公务员的品位分类与职位分类

公务员的职务分类是公务员管理体系的基础，也是对公务员队伍实行科学管理的依据，公务员的考试、录用、考核、评价、奖惩、工资待遇和福利等都是依据公务员职务分类系统所定的标准来执行的。世界各国对公务员的管理一般都采取分类管理制度，不同国家依据自身国情，采用的职务分类方式不同，主要的两种职务分类制度是品位分类与职位分类：品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件；而职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责与职权，前者“因人择事”，后者“依事设职”。

一、品位分类与职位分类

根据不同的分类标准，公务员的职务分类有两种主要方法：品位分类法和职位分类法。两种分类法各有特点，也各有优缺点，各国根据本国国情选择适合的公务员分类法。

（一）品位分类

1.品位分类的含义与特点。品位分类是指按公务员的资历、学历、能力、身份为级别划分的依据，确定公务员的录用、考核、培训、晋升和工资福利待遇的人事管理机制，它是以人为对象的职务分类法。这种分类制度是从纵向上对职位进行等级划分，要求公务员一旦被授予一定级别后，公务员可以在不同职位、不同部门之间进行调动，级随人走，均可享受该级别待遇，级别不因职位的变动而改变。品位分类制度着眼于人的级别（品级），它代表了公务员在这一等级结构中的地位，也代表了公务员的职务高低、资历深浅和报酬多少。通常情况下，如公务员无重大过失，其级别在经历一定年份后将会上升，如在职期间做出成绩，其级别也将得到提升。公务员的这种级别（品级）与自身条件相关，一般情况下公务员的品级与所任职务之间存在一定的对应关系，但在特殊情况下也会出现高品级低职务或者高职务低品级的情况。

品位分类起源于英国，法国、德国、意大利等国也推行了品位分类的公务员制度，品位分类制在不同国家有其各自的特点，但综合起来，品位分类有如下特点：（1）品位分类是以“人”为中心的；（2）公务员的录用注重候选者学历、资历、经验、能力等自身条件，而不强求其必须具备某一方面专业技术或知识；（3）级别与人挂钩，品位高低决定待遇好坏，公务员的晋升依据他们自身的才德表现、工作贡献、能力水平、任职年限等资格条件；（4）级随人走，工作性质不同的职位没有严格的资格条件区别，公务员可以在不同职位与不同部门之间调动，公务员的交流也不受所学专业的束缚。

2.品位分类的优势与不足。品位分类产生于英国，有着500多年的历史。但从世界各国公务员制度的发展来看，品位分类有其优点，但也有不足，各国都在努力“取其精华，去其糟粕”。

品位分类的优势在于：（1）分类方式简单，便于操作。品位分类是以公务员的地位、资历、待遇作为等级区分的标准，之后确定公务员的职务与品级，既可以依据品级任命官职，也可以依据官职来选择公务员，品级和职务分开使用，既扩大了职位的政治资源，又可以避免设置过多领导职务而影响政府工作效率。（2）有利于公务员的交流、调动、转任或者去除职务，使公务员各方面的才能都得到提高，便于培养和选拔“通才”。由于公务员任用主要以级别为依据，而级别又与公务员的待遇相联系，级随人走的政策不会影响公务员的级别和待遇，所以政府对公务员的使用更加灵活。（3）有利于吸收教育程度较高的优秀人才。因为品位分类选拔公务员，看中其个人所具备的条件（学历和资历等）和身份（地位和薪金等），并以此来定公务员的职务与品级，所以更吸引背景优秀的人才进入公务员队伍。（4）能给公务员提供稳定的工作与晋升机会，使公务员无后顾之忧地献身公共事业。实行品位分类管理，只要公务员的任职年限达到要求或者在工作中做出成绩，公务员的级别是稳定上升的，能激发公务员自身的能动性，再加上级别是终身的，只要在任职期间公务员不出现重大过失，年老后有级别傍身，也能保证享有相应的待遇。

品位分类的不足在于：（1）由于品位分类过于注重公务员的学历、资历、身份地位等条件，限制了学历低但能力强、资历浅而水平高的人才脱颖而出。（2）在品级终身制下，同工不同酬、同酬不同工的现象十分严重，工作激励制度存在不公平的缺陷，使得公务员抱有“磨洋工”心态，影响政府的办事效率和质量。（3）由于品位分类没有对公务员的岗位设置进行调查和合理性分析，一贯强调因人设岗，因此形成的行政组织结构比较松散，容易形成尾大不掉、人浮于事的局面。（4）品位分类缺乏科学、系统的人才管理标准，没有对公务员的工作进行规范化要求，使得公务员的考核、培训与晋升缺乏客观标准。

（二）职位分类

1.职位分类的含义与特点。职位分类是与品位分类相对应的另一种职务分类法，职位分类是以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为评价因素，把千千万万复杂的工作岗位划分为不同的类别和等级，作为人事管理基础的一种人事分类方法。职位分类是适应现代经济和社会发展而产生的一种科学的人事管理方法，它最早产生于美国，但经过近一个世纪的发展和传播，这种分类制度被世界许多国家学习、借鉴和效仿，加拿大、日本、韩国、奥地利、哥斯达黎加等国也实行职位分类法。

职位分类有以下几个特点：（1）职位分类是以“事”为中心的；（2）它要求按照工作要求和性质来确定职位的数量与名称，按照不同的工作性质、难易程度、责任轻重和资格条件进行横向和纵向的职位区分；（3）级别与职务挂钩，按工作责任大小和贡献定待遇；（4）级随职定，不允许因所在职位人员的变动而引起职位级别的变动，职位级别的增减分合的唯一依据是岗位工作内容或性质的改变。

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职位分类的相关概念

职位分类的基本概念除了有职位，还包括对职位横向划分的职系、职组、职门，以及对职位纵向划分的职级和职等，这六大元素构成了职位分类体系。

职位：指的是由上级分配给每一个工作人员的职务和责任。职位具有三要素：（1）它是由具有充分权力的组织分配的，不是由公务员自己或者其他组织、个人决定的；（2）它的职责必须通过公务员来完成，每个职位的工作量要恰当；（3）它具有完成工作所需的权力，是职务、责任和权力的集合。

职门：指工作性质大致相近的若干职位构成的集合。它是按照工作性质对职位进行最初步和最粗线条的分类，一般国家分为2~3个职门，即行政管理职门和专业技术职门。

职组：指由若干工作性质比较相近的职位群构成的集合。它是在划分职门的基础上对职位做进一步细分，如行政管理职门可进一步分为普通行政职组、教育行政职组、工业行政职组等。

职系：指工作性质充分相似但工作难易程度和责任大小不同的所有职位集合，也称为职种。如高等教育行政职系、基础教育行政职系、特殊教育行政职系构成教育行政职组。

职级：指在同一职系中，难易程度、责任轻重、所需资格条件相同或充分相似的职位集合。职级按序排列，一个职系有多少职级应视组织机构中工作的难易程度、责任轻重和所需资格条件来定，各个职系内包含的职级多少不等，同一职级的工资报酬和福利待遇基本相同。

职等：指工作性质不同的职系间，对难易程度、责任轻重及所需资格条件相当的职级进行对比排列，将其大体相同者归为一类，成为一个等级。职等表明了不同职系的职位之间的关系，同一职等的职位，其工资标准相同。职等与职级之间的区别在于：职级是对同一职系内职位高低层次的划分，职等是对所有职位高低层次的划分，任何职级都对应一定的职等。

2.职位分类的优势与不足。职位分类产生于美国，在美国已有几十年的历史，它的诞生是为了满足当时美国经济社会发展对同工同酬、因事择人、专业分工和提高工作效率的需要。职位分类是一项非常细致复杂的人事管理基础性工作，有其优势与不足。

职位分类的优势是：（1）它在调查评价的基础上，明确规定每个职位的职责任务、工作标准及应该具备的资格条件，为公务员的录用、考核、奖惩、升迁提供了客观依据。（2）拥有一套严格的管理程序和严谨、完备的法规文件，如职位说明书等，有助于克服人事管理中的主观随意性，便于公务员明确职责、掌握标准，做到权、责、利统一，提高办事效率。（3）根据职位的工作负荷、责任程度的不同，明确规定了工资额度，避免了品位分类中同工不同酬的情况，调动了公务员的积极性。

职位分类的不足有：（1）职位分类的程序过于烦琐，需要花费大量的人力、物力、财力和时间。同时，静态的分类难以适应职位结构的不断变化。（2）缺乏以人为本的精神，职位只针对事而言，将职务和职级划分得细致具体，却犯了科学管理的老毛病，将人视为机器，忽略公务员的个人情况，使其在工作中缺乏归属感和创造性，不利于“通用型”人才的培养。（3）职位的硬性规定只适用于专业性、机械性、事务性较强，易于量化和规范化的职位，不适用于责任性较大、职责范围不明确的工作，限制了公务员主观能动性的发挥。

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职位分类的程序

职位分类的程序一般有四个步骤：职位调查、职位分析、职位评价、职位归级。美国一般会在职位评价后面多加制定职级规范这一步，而中国的职位分类制度，既运用了职位分类的一般原理，同时也结合我国实际，吸收了品位分类的做法，将职位分类的程序拟定为“三定”、职位设置与定位入级三步。

职位调查，是职位分类的基础，指人事管理部门通过调查、收集有关职位的各种信息和资料的过程，目的是为职位分类提供事实依据。职位调查的内容以满足职位分类的需要为原则，主要包括工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格条件等情况。

职位分析，是在职位调查的基础上，对所有职位共同具有的若干因素进行分析、比较和归纳，目的在于全面、系统、客观、科学地了解每一个职位，为职位评价奠定基础。职位分析一般分析的因素有：工作的复杂性、上级的监督、所遵循的法律规范、所需能力、职权行使的范围与影响、所需资格条件等。

职位评价，是在调查基础上，经过对结果的理论分析与数理统计分析后，对职位设置的必要性、合理性以及职位的职责是否明确、是否交叉重叠进行分析判断的过程。

职位归级，就是根据一定的程序，将机关中的职位，依据职系说明书的要求归入相应职系，再根据职级规范归入所属职级的过程。一个职位确定了职级后，其职等也相应地确定了。在职位归级的过程中，如遇到有些职位归入任何职级都不合适的情况，应调整职级、职等，不宜勉强归级。

（三）两种分类方法的发展与融合

随着全球经济和社会发展，实行品位分类的国家与实行职位分类的国家都逐渐在运行过程中发现不足，开始互相借鉴经验取长补短。当前两种分类方法的发展趋势，就是对两种制度结构进行整合，实现品位分类与职位分类两种制度的互补与融合。实行品位分类的国家开始关注公务员所从事工作的性质，由纯粹以个人资格进行分类演变为考虑职务性质与职责程度的分类，以英国为代表开始重视公务员的专业化建设。实行职位分类的国家开始注重人的因素，放宽对职位的限制，使其更富有弹性，利于发挥公务员的创造性，以美国为代表开始重视通才的培养与流动。

二、我国公务员的职位分类

我国公务员法第十四条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”我国公务员职位分类制度主要体现在两个方面：一是划分职位类别，二是职位设置。公务员法分别在第十四条、第十八条做了规定。

（一）我国公务员职位类别的划分

我国公务员法第十四条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”分类必须符合标准的统一性与类别的排他性原则，必须涵盖所有公务员。按照以上标准，主要提出三个类别，但不止三个类别。

1.专业技术类。专业技术类职位是指机关中从事专业技术工作，履行专业技术职责，为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的职位。专业技术类职位具有下列三个特征：一是具有只对专业技术本身负责的纯技术性；二是专业技术类职位与其他职位相比具有不可替代性；三是技术权威性。这种权威性体现在技术层面上，为行政领导决策提供参考和支持，最终的行政决策权仍属于行政领导。如公安部门的法医鉴定、痕迹检验、理化检验、影像技术、声纹检验，国家安全部门的特种技术、特种翻译，外交部门的高级翻译等职位。

划分和设置专业技术类职位主要是为从事专业技术工作的公务员提供职业升降阶梯，吸引和稳定不可缺少的相关专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。

2.行政执法类。行政执法类职位指的是国家机关中直接履行监管、处罚、稽查等现场执法职责的职位。行政执法类职位具有以下特点：一是纯粹的执行性。只有对法律法规的执行权，而无解释权，不具有研究、制定法律、法规和政策的职责。这一点与综合管理类职位的区别尤为明显。二是现场强制性。依照法律、法规现场直接对具体的管理对象进行监管、处罚、强制和稽查。行政执法类职位主要集中在公安、海关、税务、工商、质检、药监、环保等政府部门。

设置行政执法类职位，有利于为基层执法公务员提供职业发展空间，激励他们安心在基层做好行政执法工作。

3.综合管理类。综合管理类职位是指机关中除了行政执法类职位、专业技术类职位以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。这类职位数量最多，是公务员职位的主体。综合管理类职位上的公务员多为复合型公务员，具体从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督和机关内部管理工作，承担着政治方向、政治原则的领导责任，还担负进行重大决策的职责。

4.法官、检察官类。目前公务员队伍中除上述三类职位外，还有法官、检察官类职位。该类职位分别行使国家的审判权与检察权，具有司法强制性与较强的专业性，与其他类别职位的性质、特点有一定区别。按照法官法、检察官法的规定，法官、检察官在等级、义务、权利、资格条件、任免程序、回避等方面的管理也与其他类别公务员有所区别。公务员法第三条规定，法律对“法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”。这可视为对法官、检察官类的明确规定。

5.其他类别。其他类别职位即以上类别并没有穷尽和终止公务员职位类别的划分。以后根据实践的需要，还可能划分出新的类别。因此，公务员法明确规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。”同时还规定，各职位类别的适用范围由国家另行规定。这里的“国家另行规定”，是指中央层面的规定，是指法律、行政法规以及中央一级公务员主管部门的规章。

此外，根据公务员是否承担领导职责，我国公务员制度将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。我国公务员法第十六条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务。”领导职务负有领导职责，而非领导职务不负有领导职责。其中，较高层次的非领导职务公务员，可协助同级领导职务公务员工作，经授权可以负责或协调某一方面的工作。

（二）职位设置

1.职位设置的含义与依据。职位设置是指在对机关职能进行逐层分解的基础上，根据编制限额等要素确定具体职位的工作，是职位分类在公务员管理中的具体实施和落实，为公务员的录用、晋升、交流等其他管理环节提供基础与前提。

我国公务员法第十八条规定：“各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。”据此可以知道公务员职位的设置需要考虑以下几个因素：（1）职能。机关的职能要分解落实到具体的职位上去，从而赋予每个公务员具体的工作职责和工作任务。（2）规格。机构规格限定了职位的最高职务层次，领导职务与非领导职务的设置都受到机构规格的限制。（3）编制限额。编制限额决定了职位数量，因为编制数即职位数。（4）职数及结构比例。其中职数是指某一职务的具体数量，如处长8名、副处长16名等。结构比例是指各层次职务的结构比例，包括领导职务与非领导职务的比例。

2.职位设置的要求与标准。职位设置的主要要求有：（1）明确各个具体职位的工作职责，明确具体工作任务，落实岗位责任；（2）要确定任职资格条件，明确具备何种资格的人才能担负该职位的职责。

科学合理的职位设置应该符合下述三个标准：（1）按照最低职位数量原则，把机关的职位数量限制在有效完成任务所需的最低数。（2）各职位的职能不能交叉，能合并的职位应当尽量合并。（3）职位设置的层次应该适当，即“就低不就高”。

职位设置工作最后要制订职位说明书，职位说明书是说明每一个职位的工作内容、职责、工作标准、任职资格条件及有关事项的综合性书面文书。