实现为民宗旨

降低执政成本，提高执政收益，是执政党追求的永恒目标，也是执政过程中始终面临的重大课题。从政治意义上看，执政收益关系到党的兴衰成败、生死存亡；从经济意义上看，执政收益是执政党保持执政合法性的前提条件；从现代政党政治的角度看，执政讲究收益，这是每一个执政党必须追求的目标，也是现代政党政治文明发展进步最显著的标志之一。中国共产党作为一个领导13亿人民进行中国特色社会主义事业建设的大党，只有不断提高执政能力、降低执政成本、提高执政收益，才能顺应人民、时代的要求，才能不断扩大、巩固执政合法性资源，更好地实现执政为民的根本宗旨。

一、什么是执政成本

政党的执政成本，通常是指执政党维持执政地位和政权运行，为推行自己的社会理想和政治主张而耗费的执政资源的总和。无论从静态还是从动态的角度看，作为一个执政过程，都要有一定的物质消耗，也就是说要消耗“显性成本”，同时，又要消耗政党自身的权威性、合法性、社会影响力等“隐性成本”。“显性成本”通常是指党为维护执政活动即整个国家机器运转，所付出的各级各类官员和公务人员的工资、福利支出与各级各类国家机构的业务费及办公费支出，执政党推行改革而耗费的资源，因决策失误而造成的经济损失，等等。“隐性成本”主要指政党自身具有的组织、人才、作风等方面的优势程度，公众对政党及其政治纲领的认同度、支持力以及政党具有的对公众的影响力、凝聚力、号召力，等等。

（一）政党的执政成本的构成要素

执政的信息成本。执政的信息成本是指执政党在信息传递和信息反馈过程中所耗费的资源和发生的费用成本。一般而言，执政党要维护自己的执政地位，谋求执政的有效性，就必须及时了解掌握政党内部、社会层面的各种信息，执政党要收集、整理、分析、利用这些信息，就必然要产生必要的支出和承担信息逐渐贬值的损失。信息反馈过程中，由于传递手段、组织结构、人员素质等因素的影响，也会导致信息失真，引起信息成本的耗散和增加。

执政的经济成本。执政的经济成本是指党在执政过程中所发生的一切经济费用。包括各级党政等部门公务人员的工资、福利支出及业务经费和办公经费的支出。还包括政府以出资人身份进行的投资、经营资产的盈亏情况；执政党推行改革的资源耗费，因决策失误造成的经济损失等。这些消耗的总和，形成了政党的经济成本。执政的经济成本的最主要部分是行政成本。

执政的政治成本。政治成本有广义和狭义之分。从广义上看，政治成本是政治活动主体在政治活动中所使用和消耗的政治、经济、社会等方面的资源的总和。狭义上看，政治成本是指人民群众对执政党执政过程的认同度、满意度和支持率的耗费。随着时间和形势的变化，政党自身的政治能量会逐渐减弱，过去认同执政党政绩的人群会逐渐被新人代替，上一代人对执政党的执政方略，执政方式，执政原则，执政体制的认同、满意和支持，不会自然地传递，使新人也认同、满意和支持。除人的更替因素造成对执政党的执政认同的变化外，执政党的制度与政策，也会产生与社会现实不完全适应的现象，尤其是在中国这样一个幅员广大、地区之间发展不平衡的国度内，更容易出现不均衡现象，这必然会引起对政党政治的认同发生偏差。这些都使得执政党不可避免地消耗已经具有的公众对自己的认同和支持，需要做大量的工作，支付一定的成本，才能使自己的威信、领导力、凝聚力等保持在一个相对稳定的状态。

执政的文化成本。执政的文化成本是指执政过程中对意识形态资源、文化资源的耗散。任何执政党都需要一定的意识形态为自己的执政作思想舆论上的支持。每一个政党执政后，都要使自己的思想观念成为占统治地位的意识形态，但这种状态绝不是自然形成的，而是要做出种种努力，并付出必须的代价。同样，一种思想观念成为占统治地位的意识形态后也不可能一劳永逸，还必须使其与时俱进，丰富和发展，这也要求执政党必须不断付出物质和精神的代价。执政党的精力、时间、机会的耗费，主流意识形态统领社会思想文化能力的消耗，是文化成本的主要内容。随着政治经济体制改革的不断深入，政治民主进程的不断推进，民众参与政治的积极性会越来越高，参与国家管理与建设的政治团体也越来越多，执政党要贯彻自己的执政方略，需要做更多的宣传舆论及思想动员工作，以争取更多的群众基础和更多的政治支持。在这样的背景下，执政党要维护自己的统治，将需要耗费和付出更多的文化成本。

（二）执政成本的特征

执政成本的特征，主要体现在五个统一上。一是资本性与费用性的统一。也就是说政党的执政成本是一种消耗性的资源利用，也可以看成是一种生产性的资本投入。二是沉淀性与流动性的统一。这是指政党的执政成本作为一种资源消耗在投入后就会积淀下来，同时它可以依其生产性转移到执政产品中去。三是风险性与确定性的统一。成本是为实现特定目标而对资源的利用，但由于各种因素的影响，有时候付出了一定的政治资源却不能达到预期的目标，这就是成本的风险性。而在一定的条件下，某种执政资源付出后的结果是明确的，这就是成本的确定性。四是内部性与外部性的统一。执政党的执政成本是一种政党内部活动，但这种活动又必然对其他社会政治系统产生影响。因而，对政党的执政成本进行分析，必然要在政党与社会两个层面上展开。五是时间性与空间性的统一。政党的执政活动是在一定的时间与空间内发生的，因而其资源使用必然具有时间性和空间性。这种时间性和空间性的统一，要求人们对政党的执政活动进行历史的、具体的考察并予以确定和理解。

（三）执政成本发生的动因

如果从政党执政的目的去分析，政党执政成本发生的动因主要表现在以下几个方面。

政党的组织建设。政党要实现执政目的，就必须要求自身首先要有一定的执政能力。为实现此目的，政党就必须进行组织建设。这种建设包括机构的设置与发展、组织的思想建设与整合、组织的作风建设、组织的政策规划等。这些活动都要由专门的人和具体的机构来承担，自然会产生成本。

社会政治格局。政党的执政活动最终要在特定的政治系统中展开。这样，社会政治格局的状态，如社会政治制度的架构及其维持、各种政治组织的运行及其关系、社会阶层分化状况等，就成了政党执政成本发生的一个基本动因。

社会发展情况。政党的执政活动需要一定的空间和时间背景，也就是说政党的执政活动是在承载该政治系统的社会中进行的。因此，社会的发展水平，如社会的性质、社会的发展阶段、社会政治经济文化的发展水平，决定着政党的执政成本大小及其变化。

社会发展战略。政党的执政活动是在特定的社会环境中进行的。因此，政党的执政活动必须围绕社会发展战略进行。社会发展战略一般分为常态发展战略、社会危机战略和社会转型战略。不同的战略要求有不同的执政方式，因而也就发生不同的执政成本。

社会环境因素。从全球的角度看，政党的执政活动发生在特定的社会环境中，而这一特定的社会环境又与国际环境存在着千丝万缕的联系。政党执政的国际环境，国内政治、经济、文化环境就成为执政党执政成本发生及其变化的重要因素之一。

（四）执政成本的管理原则

政党执政必然要有成本。因此，如何进行成本管理，尽最大努力控制和降低执政成本，提高执政收益，就成为必须重视的问题。一般而言，执政党的执政成本管理要遵循以下原则。

保证执政最低收益原则。任何一个政党努力去执掌政权，总是有一定的目标。这种目标的最低限度就是要延续自己的统治——继续执政。如果这个目标不能达到，那么执政党付出的执政成本就毫无收益可言。因此，执政成本的付出必须保证执政党获得最低的收益。

实现社会效益最大化原则。政党的执政成本具有外部性与内部性相统一的双重属性。这种双重性具体来说，就是政党的执政产出（收益）是社会政治运转的一种成本。所以，在政党的执政管理上，必须尽量地控制这种成本，以期以最小的成本投入，获取最大的社会收益，以最小的投入，使政治、民主、自由、经济、文化、社会等得到又好又快的发展。

政治资源的可持续发展。政治资源的可持续发展主要是通过社会的可持续发展凸现出来的。一定的成本投入和收益，总是在一定的时空中发生并对政治、民主、文化、经济等发展产生影响。这样就存在一个处理好局部与整体、眼前与长远关系的问题。因此，执政成本的投入要力求局部与整体、当前与长远利益的平衡。无论是政党的政治成本投入，还是经济、文化成本投入，都必须注意处理好整体与局部、眼前与长远的关系，避免政治成本投入决策的盲目性，避免政治成本投入的无谓浪费、流失。

二、中国共产党执政成本现状分析

中国共产党是领导人民进行中国特色社会主义建设事业的大党。长期以来，一些人执政成本意识淡薄，认为党曾是革命党现又是执政党，有取之不尽的执政资源。岂不知，我党的执政资源是党用几代人的心血换来的，是非常宝贵的。现实政治生活中忽视甚至轻视执政成本，在政治决策、制定政策等方面发生的失误，党内民主制度的不健全，比较严重的腐败现象等，耗费了长期以来积聚起来的执政资源，损害了党同人民群众间的血肉联系，危及党的执政地位，给党的事业造成了严重的损失。现实政治生活中忽视甚至轻视执政成本的现象，概括起来，主要表现在以下几个方面。

忽视政治成本。频繁的政治活动，特别是一些没有群众基础的政治运动，不仅浪费了人们宝贵的时间，而且使广大基层干部和党员在穷于应付各种没有实效的形式主义的活动中，渐渐产生了不负责任的心态，严重损害了党的形象。现实生活中，仍有一些领导干部思想僵化，习惯于只算政治账而不算经济账，习惯于用搞政治运动的方式去解决政治经济文化建设中的实际问题。这实际上是执政意识不强、执政能力不高的一种表现，是对党执政的政治成本的一种极大浪费。

忽视经济成本。任何政党要实现有效的执政都必须要有相应机构的正常运行作为保障，要使这些相应的机构正常运行就必须要有相应的经济消耗，即必须付出显性成本。执政党的各种执政理念、执政方略、执政原则、执政要求等的传达，无论是通过文件还是通过会议，都要支付人力、财力、物力的成本。有些成本是必须要支付的，但现实中，有些成本未必就是必须要支付，不计成本的决策、不计成本的培训、不计成本的会议和文件，不断地销蚀着执政党的执政资源。

近年来，我国各级政府的行政费用逐年增长。一方面是由于我国政府职能的转变以及政府作为公共产品提供者职权范围的不断扩大势必导致行政费用的增加；另一方面行政经费增长过快以及不均衡增长则说明，有限的财政资源正在被各级党政机关滥用和浪费。有数据显示：改革开放前的“1978年，我国的行政管理费用为52.90亿元，1985年为171.06亿元，1995年为996.54亿元，2003年达到4691.26亿元，2005年为6512亿元，2006年，31个省市自治区的行政事业支出超出财政支出部分竟然高达5780多亿元。其中，公车支出3000多亿元，公款接待3700多亿元，年均增长20%左右。如果按照国际货币基金组织行政经费增长率应控制在15.6豫左右为标准，我国是世界上行政成本最昂贵的国家之一。”

如果与世界上其他发达国家或同阶段发展中国家相比，更能看出我国的行政经费支出数量与支出结构的不合理。“各国一般公务支出占中央财政支出的比重，数据采取从低到高排序如下：日本（1993年）为2.38豫，英国（1999年）为4.19豫，韩国（1997年）为5.06豫，印度（2000年）为6.3豫，法国（1997年）为6.5豫，加拿大（2000年）为7.1豫，俄罗斯（2000年）为7.6豫，美国（2000年）为9.9豫，巴西（1998年）为14.16豫。而我国行政支出竟然占财政支出的17.4%，几乎是美国的两倍！”这种极不正常的现象应该引起执政的中国共产党的高度重视。

严格地说，行政管理经费并不等同于党执政的经济成本。但中国实行的是一党执政，过高和结构严重不合理的行政经费支出，相对而言不理想的执政收益，从一个侧面说明，党执政的经济成本的确是太高、太浪费。同时，我们也应该注意到，从纵向的角度看，改革开放以来，随着政府职能的转变，政府管理公共事务范围和量的增加，执政成本的增加是必然的，与“文革”时期的执政成本和执政收益比较，目前的执政成本与执政收益尚处在大部分社会成员能够接受的程度。但从横向比，与西方发达国家、民主政治较为成熟的国家比，目前我党的执政成本远高于国际上公认的行政管理经费应控制在GNP30~40的水平，有些省份行政管理经费占到财政总支出的65%以上，有些县市甚至占到了80%以上，执政成本显然处在不太理想的状态。

忽视文化成本。改革开放以来，随着中国特色社会主义事业的不断推进，随着当代中国和世界文化的迅猛发展，我们不仅面临着西方资本主义文化、中国传统文化及社会转型期中大众文化心理嬗变的挑战，而且经受着党自身文化建设中继承与扬弃的阵痛和考验。在这样的背景下，中国共产党坚持马克思主义在意识形态领域中的指导地位，坚持解放思想、事实求是的思想原则，以与时俱进、开拓创新的胆略和气魄，对政治、经济、文化建设中的一系列重大理论和实践问题进行了探索，加强了马克思主义执政理论建设，深入探索党的执政规律，加快社会主义核心价值体系建设步伐，通过不断的理论创新和文化创新，赋予了执政文化鲜明的民族、时代、阶级、科学特征，有力地统一了全党全国人民的思想，凝聚了人心，凝聚了力量，为巩固党的统治、维护社会稳定、促进社会的全面发展进步提供了强有力的政治保障。

但不可回避的是，在对待执政的文化成本上，还存在着许多不尽如人意的地方。一方面，新观点、新提法层出不穷，让人应接不暇。一些新观点形成和发展的时间过短，广大党员、干部和群众对它的了解、熟悉、接受程度都还有限。如果在同一个阶段的不长时间里，一年一个新观点、新提法，人们就会感觉理论变化太快，新观点、新提法的权威性就会大打折扣，其指导实践的作用就很难以充分发挥。另一方面，在我们的党员干部队伍中，确有一部分同志的素质特别是思想政治素质不能完全适应党的事业的要求，政治不坚定，理想淡漠，对马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论等中国特色的社会主义理论，对党的路线方针政策持怀疑态度。表现在实际工作中，不是积极地创新方法手段宣传马列主义、毛泽东思想等中国特色的社会主义理论，自觉抵制封建残余文化、资本主义腐朽思想文化的侵蚀，而是敷衍塞责，应付了事，甚至搞上有政策，下有对策，有意无意曲解党的理论、党的方针政策。有的党员干部忘记了党的宗旨，经不起考验，以权谋私，违法乱纪，堕落为腐败犯罪分子。这些言行，损害了党的形象，贬损了包括党的思想理论在内的党的威信，销蚀了党的理论路线方针政策在统一思想、凝聚人心、鼓舞干劲方面的作用，导致广大群众与党的领导离心离德，危害了党和人民的事业，加重了执政的文化成本，浪费了党执政的文化资源。

三、怎样控制和降低执政成本

只有最大限度地降低执政成本，才能更好地实现为民执政的宗旨。因此，在实际工作中，必须采取切实可行的措施不断地控制、降低党执政的政治、经济、文化和意识形态等成本。

强化行政成本意识。要树立执政的成本意识，彻底摒弃轻视成本、不计成本的执政理念，自觉遵循现代成本管理的基本原则，形成执政成本的科学范畴和评估体系。进一步建立和完善行政法规，将降低行政成本、提高行政效益的具体要求法规化、法律化，通过立法，促使行政成本的降低，从而最大限度地降低执政成本。

依法治党，降低和控制执政成本。依法治国，首先要依法治党。从某种角度看，执政党执政行为不合理、不科学是导致执政成本居高不下的重要原因之一。因此，通过立法并严格执法，规范执政党行为，是实现中国共产党依法执政、科学执政、民主执政的基础。目前需要尽快明确和制定以下法律制度。形式制度。用法律规定执政党执政权力的来源和执政党掌握权力的方式，以确定执政党执政的合法性。权力构成制度。要通过法律，确定执政党有哪些权力，这些权力管理的对象是哪些事务，这些权力如何分配和划分，行使权力的组织及组织结构。限制制度。主要是确定执政党权力的界限，侧重于规定、禁止执政党获得哪些不应有的权力，执政党不得采用哪些方式行使法定权力。运行制度。确定执政党法定权力运行行使的过程、方式、规则及程序等。保障制度。即对执政党权力机构、执政党个体行使权力的法定保障制度。责任制度。建立和完善执政党的权力责任制约机制，包括政治责任、违宪责任、行政责任、民事责任乃至刑事责任。监督制度。包括对执政党监督制度、违宪审查制度。只有建立和完善治党制度，将执政党的执政行为限定在宪法和法律的范围内，严格按照宪法和法律的规定行使执政权力，才能权、责分明，才能保证执政党有效地行使权力、享受义务，才能将中国共产党的执政成本控制、降低在一个合理的范围内。

建设高效廉洁政府。中国共产党是执政党，要控制和降低执政成本，最重要、群众最关注的是控制和降低行政成本。因此，建立高效廉洁政府，控制和降低行政成本是降低和控制执政成本的根本举措。

转变政府职能，建设有限政府。进一步实行政企分开、政事分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。切实解决好关系经济体制改革全局的重大问题。正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济发展的关系，巩固和发展公有制经济、发挥国有经济的主导作用，鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展，使两者在社会主义现代化建设进程中相互促进、共同发展。

科学配置行政机关权力，理顺行政机关间的关系。就上下级机关而言，要合理划分事权。就同级行政机关不同部门而言，要在相对集中行政处罚权、行政许可权的基础上，探索综合执法的新路子、新办法，牢固树立法制观念，坚持在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威性、严肃性。

完善行政程序，严格依照程序办事。程序公正是实体公正的前提，实体公正的实现有赖于程序公正来保障。为此，行政机关及其工作人员在实施行政管理时应当依法行政，严格遵守法定程序，确保行政行为的科学化、合理性，顺利实现行政目的，提高行政效率，节约行政成本。同时，提高行政管理的透明度，加强对行政机关及其工作人员的监督，防止暗箱操作，减少腐败，树立廉洁高效的政府形象。

要转变观念，创新行政管理方式，加快行政管理改革步伐。从世界上看，行政管理的发展趋势是逐步实现从管理型向服务型的转变。服务型的公共管理，要求行政机关从根本上改变“命令型”“强制型”的管理方式，更多地探索和使用间接、协商、选择市场化方式，注重公众参与。只有这样，才能真正理顺行政机关和人民群众之间的关系，建立务实高效的政府，提高行政效率。

要精简政府机构，提高办事效率，避免决策失误。实践证明，政府机构愈精干，办事效率愈高，行政成本愈低。行政决策失误往往会给社会造成不可估量的损失。因此，要减少行政决策的失误就要实行政府重大问题决策的科学化、民主化。决策的科学化、民主化，虽然不能保证行政决策完全不发生失误，但可以大量减少行政决策的失误。

要提高行政人员素质，改善行政环境和工作条件，实现管理手段现代化。要加强行政部门执政能力建设，加大培训力度，不断提高行政人员的执政能力和水平。同时，要顺应时代发展趋势，大力采用电子计算机、复印机、卫星通讯、激光技术。这就要求有关部门一方面要及时使用和更新办公现代化技术，另一方面加强培训，以使各级公务员能熟练掌握和运用新技术，提高行政效率，降低行政成本。

加强财政预决算立法执法工作，把控制和降低执政成本尽快纳入法制化轨道。随意性大是我国财政预决算的一个十分突出的问题，这是导致各级政府支出不断增加的重要原因之一。要改变这种状况，有必要借鉴西方发达国家财政预决算的成功做法，结合我国的实际，积极推行财政预算改革，建立一套从预算申请、批准、执行、审计，到公布执行结果、违法责任追究的“刚性”制度。只有这样，执政成本才能得到有效的控制和降低，执政成本意识的树立、养成，控制和降低执政成本才能真正落到实处。

提高构建和谐社会能力，降低执政的社会成本。“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益呈现多样化，价值取向多元化已经成为一种趋势，社会关系、社会矛盾也日益复杂化。作为执政党，党的性质要求中国共产党必须站在历史和时代的前沿，总揽全局、协调各方，始终站在时代的前列，勇敢地担负起历史赋予的整合社会的责任。具体而言，就是党要在“发展的基础上正确处理各种社会矛盾”，不断提高执政能力，努力构建社会主义和谐社会，从根本上代表好、维护好、实现好最广大人民的根本利益。要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，切实做好构建社会主义和谐社会的各项工作，以和谐社会建设的实际成效来显著降低执政的社会成本。要把完善社会管理的政策法规，创新社会管理体制和管理方式，有效整合社会管理资源，推动社会管理的科学化、规范化、法制化当作构建社会主义和谐社会的核心工作抓好抓实。正确处理改革发展稳定的关系，正确处理人民内部矛盾，营造安定团结、和谐稳定的社会局面，不断积累、扩大、增加执政的社会资源，降低执政的社会成本。

（本文为中央党校在职研究生毕业论文，2008年获全区庆祝“七一”暨纪念改革开放30周年党的建设理论研讨会论文二等奖）