地方财政负担。

六是调拨经营费补贴。是国家规定粮食调入地区支付给粮食调出地区的一种费用补偿,各地区标准不一。由地方财政负担。

七是粮食预购定金贷款补贴。是中央财政对合同预购定金贷款按合同定购数量计算的贷款额和利息率给予补贴。

八是国家小麦专项储备补贴。

很难说,以上这些补贴补得不应该,但这也补,那也补,再大的家当也补不了。再说,许多补贴也随着社会的发展,失出了当时设置补贴时的作用,反而带来一些负面影响。如大量的粮食销售价格,将粮食供应价格维持在极低的水平,以致在许多消费者的心目中扭曲了粮食的正常价值,不仅扩大了粮食消费需求,而且浪费现象相当严重;由于收购价高于销售价,甚至有农民从市场上买来粮食再作定购粮交给国家,以此套取差价,影响了粮食生产;还有一个往往被我们忽视的弊端是,由于国家大包大揽的补贴,影响了粮食企业的自主发展,管理混乱,经营不活,甚至导致许多弄虚作假、虚报冒领等违纪违法行为的发生。