公务员的纪律

纪律是各类组织为了维持其正常运转并达成组织目标，约定的管理组织成员行为的规范。特别是由于公务员有其特定的身份属性，必然要求公务员队伍纪律严明、遵纪守法。公务员纪律是公务员管理不可或缺的重要一环，它是加强公务员队伍素质建设、保障机关有序高效运行的重要保障。

一、公务员纪律的含义和特点

公务员纪律是公务员的行为规范，也是对公务员进行惩戒的依据。相较于其他的社会组织团队纪律，公务员纪律具有自身的特征。

（一）公务员纪律的含义

广义地讲，纪律是政党、团体、机关、部队、学校、企业等为了维护集体利益并保证工作正常进行而制定的、要求其所属成员遵守的行为准则。国家公务员的纪律，是指国家法律基于公务员的职责和身份、对公务员不得做出某种行为的限制和约束。根据纪律的不同内容，公务员纪律可以分为政治纪律、工作纪律、廉政纪律、道德纪律和其他纪律。所有公务员，都必须严格遵守公务员的纪律，否则，将受到纪律的制裁。

公务员的纪律制裁又称纪律处分、惩戒，是指机关对在工作中有过失并造成损失的公务员按照法定的条件和程序给予处分的制度。公务员的处分和党纪处分、行政处罚、刑事处罚都是一种制裁行为，是对违法乱纪行为的惩罚，目的都是使受惩罚者吸取教训、悔过自新，使其他人引以为戒。

（二）公务员纪律的特点

1.规范性。公务员的纪律属于社会规范的重要组成部分，是为了维护各级机关的公务秩序，提高国家机关办事效率，专门针对公务员群体制定的行为规范，是通过立法的形式制定的法律规范。它在结构上由行为模式和法律后果两个板块组成，形成了由因到果的逻辑关系，即公务员如果实施了一定违纪行为必然会产生相应的违纪表现，那么，他就要对这种后果承担违纪责任。

2.普遍性。公务员纪律的普遍性，是指法律规定的纪律制度和纪律措施对全体公务员都具有约束力，在全体公务员中普遍适用。公务员应当一律遵循，无一例外。遵守公务员纪律是不区分职务、级别而区别对待的，任何公务员违反了纪律都要依法受到惩处。当然，公务员的纪律会根据其类别、服务机构的不同，有着不同的要求与规定。例如，法官的纪律与行政机关公务员的纪律在具体要求上是不完全一样的，它要体现各类工作的特性。

3.强制性。公务员纪律是以立法的形式确立的法律规范，这表明公务员纪律已通过法律形式上升为国家意志，而不能同一般社会组织规章制度之类的文件形式混为一谈，公务员纪律是由国家强制力保证实施的，具有鲜明的强制性特征。从法理意义上，这种强制性是以国家权力作为后盾的，对全体公务员都具有普遍的约束作用。

4.全面性。公务员与一般公民最大的区别就在于公务员行使公共权力，他一方面是普通的民事主体，另一方面又是国家权力的执行者。公务员工作生活中的—切行为都直接关系到国家的形象和声誉，也在社会生活中起到示范作用。如果只对公务员的工作进行纪律约束而不对其日常生活的行为予以一定的约束，则不利于公务员提高自己的道德水平，不利于公务员发挥社会表率的作用。

二、公务员纪律的意义

规范公务员的纪律，是完善公务员管理制度非常重要的方面。公务员纪律使公务员的行为有了法定的规范与约束机制，对机关的高效、廉洁、优化都具有重要意义。

1.公务员纪律是保证机关正常运转，维护机关正常工作秩序的重要手段和方式。任何系统和组织的运行，必须遵行一定的规律和规则。规律和规则只有在系统和组织内得到贯彻实施，系统和组织才能够正常地运行和维系，才具有自我保护的机制。机关组织更是如此。纪律是机关得以存在的前提。没有纪律，无论什么样的机关都会变成一盘散沙；没有纪律，任何机关的工作都不会取得预期的效果。

2.公务员纪律是提高公务员素质的外在动力，也是实现公务员勤政、廉政，提高工作效能的重要保障。公务员素质的提高是内外因共同作用的结果，一方面需要公务员自身的努力和勤奋，另一方面也需要机关制定相关的制度，创设提高公务员素质的机制。除培训制度、交流制度可以为提高公务员素质创造条件外，从另一角度讲，纪律制度也是提高公务员素质的重要保证。纪律制度是规范公务员行为的准则，是公务员素质提高的前提条件。由于受经济条件、社会环境和价值观念的影响，不加强对公务员行为的规范必然会滋生公务员为所欲为、滥用权力、腐化堕落的行为发生，阻碍公务员素质的提高。因此，只有公务员遵守了纪律制度，才能保证公务员思想道德素质和科学文化素质的提高，也才能保证公务员勤于政务，廉洁从政，达到提高机关工作效能的目的。

3.公务员纪律是实现依法治国方略和依法行政目标的必然要求。公务员行使着国家赋予的公权力，公务员的行为直接关系到公权力能否正确行使。针对公务员的职责特点，通过法律形式设定公务员纪律，规范公务员公务行为，正是为了保证公权力的正确行使。没有纪律制度约束的公务行为，必然导致权力的滥用和公正的缺失，依法行政必然成为空谈，依法治国方略必然无法实现。因此，公务员纪律的法制化是实现依法治国方略和依法行政目标的必然要求。

三、公务员纪律的内容

公务员法第五十三条规定了十六项公务员“不得为”的行为，这些就是我国公务员所必须遵守的纪律的基本内容。同过去的《国家公务员暂行条例》相比，公务员法的规定更加严密和规范，并且还增加了一些新的内容。我们把这十六条内容概括起来，可以分为以下五个方面的内容。

（一）政治纪律

公务员是代表国家的工作人员，是国家法律的忠实执行者和捍卫者。因此，维护国家的政治稳定和根本利益是公务员必须履行的义务，也是对公务员政治上最基本的要求，这是由机关及其公务员的性质决定的。作为公务员，必须拥护国家的政策和法律，与国家保持一致，只有这样，才能够保证公务执行的正确性和有效性。公务员法对公务员应该遵守的政治纪律做了具体规定。

1.不得散布有损国家声誉的言论，不得组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。公务员作为公共权力的执行者，他们的一切言行都必须站在国家的立场上，如果不负责任地散布有损国家声誉的言论，是与公务员的身份不相符合的。“散布有损国家声誉的言论”，是指有意向他人传播对国家声誉或形象具有攻击性、诽谤性的言论，损毁国家声誉。这种言论可能是口头的，也可能是文字的。规定公务员不得散布有损国家的言论，有利于国家政策的执行和维护安定团结的政治局面。公务员同其他公民一样也有集会、游行、示威的权利，但公务员作为国家工作人员，在行使这些权利时应以维护国家正常运转、维护公务秩序为前提，不得以反对国家为目的。

2.不得组织或者参加非法组织，不得组织或者参加罢工。国家公务员作为公民，享有结社自由这一公民的基本权利，但不能参加国家法律禁止或被依法取缔却仍在进行活动的组织。由于公务员是行使国家公共权力的主体，肩负着维护国家正常运转和维护公民合法权益的重要使命，为了保证国家机关的正常运转，公务员法还明确规定，公务员不得参加罢工。

（二）工作纪律

工作纪律就是公务员在执行公务过程中所必须遵守的行为规范。公务员工作肩负着维护国家正常运转和维护公民合法权益的重要使命，为了保证能很好完成工作任务，需要遵守的纪律主要包括以下几个方面。

1.不得玩忽职守、贻误工作。玩忽职守，贻误工作，是指公务员对工作严重不负责任、不履行或者不正确履行职责，通常表现为放弃、懈怠职责，或者在工作中马虎草率、敷衍塞责，不认真、不正确地履行职责，给工作造成损失。如果公务员玩忽职守、贻误工作，势必会影响公务的及时处理，打乱机关工作的正常秩序，如果后果严重，还可能致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，所以必须严格禁止此类行为发生。

延伸阅读

玩忽职守、贻误工作的行为

《行政机关公务员处分条例》列举了三种玩忽职守、贻误工作的行为。

（1）不依法履行职责，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的。

（2）发生重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，不按规定报告、处理的。

（3）对救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物疏于管理，致使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失的。

资料来源：《行政机关公务员处分条例》。

2.不得拒绝执行上级依法做出的决定和命令。服从上级的决定和命令是公务员必须遵守的最基本的工作纪律和要求，是保证机关正常运转的必然要求。但这一规定与原《国家公务员暂行条例》不同，公务员法特别增加了“依法”二字，也就是说，公务员必须不折不扣地执行上级决定和命令的前提是该决定或命令是上级依法做出的；如果是上级违法做出的，则公务员有权拒绝执行。关于这一点，公务员法第五十四条单独对公务员的有限抵制权问题进行了阐述：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；如果上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责而公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”

3.不得压制批评、打击报复。根据我国宪法的规定，公民有权对任何国家机关工作人员提出批评和建议，并受到法律的保护。公务员法第十三条规定公务员有“对机关工作和领导人员提出批评和建议”的权利。甚至刑法也有相关规定。不论是社会舆论、人民群众的批评，还是下级公务员对上级提出的建议，都可以帮助、督促机关的工作人员更好地执行公务。因此，批评权是公民和公务员的法定权利，受法律保护。压制批评、打击报复是违宪、违法的行为，轻者要承担纪律责任，严重者还要承担刑事责任。

4.不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。实事求是是我们党的优良传统，也是公务员必须奉行的职业道德和工作准则。公务员弄虚作假，误导、欺骗领导和公众的表现主要是：在向上级汇报工作或向下级通知公务时，谎报成绩，隐瞒问题；在接受有关部门或单位的调查、取证或质询时，隐瞒事实或出具伪证；隐瞒国家规定的应该回避的亲属关系；隐瞒国家规定必须申报的财产和收入等等。弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，就会干扰领导机关的决策，同时损害公众对政府的信任，削弱政府的执政基础。因此，此类行为必须严加惩处。

5.不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。公务员在执行公务中，许多公务直接涉及人民群众的切身利益。所以，任何滥用职权的行为都是对人民利益的不负责任，都势必在一定程度上对国家的法制建设、对人民的利益、对当事人的利益造成损害。但在实际当中，滥用职权的事件却时有发生。孟德斯鸠早就断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”德国史学家迈内科也认为：“—个被授予权力的人，总是面临滥用权力的诱惑，面临逾越正义和道德界限的诱惑。”因此，必须用法的形式来对此类行为加以规范和制约。

延伸阅读

滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为

《行政机关公务员处分条例》对滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为作了列举：

（1）以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的；

（2）违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的；

（3）在行政许可工作中违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可的；

（4）违法设定或者实施行政强制措施的；

（5）违法设定或者实施行政处罚的等等。

资料来源：《行政机关公务员处分条例》。

6.不得泄露国家秘密或者工作秘密。国家秘密是指关系国家的安全和利益，依照法律程序确定的，在一定时间内只限一定范围内人员知悉的事项。《中华人民共和国保守国家秘密法》规定：“一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。”工作秘密主要是指为了工作需要，在特定时间内不对外公开，只限一定范围内人员知悉的事项。公务员依法履行公职，由于职业性质和工作上的需要，往往掌握有一定的秘密事项。如果泄露国家秘密或者工作秘密，会使国家的安全和利益遭受损失，并使机关的工作处于被动的局面。

7.不得在对外交往中损害国家荣誉和利益。我国宪法规定：“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为。”作为公共管理者，公务员在对外交往中，应当增强国家荣誉感和民族自豪感，切实维护与保障国家的荣誉和利益。公务员必须严格遵守外事工作纪律，不得有损害国家荣誉和利益的行为。

8.不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归。按时上下班，不迟到、不早退、不旷工，不在公务时间擅离职守，有事不能到岗要请假，公事外出要按时返回等，这是机关工作纪律的起码要求。如果一个公务员事先不请假就不到岗，或者请假期满无正当理由逾期不归，就会影响公务的及时处理，打乱工作的计划安排和正常秩序。所以必须禁止。如果“旷工或者无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的”，还将被辞退。

（三）廉政纪律

“为政者，干净为清，不贪为廉”，这是对“廉”传统的定义。廉政纪律就是要求公务员做到廉洁奉公、勤政为民的行为准则。它主要包括以下几个方面的内容。

1.不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利。廉洁自律是对每个公务员提出的一个基本要求，因此，对那些贪污、行贿、受贿或利用职务之便谋取私利的公务员，给予处分甚至刑事制裁是完全有必要的。这里应说明的是：“谋取私利”必须是公务员利用了自己工作上的职权，如果获得利益与自己的工作职权没有关系，就不属于这里规定的情况。

2.不得违反财经纪律，浪费国家资财。这不仅是公务员的法律义务，也是衡量公务员道德水准的重要标志。由于公务员的特殊身份，他们掌握着大量的国家资财，用于各项管理活动，因而如果发生公务员违反财经纪律的行为，将会带来国家经济利益损失。所以，公务员法将此类行为列入公务员纪律的范畴，用处分等手段加以约束和控制。

3.不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。公务员代表国家机关直接行使各项职能，来组织和领导经济建设。如果他们在工作之余经商、办企业或参与其他营利活动，容易分散精力，影响本职工作，而且在处理有利害关系的工作中容易产生腐败，很难秉公办事。公务员法第四十二条规定，公务员在非营利的社会团体和事业单位兼职，应经有关机关批准，并不得领取兼职报酬，但在企业或者其他营利性组织中兼职是不被允许的。

（四）道德纪律

公务员除了要自觉遵守政治纪律、工作纪律和廉政纪律外，还必须在遵守社会公德和职业道德方面起应有的示范带头作用。公务员道德纪律的内容，包括以下两个方面。

1.不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。公务员作为国家法律的执行者，当然不允许参与到色情、吸毒、赌博、迷信等国家法律明令禁止的活动当中，也不能支持此类活动。这些活动如果发生在公务员身上，会严重侵蚀国家形象，影响机关及其公务员在人民群众中的威信。

2.不得违反社会公德、职业道德。职业道德，是从事某种职业的人们约定俗成的职业规范。公务员的职业道德，就是公务员在履行公务过程中应当遵守的行为规范，如忠于职守，公平公正，等等。公务员除共同的职业道德外，还有与从事工作特点相联系的职业道德，如法官、检察官不得“隐瞒证据或者伪造证据”。公务员如果违反职业道德就是一种违纪行为。社会公德，是一定社会范围的人们共同约定俗成的道德层面的行为规则，如应该承担赡养、抚养、扶养义务，不得虐待、遗弃家庭成员，不得包养情人等。遵守社会公德是对社会公众的基本要求。对社会公众，违反社会公德，应当受到道德谴责，承担道义上的责任，而对履行国家公务的公务员来说，违反社会公德，造成不良影响，不仅要受道德谴责，还是一种违纪行为，应当受到处分。

（五）其他纪律

不得违反纪律的其他行为。这条规定的目的是防止列举不周。前十五条纪律具有较强的针对性，对公务员在行使国家权力过程中可能发生的，危害性较大或者人民群众反映较强烈的行为做了具体规定。但公务员应当遵守的纪律并不以这十五条为限，所以在最后做了一条包容性广泛的原则性规定。例如，针对民族地区的公务员，需要贯彻执行党和国家的民族政策和民族法律。党的民族政策是建立社会主义和谐社会的重要内容，民族法律是实现少数民族平等权利的基本保障。民族地区的公务员要坚持不懈地学习党的民族理论、民族政策、民族法律法规以及民族基本知识，以此指导自己的工作，并在实践中加以贯彻执行。少数民族公务员尤其要模范地遵守党和国家的民族政策和民族法律，给少数民族群众起到表率作用。