永远沉重的话题

我区位于西北地区东部，黄河上游地带，总人口561.5万人。全区土地总面积5.19万平方公里，耕地面积1932.1万亩，人均耕地3.44亩。水浇地585.3万亩。

由于特殊的地理位置，我区人均耕地相对较多，但耕地质量差异大。全区耕地中水浇地占30%，主要集中在北部黄河冲积平原地区，灌溉条件较好，耕地质量高，素有“塞上江南鱼米乡”之美誉。条件较差的旱耕地占70%，分布在十年九旱、生态脆弱的宁南山区八县，农作物产量极不稳定，当地农民长期处于贫困状态。耕地后备资源相对充裕，但开发利用难度大。据调查，全区有可开垦土地400万亩，大部分需要扬水灌溉，投资大见效慢，增加了土地开发利用的难度。

保护：措施落实

几年来，我区各级政府和土地主管部门深入贯彻《土地管理法》和《基本农田保护条例》，认真落实国土资源部和自治区人民政府耕地保护的方针政策，采取得力措施，加强了耕地的保护。

全面实施土地用途管制，严格控制建设占用耕地。土地用途管制，就是依据国家编制的土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量的制度。几年来，我区各级土地行政主管部门以土地利用总体规划为依据，按照国家调整结构、扩大内需和西部开发的战略方针，坚持按规划、按计划、按标准、按项目审查报批建设用地的原则，对国家和自治区确定的能源、水利、交通、重点建设项目、城市基础设施、公益事业以及经济适用住房项目建设用地，优先安排，保障供应，积极支持，满足需求，促进了经济建设。银川、吴忠、中宁等市县挖掘存量建设用地潜力，加大旧城、旧村改造力度，消化利用闲置土地，提高土地利用率，节地挖掘取得了积极成效，有效减少了建设占用耕地。自1999年《新土地法》实施以来，全区依法报国务院和自治区人民政府批准农用地转为建设用地2.48万亩，其中耕地1.38万亩，分别为国家下达年度计划的23%和31%。

落实各项保护措施，强化基本农田保护。一是落实保护面积。截至2000年，全区规划基本农田保护面积1580万亩，占全区耕地总面积的83%，高于《土地法》规定的80%的标准。2000年始，根据国土资源部、农业部的部署，结合我区的实际，对涉及重点建设项目占用、农业生产结构调整、生态退耕、灾害损毁等原因已经占用或规划占用的基本农田进行了局部调整补划，全区落实基本农田保护面积1601.7万亩，保护率达到了84.2%。其中，以引黄灌溉水浇地为主的川区基本农田保护率达到了90%-96%。山区各县近年内退耕还林还草的陡坡地、旱耕地一律未划为基本农田。充分体现了划优不划劣的原则，超额完成了国家下达的基本农田保护指标。同时，建立、维护、补充、设置了基本农田保护区标志，长期公告，起到了保护、教育和警示作用。二是落实保护制度。各市、县根据自治区耕地保护细则，结合当地实际，制定完善了基本农田保护责任制、用地管制制度、占补平衡制度、质量保护制度、环境保护制度和监督检查制度，使农田保护工作有法可依，有章可循。三是落实保护责任。1998年以来，自治区、市、县、乡、村以及农垦系统层层签订了年度耕地保护目标责任书，不断完善责任书内容，将保护基本农田的责任落到了实处。

加大土地整理力度，提高耕地质量。几年来，我区各级政府和土地主管部门，坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，充分利用土地补偿费，在强化对农业开发项目的土地权属、规划用途、环境影响、取水许可、资金落实、开发规模、经济效益等重点环节审查的基础上，坚持不懈地开展土地开发和整理工作。自治区连续组织实施了四期宁夏河套灌区农业综合开发项目，总投资10.8亿元，改造中低产田230万亩，新增耕地42.7万亩，改善了灌区的水利排灌条件，降低了土地盐渍化和荒漠化的危害，提高了土地利用效益。截至1999年年底，配合引黄、扬黄工程，投入资金近3亿元，开发耕地56万余亩。同时，川区各县（市）每年利用春秋两季，组织乡村集体和农民投资投劳，进行大规模的基本农田建设维护水利排灌设施，大面积提高耕地质量。南部山区八县在实施退耕还林还草，改善生态环境的同时，大力发展以水浇地、洪漫地、压沙地、水平梯田为主的高标准基本农田。目前，宁南山区高标准基本农田面积已达到376万亩。“十五”期末高标准基本农田面积计划发展到600万亩。

加强土地执法监察队伍建设，加大耕地保护力度。2000年9月，根据国土资源部的部署，结合我区的实际情况，国土资源厅组建成立了土地执法监察总队，各地（市）县也相应地组建成立了土地执法监察大队、支队，依法查处乱占、乱用、破坏耕地行为，成为保护耕地的重要力量。一是认真落实动态巡查责任制。国土资源厅土地执法监察总队，采取定期与不定期，普查与重点季节、重点区域、重点地段巡查相结合等措施，及时发现、查处非法占用、破坏耕地案件，仅2001年，查处各类土地违法案件15起，查处非法占地8.3公顷，其中非法占用耕地4.5公顷。同时，加强对各市（县）土地执法监察部门工作的检查指导，推动了全区土地执法监察工作的展开，有效地保护了土地资源。二是利用高科技手段进行土地执法监察工作。卫星遥感监测技术是比较先进的科技手段，可以精确到能监测出一亩地大小面积中事物的变化情况。2001年，自治区土地执法监察总队按照国土资源厅的要求和自治区国土厅执法局的部署，积极参与了银川市所辖三区两县的卫星遥感监测图片的执法检查。对图片上所反映的21个图斑、22宗地逐一进行了检查，共查出违法用地两宗，面积4.77公顷，并对这两起土地违法案件进行了立案查处。高科技手段在土地执法监察中的运用，既提高了各种效率，又极大地震慑了土地违法行为，教育了广大群众。

现状：不容乐观

尽管如此，我区耕地利用保护现状仍不容乐观。据统计，2001年，全区耕地减少面积仍达14457.15公顷。其中非农业用地建设占用耕地面积978公顷，当年批准占用耕地面积502.54公顷，未批先用等违法占用耕地面积26.32公顷；生态退耕还林、还牧、还湖面积13040公顷；农业结构调整减少耕地416.7公顷，自然灾害损毁耕地21.78公顷，虽然通过土地开发、整理、复垦、农业结构调整等途径增加土地面积16737公顷，实现了耕地占补平衡，但这种动用土地储备、存量等资源实现的占补平衡代价是十分沉重的。世界各国土地平均垦殖率为14%，而我区已达24.8%。过度开垦土地，一方面极易破坏生态平衡，另一方面也使子孙后代面临着无地可垦、无地可种的境地。据了解，银川市郊区5年左右现有储备、存量土地资源就会被开发利用殆尽。专家测算，50年后全国人均耕地面积只为0.6亩，我区的情况也绝对不容乐观，人地矛盾，城市建设、农业生产建设与耕地的矛盾将会越来越尖锐。

2001年3月，某著名公司在已批准占用的农用耕地上占地200余亩进行非农业建设项目。有关部门虽已立案查处，但由于种种原因，至今未见查处结果。

2000年9月，某镇以促进商贸流通，搞活地方经济为由，在未办理任何用地手续的情况下，占用耕地修建农贸市场。

2000年4月，某经济扶贫开发区农委占用耕地42亩，理由是占地用来进行农业结构调整。

2000年年初，某村以新华东街打通工程拆毁原鞋业市场为由，占地20亩建设新鞋业市场。某土地执法监察支队还查处了某乡村民徐某在耕地上挖土卖钱破坏耕地的行为。

2001年5月，银川市郊区土地、规划等部门依法对红花乡某村在城市建设规划区内乱建住宅的行为进行了查处，遭到200余村民的集体阻挠。

国土资源厅土地执法监察总队自成立以来，通过巡查，发现非法占用耕地的违法违纪线索337条、494件非法占用耕地89亩。

在农村，乱批、乱占土地的问题仍比较突出。一些村民法制观念淡漠，非法在自己承包的耕地中修建住宅、坟墓。一些县乡土地管理部门放宽村民占用宅基地的条件、标准，或放松监管，以罚款代替管理，或弄虚作假，将耕地指为空地、荒地，造成大量耕地被占用、遭破坏。

综观几年来我区查处的违法占用、乱用土地案件，可以发现呈现出比较明显的特点。从违法主体上看，大多涉及政府部门或企业。一些政府部门或企业不是以项目促进地方经济发展为借口，就是自恃身份特殊，不按法律程序办事，非法乱批、乱占土地，在土地违法案件中充当了尴尬的角色。从违法性质看，未经批准占用耕地或在规划建设用地内擅自进行建设是土地违法案件的主要方式。从发案区域看，经济发展速度较快、各类建设投资较大、土地需求旺盛的地区的发案率较高，像我区的银川、吴忠等市土地违法案件就比较集中。

问题：困扰着土地保护工作

我国现行的土地制度是土地属国家、集体所有，土地的所有权归国家，农民可以使用土地这一生产资料，但并不在产权上完全拥有它。所以能够代表国家行使所有者权力的政府或集体随意处置土地，改变土地用途就成为必然，这无形中增加了土地保护的难度。因此，怎样强化土地使用者的权益，提高土地利用率，如何解决农民增产不增收问题，提高他们保护耕地的自觉性、积极性，采取什么措施解决城郊撂荒地现象，还要做大量的工作。

现行的土地管理、执法监察体制，实行的是分级负责制。这种体制虽有利于各级政府、土地执法监察部门根据各地的实际对土地进行管理并开展土地执法监察工作。但出于维护地方、部门利益的考虑，一些土地管理部门不能严格执行土地管理法规、制度，一些土地执法监察部门由于人、财、物权都掌握在各级政府手中，影响了土地执法监察工作的力度。尤其是县乡土地管理部门，来自各方面的影响更多，土地管理和执法监察工作中的困难更多。目前，湖南省已实行乡镇土地管理站所由县级土地管理部门垂直领导制度，青海省也实行了土地执法监察部门由省厅垂直领导的体制，加大了土地管理和执法监察力度，这对有效保护耕地必将起到积极的作用。

土地和森林同属国家重要资源，但法律赋予森管和土管部门的权力则差异较大，森管部门下辖公安派出机构，一旦发现破坏森林的行为，公安部门可以采取强制措施保护森林资源免受破坏。而土地管理及执法监察部门则无强制执行权，一旦发现非法占用、破坏耕地行为，只能责令有关人员停止占用、破坏土地行为，并作出行政处罚决定。在这种情况下，一方面，土地管理、执法监察人员的人身安全得不到保障，土地管理、执法人员的身体、精神遭创伤的情况时有发生。另一方面，土地管理、执法工作常处于被动状态。按规定，如果当事人对土地管理、执法监察部门的行政处罚决定不服，可以在接到处罚决定书之日起的15日内向作出决定的上级机关申请复议；对上级机关作出的复议决定书仍然不服，可以向法院提出上诉，土地管理、执法监察部门只能依据法院的判决申请法院强制执行。有些非法占用、破坏耕地的团体或个人，正是利用了行政复议和法律程序，或申请行政复议，或复议裁决后再向法院提出上诉，有意拖延时间。待法院作出判决时，非法占用或破坏土地的行为早已成为事实。土地管理执法监察部门只好采取罚款并责令其补办手续等方法处理非法占用、破坏土地的行为。依法保护耕地，依法查处土地违法案件可谓难上加难。

《中华人民共和国刑法》第三百四十二条规定：违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或拘役，并处或单处罚金。《土地管理法》中也规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。近年来，我区各级土地管理及土地执法监察部门查处的非法占用、破坏耕地的行为较多，但鲜见给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员以行政处分，追究法律责任的更没有。土地管理和土地执法监察只重对违法行为的处理，而囿于各种因素弱化了对有关责任人员的责任追究，不利于维护土地法规和党纪政纪的权威性、严肃性，不利于有效的保护和利用土地。

农民占用承包地乱建住宅、坟墓等违反土地法规的行为既普遍又是基层土管、执法部门最感头痛的问题。《刑法》和土地法规中对非法占用基本农田10亩、一般农田30亩或非法买卖土地累计造成20万元损失应负的党政纪及法律责任有明确的规定。而对非法占用3亩以下土地应负什么党政纪及法律责任未作规定。囿于村民的身份，党政纪处分无从谈起，法律责任不好追究，增加了基层土管、执法监察工作的难度。

土地是我们赖以生存的基础，保护好、利用好耕地是造福子孙的大事。回顾取得的成就，将会增强我们做好工作的信心；而正视存在的问题，将会增强我们的忧患意识、责任意识，鞭策我们开拓创新，迎难而上。只要我们继续贯彻实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》，以保护耕地为中心，以促进经济发展为出发点，以更新观念和创新制度为依托，就一定能把我区的土地保护和利用工作推进到一个新的阶段，就一定能把我们宝贵的土地资源保护好，利用好。

（原载于《党风建设》2002年第2期）