公务员的惩戒

公务员违反纪律，就应当加以处分，予以惩戒。对公务员施以处分，是基于公务员一定违法违纪行为所做出的。对于公务员处分，应当遵循一定的程序及原则。

一、处分的含义和条件

公务员处分是处分的一种，具有独特的含义。要处分公务员则需要满足一定的条件。

（一）处分的含义

公务员处分是指具有法定权限的机关对违法违纪应当承担纪律责任的公务员实施的一种制裁措施。公务员的处分具有以下含义：（1）公务员处分是由有法定权限的机关做出的行为，是一种内部行为；（2）公务员处分的对象是违反公务员义务和纪律的公务员，公务员处分是公务员因违法违纪而应当承担的法律责任；（3）公务员处分是一种制裁，是国家对有违反公务员义务和纪律行为的公务员实施的物质或者精神上的惩罚，目的是对公务员进行教育、监督、约束；（4）公务员处分具有特定的形式，即警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种；（5）公务员处分必须按照法定程序做出。

（二）处分的条件

公务员法第五十五条规定：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。”根据我国有关法律规定，对公务员违纪惩戒应当具备以下条件。

1.公务员有违法或者违纪的行为。“违法”就是没有按照法律规定作为或不作为。“违纪”既包括违反公务员法规定的公务员不得违反的十六项纪律规定，也包括其他法律、法规专门为职位或者工作性质特殊的公务员做出的特殊纪律规定，还包括各机关制定的内部纪律，当然这些内部纪律不得与法律、法规规定的纪律相矛盾。

2.公务员对其违法违纪行为按照法律规定应当承担纪律责任，且不存在免予处分的情形。对公务员免予处分，是指机关对虽有违反纪律行为，但情节显著轻微，且经过批评教育已经认识错误并能够改正的违纪人员的一种处理措施。因此，免予处分的公务员的行为并不是不构成违纪，只是可以免予处分。免予处分必须具备三个条件：一是公务员的行为构成了违纪，即公务员具有违纪的行为，需要特别指出的是，公务员法只规定了违纪行为可以免予处分，对违法行为则不能免予处分；二是违纪行为显著轻微，也就是说违纪行为情节不恶劣，也没有造成不良后果或者后果危害不大；三是违纪者本人经过批评教育后已认识了错误并能够及时改正。需要指出的是，具备上述三个条件，是“可以”免予处分，而不是“必须”或“应当”免予处分，在给予违纪公务员处分时，还应当考虑到违纪行为的性质，本人的一贯表现，以及对公务员队伍风气的影响程度等因素。

具备了上述两个条件，机关可以依照法定程序对公务员的违纪行为进行处分。

延伸阅读

公务员处分与党纪处分的关系

两者关系：一是指导思想都是相同的；二是可以同时并用，公务员行为既违反政纪，又违反党纪的，则同时给予政纪和党纪处分；三是不能互相替代，公务员行为既违反政纪，又违反党纪的，应分别同时给予政纪和党纪处分，而不能互相替代；四是党的各级机关有建议有关国家行政机关，给予违反行政纪律公务员处分的建议权。

两者区别：一是概念不同，分别是公务员处分、党的纪律处分；二是法律依据不同，行政机关公务员的处分依据公务员法、行政监察法和《行政机关公务员处分条例》，党的纪律处分依据则是《中国共产党纪律处分条例》；三是对象不同，分别是行政机关公务员，党员、党组织；四是处分种类不同，公务员处分为6类，党纪处分种类分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍5类，此外，党的组织处分种类还包括改组、解散；五是实施处分机关不同，公务员处分实施机关是任免机关和监察机关，党的纪律处分则是各级党的纪律检察机关实施；六是处分的后果不同，如公务员受到开除处分则公职和公务员身份丧失，永远不得再进入公务员队伍，而开除党籍，五年内不得重新入党。

资料来源：根据公务员法、行政监察法、《行政机关公务员处分条例》和《中国共产党纪律处分条例》整理。

二、处分的种类及期间

（一）处分的种类

公务员法第五十六条规定，“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”。

1.警告。警告适用于轻微违纪行为，违纪后果影响较小的情形。警告可以是书面的，也可以是口头的。

2.记过。记过是一种将公务员过错记录在案，使其承担一定的不利后果的处分形式。

3.记大过。记大过是一种比记过更严重的处分。

4.降级。降级是降低公务员现任职级别，使其遭受一定的物质利益损失和精神压力的处分形式。

5.撤职。撤职即解除公务员现任职务的一种处分形式，适用于违纪情节严重、社会危害较大、造成了严重后果的公务员。

6.开除。开除即对现职公务员革除公职、予以除名，使其不再拥有公务员身份。开除是对公务员最严重的惩戒。被处以开除处分的公务员，根据公务员法第二十四条第二款的规定，今后将不能再被录用为公务员。

（二）处分的期限

公务员惩戒期限的规定，也是公务员惩戒制度的重要内容。公务员规定，受处分的期限为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。《行政机关公务员处分条例》第十条还规定，行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下决定处分期。行政机关公务员在受处分期间受到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过四十八个月。

值得注意的是，处分期限规定的只是执行处分决定必须达到的最低时间期限，并不意味着处分期限一旦届满，处分就自动解除。即使处分期限已经届满，仍然要根据受处分的公务员在处分期间的表现来决定是否继续执行处分。所以，处分期也是对受处分的公务员的考验期。此外，我国目前尚未对提前解除公务员处分做出规定，有关制度有待今后进一步完善。

三、处分的权限

目前公务员的范围非常广泛，既有选任制的，又有委任制的，对不同类别、不同职务层次公务员的处分，既有机关自己可以决定的，也有行政监察机关通过做出行政监察决定直接给予的，有的还需要先履行罢免等法律手续等，情况十分复杂。因此，公务员法对处分权限没有做出非常明确的规定，只是将处分的机关笼统称为“处分决定机关”。《行政机关公务员处分条例》对行政机关公务员的处分权限做了如下规定。

对行政机关公务员给予处分，由任免机关或者监察机关按照管理权限决定。其中，处分条例对以下三类人员的处分权限进行了进一步具体的说明。

2.对经全国人民代表大会及其常务委员会决定任命的国务院组成人员给予处分，由国务院决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由国务院向全国人民代表大会提出罢免建议，或者向全国人民代表大会常务委员会提出免职建议。罢免或者免职前，国务院可以决定暂停其履行职务。

3.对经地方各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的地方各级人民政府领导人员给予处分，由上一级人民政府决定。

拟给予经县级以上地方人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的县级以上地方人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。其中，拟给予县级以上地方人民政府副职领导人员撤职、开除处分的，也可以向同级人民代表大会常务委员会提出撤销职务的建议。拟给予乡镇人民政府领导人员撤职、开除处分的，应当先由本级人民政府向同级人民代表大会提出罢免建议。罢免或者撤销职务前，上级人民政府可以决定暂停其履行职务；遇有特殊紧急情况，省级以上人民政府认为必要时，也可以对其做出撤职或者开除的处分，同时报告同级人民代表大会常务委员会，并通报下级人民代表大会常务委员会。

4.对地方各级人民政府工作部门正职领导人员给予处分，由本级人民政府决定。其中，拟给予撤职、开除处分的，由本级人民政府向同级人民代表大会常务委员会提出免职建议。免去职务前，本级人民政府或者上级人民政府可以决定暂停其履行职务。

行政机关公务员违法违纪，已经被立案调查，不宜继续履行职责的，任免机关可以决定暂停其履行职务。被调查的公务员在违法违纪案件立案调查期间，不得交流、出境、辞去公职或者办理退休手续。

四、处分的程序

处分程序，是指有权做出处分的机关在行使职权、履行职责过程中所应遵循的方式和步骤。规定处分程序的目的在于使处分活动严格按照法定的程序进行，以确保处分活动的正确、及时、有序、规范。机关在调查处理公务员的违纪行为并对公务员的违纪行为做出处分决定时，一定要经过初查、立案、调查取证、陈述与申辩、做出决定、通知本人、材料归档这样一系列的程序。

1.初查。初查是指处分决定机关在正式立案之前，采取一定的措施，确认需要调查处理的事项是否符合立案条件的活动。也就是，初步确认公务员是否有违法违纪行为，是否有必要追究其纪律责任。经过初查，可以初步掌握一些证据，以此筛选值得查处的违纪案件，节约了管理成本。

2.立案。有关机关如任免机关、行政监察机关收到检举或发现公务员有违法违纪行为，依照法律规定认为有必要查处，应当按照管理权限和案件隶属关系确定的管辖范围履行其职责，立即进行立案。根据《中华人民共和国行政监察法》，监察机关按照其管辖范围，对于需要查处的事项，应当进行初步审查。认为有违法违纪行为，需要给予处分的，应予立案。

3.调查取证。履行了公务员处分的立案手续之后，主管部门就应对公务员违纪的事实进行调查、取证、核实和判断，这是处分公务员的关键环节。调查要坚持实事求是、严肃慎重的科学态度，运用合法的手段和方法，努力查清违纪的事实、性质、情节、危害、后果和违纪的原因等。在调查中，机关认定违纪事实不存在或者不需要给予处分的，应当撤销立案。

4.陈述、申辩。机关应该如实告知被调查的公务员，并听取其陈述、申辩。将已调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人，是程序合法原则的必然要求。调查人员履行了此项义务，被调查人员才能进行陈述和申辩，由此调查人向公务员告知认定的事实及拟给予处分的依据，是保护被调查公务员合法权益的具体体现。

5.做出处分决定或者撤销案件。做出处分决定，是指经机关领导成员集体讨论后做出给予公务员处分的决定。撤销案件，是指经机关领导成员集体讨论，认为被调查公务员的行为不构成违法违纪或者有其他法定事由不应当给予公务员处分，做出撤销案件的决定。

6.书面通知。书面通知是指对公务员的处分决定做出之后，为了使受处分的公务员本人知晓，机关以书面形式通知公务员本人。书面通知是为了保证处分决定的正确执行，也是为了保护被处分公务员的救济权利，使其能够提出申诉或者采取其他救济渠道维护其合法权益。

7.材料归档。任免机关有关部门应当将处分决定归入受处分的公务员本人档案，同时汇集有关材料形成该处分案件的工作档案。

五、处分的基本原则

公务员法第五十七条第一款规定：“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。”

1.事实清楚。违纪事实是定案的基础。要对公务员违纪行为发生的时间、地点、情节、危害及后果等情况查证属实，这是对公务员进行处分的客观依据。如果调查的事实不清楚，就会造成对案件的错误处理，形成冤假错案，因此，事实清楚是对公务员进行处分的前提条件。

2.证据确凿。证据是指证明案件真实情况的所有事实。证据确凿，就是要做到，收集的证据必须是真实可靠的，是能够互相印证的。证据确凿是事实清楚的必要条件，证据不准确、互相存在矛盾必然导致事实不清楚。只有本人陈述，没有证据或者证据不充分、不确凿的，不能定案；只要证据充分确凿，即使当事人拒不承认，也可定案。

3.定性准确。定性是指在事实清楚、证据确凿的基础上，依照公务员的纪律标准，认定公务员的违纪行为属于何种性质。定性是处分工作的关键环节，定性是否准确关系到对公务员违纪行为处理的后果，定性不准确就无法做到处理恰当。公务员违纪行为性质严重，处分就严重；违纪行为性质轻微，且具备免于处分的条件，则可以做出免予处分的决定。

4.处理恰当。对违纪者的处理，应当坚持以事实为根据，以法律法规和政策为准绳，根据违纪行为的性质、危害程度，违纪者的责任大小、一贯表现和对违纪的认识态度，予以全面的、客观的分析，给予适当的处分。我国公务员处分既反对惩办主义，也反对姑息包庇，力求做到不偏不倚，不枉不纵。

延伸阅读

应当从重处分、从轻处分以及减轻处分的情形

1.有下列情形之一的，应当从重处分：

（1）在两人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的；

（2）隐匿、伪造、销毁证据的；

（3）串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；

（4）包庇同案人员的；

（5）法律、法规、规章规定的其他从重情节。

2.有下列情形之一的，应当从轻处分：

（1）主动交代违法违纪行为的；

（2）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的；

（3）检举他人重大违法违纪行为，情况属实的。

3.减轻处分的情形。对行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分，即在规定的处分幅度以外，减轻一个处分的档次给予处分。应当给予警告处分又有减轻处分的情形的，免于处分。

资料来源：《行政机关公务员处分条例》。

5.程序合法。这既是公务员处分合法公正的保证，又是保护公务员合法权利的保障。调查处理违纪行为的整个过程必须依照法定程序进行。程序合法是纪律处分工作客观、公正的重要保证。公务员法将“程序合法”作为对公务员处分的基本原则予以明确规定是依法行政的必然要求。程序合法，应当突出以下几个关键环节：调查、听取陈述申辩、书面通知处分决定、告知对处分不服的申诉权、行政处分决定应当在规定的时限内做出。

6.手续完备。手续完备，是指涉及案件的材料要全面、准确和完整。如，初查审批手续、立案审批手续、调查报告、处分决定书、复查决定书、复核决定书等必须齐全。手续完备是对违纪公务员合法权益的保护，体现了程序合法原则的要求。

六、处分的法律后果

处分的法律后果，是指受处分公务员在受处分期间依法承受的不利于自己的结果，主要是在晋升工资档次、级别、职务上所受到的影响。根据公务员法的规定，处分的后果包括以下几方面。

1.受警告处分的，在处分期间，不得晋升职务和级别，但可以晋升工资档次。并且，参加当年的年度考核不能确定为优秀等次。

2.受记过、记大过、降级、撤职处分的，在受处分期间，不仅不得晋升职务、级别，而且也不得晋升工资档次。受处分的公务员应当参加年度考核，但不确定等次。其中，受降级处分的，还应当在其职务对应级别范围内降低其级别；受撤职处分的，应当降低职务层次，重新确定职务，并按新任职务确定相应的级别。

受开除处分的，法律后果有二：一是自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不再担任公务员，不负有行使国家权力、执行国家公务的责任，也不再享有公务员的各项权利，退出公务员系统；二是不得被再次录用为公务员。受到开除处分的人员，违纪性质严重，不适合担任公务员，也就不能够再次录用为公务员，否则不利于维护公务员惩戒的严肃性。《中华人民共和国法官法》《中华人民共和国检察官法》《中华人民共和国人民警察法》也都规定，受到开除处分的，不能再录用为法官、检察官以及人民警察。

另外，除受开除处分的以外，受其他处分的公务员在处分期间有特殊贡献的，仍然可以受到奖励。

七、解除处分

解除处分是指公务员被处以开除以外的惩戒后，在处分期间有悔改表现，没有再发生违纪行为，或将功补过，待处分期满，原处分机关解除其处分的一种行为。根据公务员法和《行政机关公务员处分条例》的有关规定，我们应该从以下几个方面理解公务员处分的解除问题。

（一）解除处分的条件

解除处分必须具备法定的条件：一是公务员在处分期间确有悔改表现；二是没有再发生违纪行为；三是处分期满。有悔改表现，是指公务员在受处分期间对违纪行为从思想深处深刻认识，并且从中吸取了教训，没有重犯错误，在这样的前提下才具备解除处分的条件，否则，不能解除处分。值得注意的是，解除纪律处分只适用于受警告、记过、记大过、降级、撤职处分的公务员。受开除行政处分的，与解除处分没有关系。

（二）解除处分的机关和程序

1.解除处分的机关。解除处分的机关是原做出处分决定的机关。如原做出处分决定的机关撤销或合并，由撤销或合并后继续行使其职能的机关负责解除该处分。

2.解除处分的程序。先由受处分公务员以书面形式提出解除处分申请，经所在机关通过后，再呈报原处分机关批准。获批准后处分机关须将解除处分决定以书面形式通知本人，存入本人档案。

（三）解除处分决定的内容

解除处分决定的内容包括：（1）被处分人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；（2）经查证的违法违纪事实；（3）原处分的种类、解除处分的依据和公务员在受处分期间的表现情况；（4）处分决定机关的名称、印章和做出决定的日期。

（四）解除处分的结果

解除处分后，受处分的公务员晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务，今后的晋级、晋职应当在受处分后新确定的级别和职务的基础上进行。

本章小结

公务员的纪律，是指法律基于公务员的职责和身份，对公务员不得做出某种行为的限制和约束。根据纪律的不同内容，公务员纪律可以分为政治纪律、工作纪律、廉政纪律、道德纪律和其他纪律。所有公务员都必须严格遵守公务员的纪律，否则，将受到纪律的制裁。公务员处分是指公务员违反纪律应当承担的法律责任，是一种惩戒形式。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。处分的种类不同，处分期间和法律后果也不同。同时，公务员处分必须要在法定的权限范围内，坚持一定的原则和法定的程序。最后，在达到一定条件的情况下，可以解除处分。

关键术语

公务员纪律 公务员处分 处分种类 警告 记过 记大过 降级 撤职 开除 惩戒条件处分期间 处分权限 处分程序 解除处分

思考题

1.试述公务员纪律的含义、特征和意义。

2.试述公务员纪律的主要内容。

3.试述公务员处分的含义及条件。

4.试述公务员处分的种类及期间。

5.试述公务员处分的程序和原则。

6.试述公务员解除处分的条件。

讨论题

王局长为何受处分？

某市报纸披露了一条引人注目的新闻：该市外贸局王局长受到党纪、政纪处分。王局长是参加革命多年的老同志，思想解放，工作勤勤恳恳，在某市尚有一定影响，为何受处分呢？这与一项任职有关。

某市地处沿海，随着开放政策的逐步实行，该市外贸工作任务日益繁重。为了加强对外贸工作的有效领导，市政府同意外贸局请求，决定增设一名副局长。具体人选由该局局长老王物色，并提出让老王多征求党委组织部门与纪检部门的意见，既体现首长负责制，又广泛听取群众意见。老王欣然从命，经过反复考虑，将目光盯到本局外资处处长老刘身上。老刘当时38岁，70年代中期毕业于某外贸学院，毕业后一直在该局工作。他有较高的外语水平，能与外商交谈，熟悉外贸工作，有较强的工作能力，与局领导的关系处理得较好。他仕途通达，从一个一般办事员一跃而成外资处副处长，随后，担任了处长。他以精明能干得到王局长青睐，成为王局长决策圈里的重要人物，这次提拔一名副局长，王理所当然地想到了他。王局长的意思透露出来以后，局里议论纷纷，认为老刘不够格提拔，主要原因有两条：一是反映他在担任外资处长期间有索贿行为，他的实际收入并不高，但家庭已经“现代化”，彩电、冰箱、空调、组合家具、摩托车等高档商品应有尽有，他经常出入高级酒楼、舞厅，穿戴、饮食也远远高于群众，一些收入来路不明；二是他担任处长以后与妻子关系很僵，有干部反映他与某宾馆一女服务员关系暧昧，举止有些出格。组织部门与纪检部门也收到了群众的检举信，对部分情况已经核实，确认他有经济问题和生活作风问题，并反复给老王打招呼，让其确定新的候选人。但老王固执己见，认为一些干部反映老刘的问题是出于对他的嫉妒，事情并没有那么严重；纪检部门核实的问题只是一般性的错误，尚不足以取消老刘的候选资格。于是，仍然任命老刘为副局长。老刘担任副局长以后，胆子更大了，在与外商交往中，以损害我方利益做交易，多次向外商索取商品、外汇，并与外商一女秘书勾搭成奸，丧失国格人格。组织部门与纪检部门发现部分事实以后，多次向老王提出，要免去老刘的副局长职务，但老王置之不理，一味强调老刘担任副局长以后，服从指挥、工作大胆、有能力，而对他的问题不闻不问。

后来，老刘在与某国一家公司做生意时，接受了5万元“好处费”，进口了该公司50年代的一套旧设备（该设备在我国早已被淘汰），给国家造成了重大损失。随着刘某的问题事件一件件浮出水面，公安机关依法将其逮捕，法院判处其有期徒刑6年。与此同时，老王也受到党内严重警告和行政记大过处分。

资料来源：舒放，王克良.国家公务员制度教程[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

问题：副局长违反了哪些纪律？为何要处分王局长呢？