公务员制度法律责任的含义和作用

时间：2022-01-25 理论教育版权反馈

【摘要】：加强公务员的管理，追究过错人员的责任，是机关公务行为正确合法的关键，也是公务员制度得以顺利施行的重要途径。其中法律责任的规定是体现法律规范具有国家强制力的核心部分。法律责任的惩罚作用可以说是法律责任的首要作用。法律责任的救济作用，就是救济法律关系主体受到的损失，恢复受侵犯的权利。法律责任的预防作用，就是通过使违法者、违约人承担法律责任，教育违法者、违约人和其他社会成员，预防违法犯罪或违约行为。

加强公务员的管理，追究过错人员的责任，是机关公务行为正确合法的关键，也是公务员制度得以顺利施行的重要途径。任何一个机关的公务行为，归根到底都是“人”的行为，只有为公务人员设定一定的法律责任，使其对工作认真负责，做到执法必严、违法必究，才能进一步增强他们的工作责任感，彻底克服公务员管理的随意性。

一、法律责任的含义、特点和作用

任何法律行为都是具有目的性的行为，公务员制度法律责任作为公务员制度实施的保障机制，它的创设和实现也具有自身的含义、特点和作用。

（一）法律责任的含义

在现代汉语中，“责任”是一个使用频率较高的词，但在不同的语境下其含义差别很大。根据《现代汉语词典》的释义，“责任”一词主要有两种基本含义：一是分内应做的事；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的后果。

法律责任是由“法律”与“责任”合成的概念。法律责任是指公民、法人或其他组织实施违法行为所必须承担的法律后果，即因违法行为而在法律上受到的相应制裁。法律责任是一种强制性的责任，是由国家强制力来保障实施的，是违法者所必须承担的。确定违法行为的法律责任，是法律规范区别于道德规范、政策文件等其他行政规范的重要特征，对于维护法律尊严，教育违法者和广大公民遵守法律具有重要意义。

法律责任是法律、法规必不可少的重要组成部分，占有重要的地位。任何一项完整的行政法律规范，都应当包括适用条件、行为模式以及违反法律规定的行为模式应承担的法律责任这三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范具有国家强制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律责任的规定，就难以有效地保证法律所规定的权利和义务的实现，从而使之形同虚设。因此，在法律、法规、规章中，根据其所调整的社会关系的性质、特点，正确、合理地选择、规定法律责任的条款，对保证法律的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。

（二）法律责任的特点

法律责任不同于其他的社会责任如政治责任、道义责任等，具有如下主要特点。

1.法律责任与违法行为相联系。法律责任与违法行为相联系，只有对违法者才能追究其法律责任；违法是承担法律责任的根据，不构成违法，不承担惩罚性的责任。由于无过错而不构成违法，但是造成损害的，也应当承担一定的补偿性责任。

2.法律责任应有明确具体的规定。法律责任主要是一定国家机关代表国家对违法者实行法律制裁的根据，在法律上应有明确具体的规定，并且对不同的违法行为，法律规定的法律责任不同，违法者只对其违法行为承担法律规定的相应责任，即“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”。

3.法律责任只能由国家司法机关和国家授权的专门机关来追究。法律责任体现了违法者与国家机关之间的关系，它意味着一定的国家机关要代表国家查清违法行为的性质、特点、情节；它具有国家强制性，是由国家强制力予以保障的。因此，只能由国家司法机关和国家授权的专门机关来追究法律责任，其他任何组织和个人都无此项权力。

4.法律责任还意味着国家对违法行为的否定性反应和谴责。由于违法的性质和危害不同，违法者所承担的法律责任也不同。刑事违法承担刑事法律责任，民事违法承担民事法律责任，行政违法承担行政法律责任，违宪承担违宪法律责任。

（三）法律责任的作用

法律责任的主要作用是：惩罚、救济和预防。这三个作用同时也是对某人或某一组织施加法律责任的理由。

1.法律责任的惩罚作用。法律责任的惩罚作用，就是惩罚违法者和违约人，维护社会安全与秩序。在社会生活中，侵害、纠纷、争议和冲突在所难免。在人类历史的早期，以复仇或报复为形式的惩罚是主要的解决侵害、冲突和纠纷的方式；这种具有野蛮性、自发性的惩罚方式也是一种最古老的保护利益和维护权利的方式。随着社会的发展，人们以公共权力为后盾，以公民个人或国家机关根据法律程序要求行为人承担不利的法律后果，以此惩罚违法侵权者和违约人，从而以文明的方式平息纠纷和冲突，维护社会安全和秩序。法律责任的惩罚作用可以说是法律责任的首要作用。

2.法律责任的救济作用。法律责任的救济作用，就是救济法律关系主体受到的损失，恢复受侵犯的权利。法律责任通过设定一定的财产责任，赔偿或补偿在一定社会关系中受到损失的利益。救济，即赔偿或补偿，指把人或物恢复到违约或违法侵权行为发生前它们所处的状态。可以分为特定救济和替代救济两种。所谓特定救济，是指责任人做他应做而未做的行为，或撤销其已做而不应做的行为，或者通过给付金钱使受害人的利益得以恢复。比如，停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等。这种赔偿作用主要用于涉及财产权利和一些纯经济利益的场合。替代救济是指，以责任人给付的一定数额的金钱作为替代品，弥补受害人受到的名誉、感情、精神、人格等方面的损害。这种救济作用主要用于精神损害的场合。精神损害与其他损害一样，都是受害者所遭受的实际损失。替代救济是以金钱为手段在一定程度上弥补、偿付受害者所受到的精神伤害，尽最大可能恢复受害人的精神健康，如果不能恢复，也使受害人的心灵得到抚慰。

3.法律责任的预防作用。法律责任的预防作用，就是通过使违法者、违约人承担法律责任，教育违法者、违约人和其他社会成员，预防违法犯罪或违约行为。法律责任通过设定违法犯罪和违约行为必须承担的不利的法律后果，表明社会和国家对这些行为的否定态度。这不仅对违法犯罪或违约者具有教育、震慑作用，而且也可以教育其他社会成员依法办事，不做有损社会、国家、集体和他人合法利益的行为。英国哲学家哈耶克从自由与责任密不可分的关系出发，指出责任的预防作用：“在一般意义上讲，有关某人将被视为具有责任能力的知识，将对他的行动产生影响，并使其趋向于一可欲的方向。就此一意义而言，课以责任并不是对一事实的判定。它毋宁具有了某种惯例的性质，亦即那种旨在使人们遵循某些规则的惯例之性质。”他同时指出，发挥责任的预防作用也是追究责任的理由：“课以责任的正当理由，因此是以这样的假设为基础的，即这种做法会对人们在将来采取的行动产生影响；它旨在告知人们在未来的类似情形中采取行动时所应当考虑的各种因素。”^[1]

二、公务员制度法律责任的含义、特点和作用

公务员制度作为一部调控公务员机关人事制度的基本制度，也必须根据公务员的性质和特点规定相应的法律责任，这是确保法律规定的公务员制度得到切实执行的重要保障。

（一）公务员制度法律责任的含义

公务员制度的法律责任有广义、狭义之分。广义的法律责任指公务员法律关系主体（包括机关、社团、组织和公务员乃至公民）违反公务员法律规范，损害公务员法保护的公务员、个人和机关的合法权益和社会公益所应承担的法律后果。狭义的法律责任，是指机关或者公务员违反公务员法的有关规定后应当承担的消极意义的法律后果。我国公务员制度采取的是狭义的法律责任。

在明确违反公务员制度的法律责任的概念基础上，我们还要注意区分容易混淆的概念，即公务员的法律责任的概念。公务员的法律责任，是指公务员因为实施了与其身份有关的违法行为而依法应当承担的对其不利的法律后果。这种法律责任的概念也是一个集合概念，是一种各种不同身份的公务员违反职责规范所导致法律责任的后果。譬如，一个警察，当他因为收受贿赂而私自放跑犯罪嫌疑人时，他的行为就产生了两种法律责任：一种是亵渎国家工作人员职务的廉洁性的法律责任，可能会构成受贿罪，或者由受贿行为构成的行政处分；另一种是直接违反职责即尽其所能看管好犯罪嫌疑人而产生的法律责任，譬如滥用职权或者玩忽职守的刑事责任或者行政处分。这些都可以统称为公务员的法律责任，但很明显，这些都不属于违反公务员制度的法律责任。

（二）公务员制度法律责任的特点

1.承担公务员制度法律责任的主体仅包括公务员法中涉及的机关和公务员，而不包括其他主体。有些普通公民的行为即使是违反了公务员法，也不是按照公务员法承担法律责任，而是按照其他的针对一般行政管理相对人的法律追究法律责任。譬如，—个公民为了报考公务员而伪造并提交了学历证明。这一行为显然违反了公务员法关于报考者应当保证其提交的申请材料真实、准确的规定，但是，对这一行为却并不适合用公务员法追究其法律责任，而应当依照有关法律法规以行政处罚或者刑罚的方式追究其法律责任。

2.违反公务员法的法律责任针对的情形仅限于机关或者公务员违反公务员法的行为，而不包括这些机关或公务员违反其他法律法规的行为。譬如公务员主管部门的工作人员（当然也是公务员）受贿的，如果只是利用其职务的影响受贿，并未有具体的违反公务员法的行为，尽管有关机关追究了他的某种法律责任，但也不属于违反公务员法的法律责任。但是，如果该公务员在实施公务员管理的公务活动中，收受贿赂或者徇私情而违反了公务员法的有关规定，譬如不按照公务员法规定的程序办理公务员晋升领导职务，则该行为就属于违反公务员法的行为，应当承担违反公务员法的法律责任。

3.违反公务员法的行为是多元的，追究其违反公务员法的法律责任形式也是多样的。我们不可以认为违反公务员法的法律责任仅限于行政制裁一种，必须认识到违反公务员法的法律责任的形式根据其违法主体的违法程度应承担包括刑事、行政乃至民事责任等。从这个意义上说，违反公务员法的法律责任是一个集合概念，但其中有一条逻辑主线或者称联结点，即各种形式的法律责任都是源于违反了公务员法的有关制度和规定。

（三）公务员制度法律责任的作用

1.有利于构建完整的公务员制度法律规范体系。完整的法律规范应当包括适用条件、行为模式以及违反行为模式的法律责任三个要素。其中法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分。在公务员制度中，根据法律所调整的社会关系的性质、特点，规定相应的责任条款，对保证制度的有效实施既非常重要，也非常必要。公务员法通过单独建章立制的形式，明确公务员法的责任制度，构建了完整的公务员制度法律规范体系。

2.有利于保障公务员权利义务的实现。公务员制度中规定的法律责任，是指公务员或者机关以及其他组织和个人因违反公务员法规定的权利义务而必须承担的带有强制性的法律后果。公务员的权利义务是机关同公务员之间形成的法律关系的具体内容，体现在贯穿公务员管理的各个环节之中，是公务员制度的核心内容之一。制定出台公务员制度法律责任，有利于明确公务员权利义务的保障措施，提高权利义务实现的可行性和透明度，取信于民。

3.有利于保证公务员法律制度得以正确落实。应当承认，某些违反公务员法的行为本来无需公务员法规定也可以依据其他法律追究其法律责任。譬如，各种严重违反公务员法的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为，就可以直接依据刑法追究法律责任。但是，就公务员法本身而言，它设定了一整套制度和规则体系，这些制度和规则大多是其他法律规范所没有的。因而，违反公务员法的行为表现形式自有其独有的特征，将这些行为依其内在特征进行归纳总结，明确规定违反公务员法的行为类型，既可以彰显公务员法的法律威严，也能促进执行法律的准确性，从而增进法律的可信程度。

4.有利于保障公务员制度的执行力度。原先的《国家公务员暂行条例》虽然规定了法律责任的一些内容，但从实施的情况看，条例规定的内容与形式对有法不依和执法不严的追究尚缺乏措施与力度。一是许多管理的重大环节没有纳入监督责任范围，如奖惩、回避、申诉控告等；二是权威性不够，条例对违反公务员制度的相关责任人员仅规定了批评教育或处分，执法制度不配套和强制力不够的问题比较突出；三是缺乏救济措施，对因错误人事处理而侵犯公务员权益的行为缺乏救济渠道及措施。而现行公务员法在以上几方面都有较大增强。