公务员回避制度的具体内容

公务员的回避制度是政府廉政建设的一个重要内容，它对于防止任人唯亲、拉帮结派、营私舞弊，维护公务员队伍的集体形象和政府的声誉，将起到重要作用。其可以分为三种类型：任职回避、地域回避、公务回避。

一、任职回避

任职回避是公务员回避制度的重要内容，其目的是通过限制互为亲属关系的人员在一个单位部门任职，防止和克服亲属聚集及其产生的各种弊端，为公务员廉洁奉公创造条件。

（一）任职回避的含义和范围

1.任职回避的含义。任职回避，是指具有特定亲属关系的公务员，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。其中，同一领导人员，包括同一级领导班子成员；直接上下级领导关系，包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。法院、检察院的工作人员除应按照《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》等法规进行任职回避外，还应遵守最高人民法院《关于对配偶子女从事律师执业的法院领导干部和审判执行岗位法官实行任职回避的规定（试行）》等专项任职回避规定。

2.任职回避的范围。任职回避的范围需要从亲属关系和职务关系两个方面来界定。

（1）任职回避的亲属关系范围。婚姻法意义上的亲属指由婚姻、血缘和法律拟制而形成的，具有特殊权利、义务内容的特定主体之间的社会关系。一般意义上的亲属分为三类：配偶、血亲和姻亲。血亲又分为直系血亲和旁系血亲。

首先是夫妻关系。夫妻是男女双方以感情为基础、以永久共同生活为目的依法结成的伴侣。法律承认的婚姻关系的双方，即丈夫和妻子，互为夫妻关系。夫妻关系的成立，以双方依法领取结婚证为标准；夫妻关系的结束，以双方依法领取离婚证或人民法院的离婚判决已经生效为标准。

其次是直系血亲关系。直系血亲关系是指生育自己和自己所生育的上下各代亲属，他们和自己有着直接的血缘关系，包括父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母、外曾祖父母、高祖父母、外高祖父母、子女、孙子女、外孙子女、曾孙子女、外曾孙子女、玄孙子女、外玄孙子女等。

再次是三代以内旁系血亲关系。旁系血亲，是指具有间接血缘关系的亲属，即非直系血亲，但在血缘上和自己同出一源。三代以内旁系血亲关系包括：同源于父母的兄弟姐妹之间的关系（含同父异母、同母异父的兄弟姐妹）；同源于祖父母的堂兄弟姐妹或者表兄弟姐妹之间的关系；同源于外祖父母的姨表或舅表兄弟姐妹之间以及不同辈分的叔、伯、姑、舅、姨与侄（侄女）、甥（甥女）之间的关系。

最后是近姻亲关系。姻亲是指以婚姻关系为中介而形成的亲属关系。姻亲的范围十分广泛，如果全部实行任职回避，一来涉及的人员非常多，审查工作量非常大，二来也没必要。所以，公务员法仅要求相互之间存在着近姻亲关系的公务员进行任职回避。

延伸阅读

姻亲关系的具体划分

姻亲关系可以分为三类：

一是血亲的配偶，即自己的血亲的配偶，如直系血亲的配偶包括儿媳、女婿等；旁系血亲的配偶，如兄弟之妻、姐妹之夫、伯母、姑父、舅母、姨夫等；

二是配偶的血亲，即自己配偶的血亲，如配偶的直系血亲即配偶之父母、祖父母；配偶的旁系血亲即配偶的兄弟姐妹、叔、伯、姑、舅、姨等；

三是配偶的血亲的配偶以及血亲的配偶的血亲，前者如妻或夫的兄弟之妻，后者如儿媳之父母等。

公务员法没有对近姻亲的范围做出具体规定，从实际情况来看，配偶的父母、兄弟姐妹，儿女的配偶以及儿女配偶的父母，一般与公务员的联系较为紧密，属任职回避之列。

（2）任职回避的职务关系范围。需要任职回避的职务关系主要有以下三类。

其一是具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务。否则，他（她）们之间就具有同事和亲属双重关系，这种局面必然会使单位内部人际关系复杂化，影响机关管理活动的正常展开。

其二是具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员，不得在同一机关担任有直接上下级领导关系的职务。否则，就有可能出现以亲属关系、家庭关系代替领导关系与被领导关系的情形，以致干扰机关正常公务活动的顺利开展。

其三是具有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的公务员，不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。否则，就会使权力更为集中，甚至造成“家天下”的局面，而无法在机关内部形成权力的制衡与监督。

（二）任职回避的原则和程序

任职回避还要遵循一定的原则和程序。

1.任职回避的原则。任职回避需要遵循以低避高和工作需要的原则。《公务员回避规定（试行）》中，对此做了明确规定。任职回避的实施以保证工作不受影响为前提，尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任相对较小的公务员，尽可能减少给工作造成不利影响。一般来说，职务高的较职务低的所承担的责任大，所处的地位重要。如因工作特殊需要，也可调整职务较高的一方。

我国公务员回避制度规定，在实施任职回避中，对职务相同的，应该由本部门根据实际情况自行确定，把任职回避的人员调整职权最大限度地给各个单位。其目的是为了保证任职回避既能顺利实施，又不影响各项工作的正常开展。

2.任职回避的程序。第一，本人提出回避申请或者所在机关提出回避建议。第二，任免机关组织人事部门按照管理权限进行审核，并提出回避意见报任免机关。在报任免机关决定前，应当听取公务员本人及其相关人员的意见。第三，任免机关做出决定。需要回避的，予以调整。职务层次不同的，一般由职务层次较低的一方回避；职务层次相同的，根据工作需要和实际情况决定其中一方回避。

（三）任职回避的例外情况

在实践中，有一些基层单位或工作性质特殊的行业，由于条件的限制，有亲属关系而在同一单位工作的情况大量存在。如果严格按照任职回避的要求执行的话，既不现实，也会影响工作的开展。比如一些监狱等工作性质特殊的机关，由于远离城镇，周围几乎没有其他单位，实行任职回避则没有单位可去。针对这类情况，法律从实际出发，对执行任职回避确有困难的一些特殊行业提出了适当放宽的规定。为避免管理上的漏洞，特别规定了确定“特殊行业”或“特殊机关”的范围，必须依从经省级以上公务员主管部门批准的条件限制，以保证任职回避的严格执行。

二、地域回避

地域回避在我国有着悠久的历史，也是当前我国公务员回避制度的重要组成部分。

（一）地域回避的含义

公务员的地域回避，是指担任一定职务的公务员，为了公平、公正地履行职务，不得在亲属集中的出生地、原籍或成长地任职。地域回避通过限制公务员的任职区域，避免亲属关系的干扰，有助于任职回避和公务回避的顺利实施，推动廉政建设，促使公务员执政为民，接受人民的监督。

（二）地域回避的对象

1.地域回避的地域。公务员法和《党政领导干部任职回避暂行规定》以及《公务员回避规定（试行）》明确地域回避的地域范围是公务员原籍、出生地、成长地的乡级和市县级机关。这是因为，地域回避主要是回避特定地区的亲属、宗法关系，其地域的确定应当从我国社会的实际出发，既不能过宽，也不能过窄。从实践中看，地市以下的地域，人们的亲属关系相对集中，在这个范围内执行公务可能遇到的亲属关系较多，若不进行地域回避，只实行公务回避，则会影响正常的工作。而在地市以上的地域，管理空间扩大，亲属关系对执行公务的影响相对间接并减弱，在执行公务过程中遇到涉及亲属关系的公务比例很低，因而没有必要实行地域回避，完全可以通过公务回避解决。

2.地域回避的人员。公务员法《党政领导干部任职回避暂行规定》将地域回避的人员规定为“乡级机关、县级机关及其有关部门的主要领导职务”。从实践看，凡是担任市县级主要领导职务及重要权力部门的主要领导职务的公务员，以及担任乡镇党委书记、乡镇长的公务员都要实行地域回避，因为他们掌握的权力比较集中，亲属、宗法关系影响其公正执行公务的可能性最大，同时对他们的监督也相对较难，因此进行回避的针对性更强，达到的管理效益也最高。

三、公务回避

公务回避作为回避的三种基本形式之一，和任职回避、地域回避共同构成我国公务员回避制度的基本内容。

（一）公务回避的含义

公务回避，是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序的公正性，依法终止其职务行为而由其他公务员来行使相应的职权。规定公务回避的理由是，公务员在执行公务时，如果处理的问题与自己或自己的亲属有关，就极有可能受到“人情”的困扰，即便秉公办事，也容易受到别人的猜疑，不利于公务的顺利执行。

（二）公务回避的关系情形和公务范围

1.公务回避的关系情形。公务员法规定，公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避。

（1）涉及本人利害关系的。也就是说公务员本人不能处理涉及本人利害关系的公务。

（2）涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系、近姻亲关系人员利害关系的。也就是说公务员不能处理涉及自己上述四种亲属利害关系的公务。

（3）其他可能影响公正执行公务的情形。在实践中，往往有一些并非亲属的亲密关系，也可能影响公正执行公务，如结拜关系、干亲关系等。另外还有一些仇视关系，如两人之间曾有积怨等，也可能影响公务员公正执行公务。这些特殊情形，无法一一列举，也不是一律要回避，关键是看是否可能影响公正执行公务。这样规定使公务回避更加科学，更加适应公务实践的要求，便于今后增加其他需要公务回避的情形，有利于维护法律的稳定性。

2.公务回避的公务范围。根据《公务员回避规定（试行）》第十条的规定，公务员应当回避的公务活动包括四种：（1）考试录用、调任、职务升降任免、考核、考察、奖惩、交流、出国审批；（2）监察、审计、仲裁、案件审理；（3）税费稽征、项目资金审批、监管；（4）其他应当回避的公务活动。公务员执行上述公务时，属于应该回避范围的，应当回避，不得参加有关调查、讨论、审核、决定，也不得以任何方式施加影响。

（三）公务回避的程序

《公务员回避规定（试行）》规定，公务员公务回避按以下程序进行。

1.本人或者利害关系人提出回避申请，或者主管领导提出回避要求。公务员本人在发现自己与所办理的公务具有某种利害关系时，有义务向所在机关提出回避的要求。利害关系人也有义务和权利向公务员所在机关提出回避要求。主管领导为了保证各项公务活动的正常展开，也有责任对需要进行公务回避的公务员做出回避的决定。

2.所在机关进行审查做出是否回避的决定，并告知申请人。在公务员提出公务回避申请后，是否回避的决定必须由所在机关在认真审核的基础上做出，这既是为了消除各种不利因素对公务活动的干扰，保证公务活动依法公正地开展，又是为了避免公务执行中的随意性，更好地维护公务回避制度的严肃性。

3.需要回避的由所在机关调整公务安排。在做出公务回避决定的同时，所在机关要及时采取措施，调换人员，保持公务活动的连续性，不能因实行公务回避而影响公务活动的正常展开。

另外，对一些特殊的公务应特殊处理，如有些公务一方面要求按时完成或需要紧急处理，另一方面又没有充裕的时间安排别人处理，遇到这种情况应允许公务执行者继续办理，但同时要加强监督，以维护公务活动的严肃性、公正性。

本章小结

公务员的交流，是指各级机关根据工作需要或者公务员个人的愿望，通过法定的形式，在机关内部调整公务员的工作职位，或者将公务员机关以外的工作人员调入公务员机关担任公务员职务的一种人事管理活动。公务员交流具有重要的作用。公务员交流必须要坚持依法进行、适才适用、合情合理和个人服从组织的原则。我国公务员的交流主要包括调任、转任和挂职锻炼三种形式。

回避是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而在公务员所任职务、执行公务和任职地区等方面做出一定的限制性规定，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。回避制度具有强制性、预防性和特殊性的特点。我国回避制度源远流长。回避制度发挥着导向、保护和监督等重要作用。我国公务员回避制度主要包括任职回避、地域回避和公务回避三种形式。

关键术语

公务员交流 调任 转任 挂职锻炼 公务员回避 考试回避 任职回避 直系血亲 三代以内旁系血亲 近姻亲 公务回避 地域回避

思考题

1.试述公务员交流制度的含义、作用与原则。

2.试述调任、转任、挂职锻炼三大交流制度的主要内容。

3.试述公务员回避制度的含义和特点。

4.试述任职回避、地域回避和公务回避三大回避制度的主要内容。

讨论题

江西南昌出防腐新规：公务员任职10年需轮岗

近日，中共南昌市委组织部联合南昌市人力资源和社会保障局出台《南昌市市直机关公务员轮岗交流办法（试行）》（以下简称“办法”）引发热议。办法称，担任同一科级领导职务满5年，具有人、财、物管理，执纪执法、项目审批等重要职能的在内设机构连续工作满10年的公务员，应当进行轮岗交流。

有网友表示，该办法能有效预防腐败，避免人情网与关系网。也有网友称，这样会影响工作进程。新京报记者致电南昌市组织部干部综合处（公务员管理办公室），一负责人介绍，此办法是根据《中华人民共和国公务员法》的相关规定制定，并在出台前征集过各单位意见，多数人员表示支持。

能防公务员搞“小圈子”？

“一个人在一个地方待久了，多少会有些圈子。”南昌市组织部一相关负责人向记者表示，制定该办法，首先是出于防腐败的考虑。

该负责人称，这样可以从制度上预防腐败，防止一些关系网的形成，建立廉洁的公务员队伍。其次，是对公务员的锻炼提升，公务人员可以学习一些新的业务与知识，一定程度上充实自己。

该负责人还称，公务员往往只负责自己岗位的事情，与其他部门鲜有沟通，这样还可以促进整个单位的内部团结。

按规定，该轮岗交流，是在规定的编制限额和职数内，在同一单位内的同一职务层次、不同职务之间进行转换岗位任职。

公务员担心调至不满意部门

南昌市一公务员担心，自己在调岗时，会调至不满意的部门。对此，上述负责人表示，职位调整主要由所在单位安排，但也会征求公务人员的意见，这是一个双向的选择过程。在调整岗位时，也会根据公务人员的专业与特长进行职务的调整。而对于借轮岗交流突击提拔或者超职数配备干部、借轮岗交流对公务员进行排挤或者打击报复的行为，办法规定，会追究相关责任。

原岗位工作不会影响

至于是否会影响工作这一问题，上述负责人称，在办法中有规定，轮岗交流的公务员每年度不得超过本单位科级及以下在岗在编公务员人数的30%，其中科级干部不得超过科级领导职数和非领导职数总数的20%。这里的人数限定，是为保证大部分人员还留在原岗，以使人员变动时不影响工作进程。“特殊岗位也会灵活考虑。”

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，公务员轮岗交流这一话题已被讨论好多年。《中华人民共和国公务员法》就有相关规定，担任领导职务的公务员在同一职位上任职5年以上，原则上要实行轮岗。担任某些工作性质特殊的非领导职务的公务员的轮岗，人事部门可根据实际情况确定。

资料来源：腾讯新闻。http：//news.qq.com/a/20140926/003371.htm.2014-9-26

问题：请从公务员交流制度的概念、原则、作用与回避制度的角度分析公务员是否需要进行“轮岗交流”。