公务员制度的原则

公务员制度的原则，是指公务员制度和公务员管理应遵循的原理和准则。它不设定具体的权利义务，不设定特定的行为模式，不确定某种法律后果，不像法律规范那样具有具体的操作性；但它集中概括反映公务员管理的性质和规律，集中体现公务员制度的本质和价值观念；因而比具体的管理规则蕴含的内容更丰富，涵盖面更广，可以在更大的领域和范围中发挥作用。

一、西方公务员制度的原则

英国《诺斯科特—屈威廉报告》和美国《彭德尔顿法》中所提出的一些基本理念和做法后来被奉为西方公务员制度的基本原则，这些原则主要包括：两官分途、事务官职务常任、政治中立和功绩制等。

（一）两官分途的原则

西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，“两官”即将公务员分为政务类公务员和事务类公务员或称政务官和事务官。政务类公务员由选举或政府任命产生，他们都是由执政党直接或间接推选出来的，代表执政党领导或参与政府的工作，对选民和执政党负责。他们实行严格的任期制，与政党共进退。执政党下台，他们即退出政府官员队伍。因此，他们一般不以官员为终身职业。政务类公务员不适用于公务员法。事务类公务员则通过竞争性考试进入公务员队伍，实行职务常任，非因法定事由不被解职，他们对行政首长负责，实行“政治中立”，不与政党共进退，一般以担任公务员职务为终身职业。对他们按照公务员法进行管理。政务类公务员和事务类公务员在产生方式、任用条件、职责范围和管理办法等方面属于两种不同的类型，互相之间不能交替任职，因此称为“两官分途”。这样一种制度安排，是与西方国家的政治体制和政党制度相适应的，既适应了多党竞争轮流执政的需要，又保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。

（二）事务官职务常任的原则

职务常任的原则在西方是指事务类公务员一旦被录用便享有长期任职的权利，不随执政党的更迭而进退，非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞退和开除。事务类公务员的职务常任与两官分途联系在一起，是对西方多党轮流执政制度的补充。在多党轮流执政的环境下，为提高行政效率、保持国家政局的稳定，西方国家把政府的行政工作作为一种职业，由不参加党派之争、与执政党的更迭无关的事务类公务员担任；另一方面，也防止政务类公务员以党派为由随意解除事务类公务员的职务，划定政治与行政的合理范围。在职务常任原则下，西方国家规定了一系列的法律以保障公务员的职务权利，养成了公务员个体稳定的职业感，形成了一种终身雇佣制。不过这种缺乏竞争的从业方式对行政效率的提高也会产生负面影响。因此，西方各国也在通过引入聘任制来改革职务常任制。

（三）政治中立的原则

西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”的腐败现象，因而特别强调事务类公务员必须保持政治中立，即必须忠于政府，不得带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发表批评政府政策和措施的意见”等。美国在1883年实行的《文官制度法》（亦称《彭德尔顿法》）中规定，“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组织，不得产生怀疑”。日本《国家公务员法》规定：“公务员不得为政党和政治目的谋求接受捐款及其他利益，不得以任何方式参与上述行为”，“公务员不得作选举公职的候选人，不得作政党或其他政治团体的负责人、顾问或评议员”。

（四）功绩制的原则

功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，实现了担任政府职位“机会均等”的原则，有利于最大限度地调动公务员的积极性。因此各国都把它作为一种常用的激励手段，应该说，注重功绩是公平竞争的一种延伸。德国《公务员资历条例》规定，“公务员的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所做的评定”。美国《文官制度改革法》规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作达不到标准者予以解职。”

二、我国公务员制度的原则

我国公务员法总则中规定的公务员管理原则是：党管干部的原则；公开、平等、竞争、择优的原则；监督约束与激励保障并重的原则；任人唯贤、德才兼备、注重工作实绩的原则；分类管理的原则；依法管理及公务员依法履行职务行为受法律保护的原则。

（一）党管干部的原则

党管干部的原则，就是指全国的干部都由中国共产党领导和管理。坚持党管干部的原则，是坚持党的领导的具体表现和根本保证。公务员法第四条规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。”

党管干部原则，在我国公务员制度中具体表现为：（1）中国共产党根据全体人民和社会主义建设的需要，制订与公务员制度有关的路线、方针、政策和标准。（2）由中国共产党的相应组织负责对高、中级公务员的管理。中国共产党的各级委员会与各级政府，在政治上是领导与被领导的关系，是由中共中央向全国人大及其常委会，由中共各级党的委员会向各级国家权力机关推荐参加选举或任命的重要公务员；同时，按照党政分工，中共党的组织部门直接管理一定级别以上的高级或中级公务员。各级政府工作部门的领导干部和一定职务级别的干部，则由政府各部门的党组（或党委）分别按照中共的干部政策和政府综合人事部门的规定进行管理。（3）中国共产党通过各级党的组织对公务员中的党员干部进行教育和管理。（4）中国共产党通过各级党的纪律检查委员会对所有公务员中的党员干部进行纪律检查和监督。

延伸阅读

党管干部怎么管？

掌握“党管干部怎么管”——坚持党的领导与发扬民主、依法办事有机统一。党管干部要取得好的成效，最核心的一条是党委（党组）要掌握好在干部问题上的话语权、决定权，在干部选拔任用中，从酝酿动议到民主推荐，从组织考察到讨论决定等各个环节，都要全程发挥主导和把关作用。要深刻认识到，党的领导是集体领导，在干部问题上必须集体主导、集体把关，领导干部的个人作用必须在集体中发挥，不能独断专行，将党委（党组）的主导和把关作用异化为少数人乃至某个人说了算。加强党的领导、坚持党管干部原则，必须在干部工作中充分发扬民主、走群众路线，党委（党组）既不能简单以票取人、以分定人，成为群众的尾巴和计分的工具，也不能违背党的群众路线，在用人上搞神秘主义。坚持用制度管人管钱管事，运用法治思维和法治方式抓好干部选拔和管理，是干部工作科学化的鲜明特征和根本保证。

资料来源：楼阳生.党管干部为什么、管什么、怎么管？[J].求是，2014（5）.有删节。

（二）公开、平等、竞争、择优的原则

公开、平等、竞争、择优的原则，又简称为公平竞争的原则，是公务员管理的基本原则之一。我国公务员法第五条明确规定：“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。”这一原则贯穿公务员制度的各个方面和公务员管理的各个重要环节，是确立各项具体管理制度的指导原则。

1.公开原则。公开，是实现平等竞争的前提，也是落实公民或者公务员的知情权、参与权、监督权的保证。公开原则主要体现为：向社会公开有关公务员制度的法律、法规和政策；向社会公开录用公务员和选拔公务员的职位及报考资格条件、公开考试内容的范围及考试方式和方法，并采取适当方法公开考试成绩和录用或者选拔结果；向公务员公开考核、奖惩、职务升降、竞争上岗、辞职辞退等工作的标准、依据和程序。

2.平等原则。平等即机会均等。在承认人的知识、能力等差异的基础上，保证所有符合法定条件的公民都享有依法担任公务员的权利和机会。每个符合条件的公民均有申请报考公务员的权利，并有同等的机会参加公务员的录用考试和公开选拔，以同一标准决定是否被录用和选拔，不因民族、家庭出身、宗教信仰、性别和教育程度等受到歧视或享有特权（少数民族在特定情况下可以依法受到适当照顾）。在进入公务员队伍以后，在考核、培训、奖惩、职务升降、工资福利和退休等方面，平等地享有权利，在同等条件下享受同等待遇。

3.竞争原则。在公务员管理特别是在公务员的录用、职务晋升等方面，引入竞争机制。在公开、平等的基础上，实行优胜劣汰、优升劣降、选贤任能、好中选优使优秀人才脱颖而出，从整体上不断提高公务员的素质。竞争体现在多个方面，如：在录用公务员时，报考者之间相互竞争；在竞争上岗时，本单位或本系统的公务员之间相互竞争；在公开选拔时，公务员和非公务员之间相互竞争。

4.择优原则。择优是竞争的必然结果。择优主要体现在两方面：一是择优录用，即一个职位由多个报考者报考，将最优秀的报考者录用为公务员。二是择优任用，即按照德才兼备的原则，选贤任能，将最优秀、最合适的公务员任用到每个职位上。

（三）监督约束与激励保障并重的原则

公务员法第六条规定，“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则”。对公务员的管理要有行之有效的监督约束机制，切实加强对公务员的监督约束。同时，也要健全激励与保障机制，充分调动公务员的主动性、积极性、创造性。

1.对公务员的监督约束。监督的目的，不仅是要保证公务员正确行使权力，而且要促使公务员忠于职守、勤勉尽责，努力为人民服务，既要廉政又要勤政。公务员法通过以下制度措施来加强对公务员的监督约束：一是明确了公务员的义务和纪律，规范公务员的行为；二是加强对公务员的考核，通过定期考核和平时考核，促进公务员不断改进工作，提高工作质量和工作效率；三是确立了惩戒制度；四是规定了公务员的辞职辞退制度；五是对公务员的回避制度做了规定；六是对公务员辞职、退休后的从业限制做出规定。

2.对公务员的激励保障。为了吸引各种优秀人才加入公务员队伍，并有效稳定公务员队伍，特别是为了充分调动广大公务员的积极性，需要强化激励保障机制。公务员制度在完善和强化对公务员的激励保障方面，一是明确了公务员的权利；二是规定了公务员的奖励制度；三是在公务员的职务晋升上，注重工作实绩，鼓励公务员在工作岗位上努力工作；四是规定了公务员的培训制度，机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要，对公务员进行分级分类培训；五是规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度；六是规定了公务员的申诉控告制度。

（四）任人唯贤、德才兼备，注重工作实绩的原则

我国关于公务员任用原则的规定，体现了功绩制的精神，但又不限于功绩制的内容，含义更丰富。我国公务员法第七条规定，“公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注重工作实绩”。这一原则包括以下两层含义。

1.任人唯贤、德才兼备。“德才兼备”是指提拔干部的两个标准，所谓德，是指干部的政治标准，包括政治理论和思想基础、政治立场和政治倾向、道德观念和思想品质、工作态度和工作作风、自律意识和纪律观念等。所谓“才”，是指干部的能力水平，包括知识素养、业务水平、决策能力、组织协调能力、综合分析和解决实际问题的能力等等。所谓“德才兼备”，就是既要有德又要有才，既要政治上靠得住和作风上过得硬又要工作上有本事。“任人唯贤”是相对于任人唯亲而言的。“贤”是德才的统一，也是德才与工作实绩的统一。任人唯贤，就要反对任人唯亲，坚持搞“五湖四海”，不要搞小圈子、团团伙伙；要坚决抵制用人上的不正之风，公道正派地用人。

2.群众公认、注重工作实绩。群众公认，就是为大多数群众所认可和拥护。实绩是指公务员在履行岗位职责的实践中所取得的实际成效。注重工作实绩也就是以工作实绩作为评价公务员的主要依据。它排斥按年资高低、亲疏关系、家庭背景等作为公务员录用和晋升的标准。群众公认，注重工作实绩，它所要回答和解决的是公务员由谁评价和如何评价的问题。坚持群众公认就是要在公务员的考核、晋升和选拔任用中走群众路线，实行民主推荐、民主测评、听取群众意见，反映群众呼声，扩大群众的知情权、参与权、选择权和监督权。坚持注重实绩，一要坚持德才与实绩相统一的观点。德才需要通过具体的工作实绩来体现和验证。二要根据不同职位的职责要求制订科学的实绩考核标准和可操作的实绩考核指标体系。三要对公务员的实绩进行科学分析，准确评价。

（五）分类管理的原则

公务员法第八条规定：“国家对公务员实行分类管理，提高管理效能和科学化水平。”公务员制度贯彻分类管理的思想和原则，主要体现在以下几个方面。

一是根据职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，再根据职位类别设置不同的职务序列。对不同类别的公务员，管理办法有所不同。例如，在录用公务员时，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。

二是根据产生、任免方式及管理主体的不同，将公务员分为领导成员和非领导成员。领导成员和非领导成员除了产生任免方式不同之外，在一些管理环节上也有所不同。在考核、职务任免、培训、交流与回避、辞职辞退等章中，公务员法对领导成员与非领导成员的不同管理办法，分别做了规定。

三是根据任用方式的不同，将公务员分为委任制、选任制和聘任制公务员。委任制公务员经录用、调任或公开选拔进入公务员队伍后，非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退，保留公务员身份直至退休。选任制公务员经选举担任公务员职务。选任职务终止，继续担任公务员职务的，保留公务员身份；不再担任公务员职务的，不保留公务员身份。聘任制公务员则按照平等自愿、协商一致的原则与机关签订期限为一至五年的聘任合同，聘任期满，任用关系自然解除，不再保留公务员身份。

（六）法治的原则

法治原则在公务员管理中的贯彻，突出体现在两个方面，一是公务员管理按照法定的权限、条件、标准和程序进行，即对公务员进行依法管理；二是公务员依法履行职务的行为受法律保护。

1.对公务员的依法管理。公务员法第五条规定，公务员的管理，“依照法定的权限、条件、标准和程序进行”。（1）要做到有法可依。有法可依主要包括权限法定、条件法定、标准法定和程序法定。（2）要做到有法必依和执法必严。管理就是执法，执法必须严格，要通过各种执法检查，促使公务员法的落实。（3）要做到违法必究。为此，公务员法设专章规定了法律责任，对违反公务员法的，要依法纠正并追究相关人员的责任。

2.对公务员履行职务行为的依法保护。为了保障公务员有效地执行公务，公正无私地履行职责，解除公务员履行职务的后顾之忧，国家对公务员执行职务的行为给予保护。公务员法第九条规定：“公务员依法履行职务的行为，受法律保护。”公务员依法履行职务的行为受法律保护，其含义有四层：（1）公务员依法执行职务，受法律保护，不受干扰和破坏。《中华人民共和国刑法》第二百七十七条第一款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”（2）公务员依法执行职务，有关当事人有服从或者配合的义务。如交通警察在疏导、指挥交通时，机动车辆应当服从指挥。（3）公务员依法执行职务时，他的人身安全是受法律保护的，如果公务员因执行职务，人身受到伤害，国家要依法追究伤害人的责任，坚决打击妨碍执行公务的行为。（4）公务员依法执行公务，由此所发生的责任问题，原则上由所在机关来承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。