凝聚发展新动力

“红寺堡建区初期，由于社会管理制度和机制不健全，村级财务管理不规范，村干部贪污、挪用国家扶贫、救灾款项的事情时有发生，2008年前后，红寺堡区有将近一半的村干部因贪污、挪用公款等受到了党纪政纪处分甚至法律制裁。这些行为，严重损害了群众的利益，玷污了党和政府的形象，败坏了社会风气，挫伤了群众致富发展奔小康的积极性。更令人痛惜的是，一些有能力、能干事的村干部，虽也想方设法为群众办了一些好事，但村务决策无记录，财务手续不规范，财务凭证不注意保存，一遇查账，总有支出无法证明用途，最后只能按违纪违法论处，不但毁了自己、毁了家庭，也使农村失去了发展急需的人才。‘五步监督法’的实施，保证群众知晓重要村务，促进干部清白做好服务，基层党组织发挥领导作用有了平台，村民自治有了基础，党委、纪委监督主体责任的落实有了‘抓手’，为移民区群众能致富、为红寺堡区经济社会的发展筑起了一张保障网。”

7月14日，当记者深入红寺堡区采访，与红寺堡区纪委常委魏世雄聊起“五步监督法”实施情况时，这位在乡村工作近20年，熟悉基层工作，对“五步监督法”的完善、推广实施倾注了大量心血的纪委干部如数家珍向记者介绍了“五步监督法”实施后给农村基层党组织建设、民主建设、社会风尚、社会管理等带来的显著变化。

看实效，重创新，构筑源头治腐新机制

红寺堡区是全国最大的生态移民集中区，移民来自宁夏南部山区8个县近23万人，回族人口占62%。建区初期，因社会管理严重滞后，监督制度机制不健全，村务公开公示不彻底，群众参与率不高，村干部侵害群众利益的事情时有发生，由此引发的群体性信访频发。为彻底扭转这一局面，切实维护农村的稳定，促进移民区经济社会发展，为移民区群众致富提供保障，保护和鼓励愿为农村发展尽职尽责的村干部，2014年以来，红四堡区纪委在认真总结2008年来实施的“阳光村务”工程经验教训的基础上，锐意创新，在全区69个村级组织中全面推行“一报告四会议三公开两签字两监督”（简称“14322”）村级事务“五步监督法”，并从领导制度、责任主体、运行和保障机制等层面入手，构建起了一个充分实现群众经济利益、政治利益，从源头上杜绝侵害群众利益问题发生，确保移民搬得出、稳得住、能致富，文明、和谐发展的环境。

村级事务“五步监督法”是指：村级研究确定低保调整、土地流转、救灾救济资金发放、惠农补贴等重要事项，第一步，先向乡（镇）党委（纪委）进行报告（一报告），乡镇安排包村干部列席会议，参与监督；第二步，村上分别召开支委会、村委会、党员大会、村民代表会议，就有关事项进行商议、决策（四会议）；第三步，将决策程序，决策、落实结果在村部公开，并向清真寺、小卖部、学校等村民聚集的地方延伸（三公开），广泛接受群众监督；第四步，决策、落实结果公开无异议后，村“两委”主要负责人、村监会成员在决策、落实结果（财务支出票据、享受惠农政策人员花名册等）上签字背书，落实责任；第五步，区乡两级纪委、村监会对村级重要事项决策进行跟踪监督，及时提出意见建议（两监督）。“五步监督法”以“事前+事中+事后”闭合式监督制度机制为平台，强化了基层党组织的领导核心作用，保障了村委会依法发挥作用，突出了群众对村级事务的知情、参与、决策和监督，突出了区、乡两级纪检组织、村监会及县级财务部门对村级事务的跟踪监督，解决了村级决策村干部个人说了算、群众知晓率低、监督跟不上、乡镇跟踪监督不到位等问题，切实强化村级事务民主化、规范化、制度化管理，为红寺堡区加快全面建设小康社会进程营造了良好的氛围。

重规范，抓落实，搭建和谐发展新平台

为将制度落到实处，红寺堡区纪委加强制度落实的顶层设计，在依纪依法的前提下，统一制作了“红寺堡区基层组织重（特）大事项公开透明运行监督机制台账”，明确和规范了工作流程。区纪委在充分调研的基础上，根据村级实际，梳理出了11项需要村级按照“五步监督法”运行的重要事项目录。在村级事务“五步监督法”工作推进过程中，针对部分村干部对流程不理解、操作不熟练、台账填写不规范等一系列问题，区纪委3次牵头举办村两委班子成员培训班、3次组织相关人员互观互学，手把手指导乡、村干部及群众代表进行实际操作。目前，全区涌现出了太阳山镇小泉村、潘河村，大河乡香园村、河西村，新庄集乡白墩村、菊花台村，红寺堡镇朝阳村、玉池村等一批重要事项决策民主、监督到位的示范村、样板村，全区运行规范的行政村已达78%。

选好用好村民代表是落实村级事务“五步监督法”的重中之重。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》5—15户推选一名村民代表的规定，借2014年年初村两委换届之机，红寺堡区共推选出村民代表2123名，为所有村民代表建立了完整的信息档案资料，并将村民代表照片、联系方式在村部醒目位置进行公示公开，方便群众联系村民代表，接受群众监督。为全面提升村民代表的整体素质，引导他们依法行使法律赋予的各项权利，积极参与村级重要事项的民主决策和监督，红寺堡区以乡镇为单位，全区举办村民代表培训班50多场次。按照村级事务“五步监督法”的要求，2016年，全区各村在低保核查调整、贫困户建档立卡、扶贫救灾救济资金发放、土地流转等村级重要事项决策、监督中，召开村民代表会议122场次，村民代表参会率达80%以上，一些村级重要事项因村民代表的参与，思想得到统一，问题得到解决，工作得到落实。2015年，新庄集乡菊花台村流转土地5000亩一事，经9次村民代表会议反复商议后达成一致意见，最终得到落实。

针对村监会作用发挥不充分问题，借村“两委”换届，红寺堡区适时下发了《关于推选产生新一届村监会的意见》，各村均规范选举产生了由3人组成的新一届村民监督委员会，解决了村监会人员无工作报酬问题，极大地调动了其工作积极性。同时，按照有机构、有人员、有牌子、有章子、有办公地点、有工作任务的“六有”要求，大力推进村监会规范化建设，不断强化对村监会成员的业务培训，建立完善村监会人员考核评价机制，引导其履行职责、发挥作用。新庄集乡白墩村村监会主任王世科说：“村级事务‘五步监督法’，既要让我们全程参与四个会议进行监督，又要让我们在公开公示后向有疑惑的群众解释说明有关情况，还要在上报的一些表册上签字，我们感到肩上的担子很重，不认真监督、不替老百姓主持公道，群众就会骂我们。”2016年，村监会成员在全程监督中，提出意见建议26条。红寺堡镇振兴社区居监会成员胡瑞萍，在廉租房申请对象居民代表评议会上，公开提出马某某不符合申请条件，经核实，其反映情况属实，居民代表会议没有通过此户申请。新庄集乡白墩村党员南某某享受低保待遇几年了，2015年家里买了小车，在2016年的低保调整群众代表评议会上，村监会成员公开指出南某某不能继续享受低保，村监会成员的意见得到了群众代表的肯定。

按照村务公开向清真寺、小卖部、学校等村组群众聚集场所延伸的要求，2015年以来，红寺堡区先后投资20多万元，在村组新增设固定公开公示栏182个，平均2个村民小组设置一个公开公示栏。为及时了解掌握公开公示后群众的反映和诉求，大河乡、新庄集乡又探索在公开公示栏附近农户中选设了一些民情收集员，及时收集反馈信息，收到了很好的效果。村组的公开公示，解决了以往公开公示栏只有村部有、群众不到村上办事很难看到公开公示内容、公开的面窄、群众参与监督的渠道不畅、监督落不到实处等问题，在群众中产生了很好的反响。同时，乡纪委积极开展对村级“五步监督法”工作的监督监察。2016年，5个乡镇纪委适时对村级重要事项运行开展监督78次，区纪委全面督查1次、集中抽查3次，发现个别村村干部对村级事务“五步监督法”理解不到位、台账记录不规范、公开公示不符合要求等问题32个，并及时提出了指导性整改意见。

顺民心，聚民力，协力建设新家园

2014年，按照要求和部署，红寺堡区决定对城乡低保户进行清退调整。为将清退调整工作做实做好，实现低保动态管理、应保尽保、公平公正的目标，全区各村按照“五步监督法”的要求，通过召开“四会”民主决策，在清真寺、学校、小卖部等人员聚集场所公开公示“四委”结果，区乡纪委、村监会跟踪监督，共清退调整2686户3872人，占总数的34%。清退调整结束后，区、乡、村三级受理低保方面的信访问题不但没有增加，还比2014年下降了80%，惠农政策落实方面整体信访量下降74%。大河乡龙泉村村情复杂，以往反映低保有关问题的信访不断，2014年，在精准脱贫贫困户建档立卡工作中，龙泉村严格按照“五步监督法”的要求，打破常规，哪家属于贫困户完全交由群众代表评议，谁家能享受低保完全由群众说了算，找关系、走门路要低保的现象随之消失。塘坊梁村老支书孙尚德说：“往年村上很少开群众会，有时村上召开一次会议，群众也认为村干部是在做样子、走形式，不愿参加。但今年按照‘五步监督法’要求，扶贫户建档立卡完全是党员和村民代表发表意见、进行评定，工作中涉及的政策又由党员和村民代表向群众宣传，知道村上事是怎么决定、知道政策的人多了，群众自然会支持村上的工作。群众都说这一做法真是太好了。”新庄集乡沙草墩村属红寺堡区的自发移民村，低保因分配不公等问题长期得不到解决，群众意见较大。2015年，听说乡政府又分配给该村30个低保名额时，部分村民扬言如果分配不公就要找村干部算账，为此，村干部顾虑重重。但在乡政府的支持下，沙草墩村严格按照“五步监督法”，通过党员大会、村民代表会议评议，最终确定低保对象，名单公布后，群众连声称赞：“过去村上的事基本上就是村支书、村主任说了算，低保调整、惠农政策落实上时常出现弄虚作假、偏亲厚友等现象，群众有意见但也没办法，只好到乡上县上上访。有‘五步监督法’，村上的事党员和村民代表说了算，该知道的我们都知道，该看到的我们都能看到，党和政府这样为群众办事，我们还能有什么意见呢！”

村级事务“五步监督法”在规范了村级权力运行，切实保障群众知情权、决策权，保证党和政府低保、惠农政策公开公平公正得到落实的同时，也将村干部从各种人情关系中解脱了出来，便于腾出更多的时间、精力为群众服务，群众对村干部的信任度明显提升，群众参与村级事务决策监督的热情明显高涨。红寺堡镇玉池村村支书姚建伟深有感触地说：“过去村干部最头疼的事就是评低保，一到评低保，亲戚、朋友、领导都来打招呼，弄得我们左右为难。现在评低保，一切都交党员、村民代表决定，我们的工作一下子轻松了许多。今年2月份评定低保时，村民代表提出村‘两委’、党员会议通过的名单中有3户家中有大型运输车、有商铺，不同意评为低保户，最后只能取消，结果公布后不但群众没意见，涉及的3户人家也表示接受。年初，农村阳光沐浴工程项目落实给玉池村150套太阳能设备，也是经过‘四个会议’后确定分配方案，群众没有任何意见。有了‘五步监督法’做‘保护’，我们干得既省心舒心，也避免违纪违法毁了自己，清清白白做事也有了制度保障。”

过去，由于缺乏长效机制，群众对村级事务的参与面低，群众因同一或同类问题反复信访的情况较多，影响了红寺堡区的和谐与稳定。村级事务“五步监督法”探索出了一条还权于民，民主决策，取信于民，化解矛盾纠纷的新方法、新途径，促进了社会和谐。2009年年初，太阳山镇周圈村境内一片河滩荒地被本村一群众开垦耕种，2013年因河道治理项目征用该地，该农户和全体村民在十余万元征地款的分配上发生严重分歧，村委会多次协调无果，村民为此多次上访。2015年3月，周圈村将此事作为村级重大事项，严格按照“五步监督法”进行决策，后又将此事提交由200多人参加的村民代表扩大会议讨论达成一致意见：该农户给村上留下3万元用于村部集体公益事务，其余留给本人作为多年投入的补偿，持续一年多的矛盾纠纷就此化解。

因太阳开发区建设的需要，从2010年开始，太阳山镇潘河村潘儿庄组土地被陆续征用，先后得到补偿款260多万元，但因村民对分配方案意见不统一，征地款无法分配，部分群众多次到乡区政府上访。2014年年底，潘河村严格按照“五步监督法”的要求，将土地补偿款分配方案先后提交村“两委”、党员大会和村民代表会议讨论，经过10余次的讨论沟通，最终形成了分配方案，困扰潘儿庄组群众数年的问题最终得到了解决，取得了群众满意的效果。

更重要的是，村级事务“五步监督法”，大大推进了村级民主决策、民主管理和民主监督，增强了基层党组织的凝聚力，村干部在群众中的威信大大提高，为重大民生项目在“问题村”的顺利实施也创造了有利条件，起到了“四两拨千斤”的效果。大河乡石炭沟村土地盐渍化严重，群众意见很大。2016年春天，经村干部商议决定开挖排碱沟，由于群众知情率不高，工程开工后，挖机到了谁家的地头谁都不愿意，开挖工作迟迟不能进行。最后，村上启用“五步监督法”，经村民代表多次商议后，为保证排碱沟排碱效果，农户不仅同意挖，而且宁可多让出点地，也要将沟挖得宽一些深一些，问题就这样迎刃而解。同时，村级事务“五步监督法”的全面推行，使得村干部时刻在群众和相关组织的监督下开展工作，村两委班子的服务意识明显增强，作风有了明显的改变，村级事务民主、公开、透明了，群众心里畅亮了，为村务不公开闹上访的人大幅减少了。新庄集乡菊花台村支部书记高堆仓感慨地说：“推行村级事务‘五步监督法’，群众的事都由群众说了算，老百姓对我们更加信任了，农村环境整治、农田水利建设过去老百姓很难组织，现在一吆喝人就来了。”

实践最有说服力。“五步监督法”的实施，在维护红寺堡区农村社会稳定，促进农村经济社会发展，切实保障群众政治权力、经济权力和村“两委”班子成员权益，调动干部群众政治参与、经济建设积极性等方面，发挥了重要的作用。我们相信，随着红寺堡区委“五步监督法”提标扩面工作的推进，“五步监督法”对促进红寺堡区经济社会的发展将发挥更加重要的作用。

（原载于《共产党人》2016年第18期）