浅析新《安全生产法》

叶婷婷

(浙江浙能资产经营管理有限公司)

摘 要：自2002年实施以来,《安全生产法》在预防和减少生产安全事故、保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。由于我国正处于工业化快速发展进程中,安全生产形势依然严峻,安全发展任重而道远。新《安全生产法》紧紧围绕安全生产工作中的突出问题,在立法指导思想和具体制度建设方面均有所进步和创新。本文从凸显社会法功能、贯彻以人为本理念、构建多元参与机制、健全安全生产制度、加大责任追究力度等五个方面分析新《安全生产法》的特点。

关键词：社会法 以人为本 安全生产方针 安全生产制度 责任追究

自2002年实施以来,《安全生产法》在预防和减少生产安全事故、保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。安全生产形势的持续稳定好转,为经济社会又好又快发展创造了安全稳定的环境。

但由于我国正处于工业化快速发展进程中,安全生产基础较为薄弱、安全生产意识较为淡薄、安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出,生产安全事故还处于易发多发的高峰期,特别是重特大事故尚未得到有效的遏制,安全生产形势依然严峻,安全发展任重而道远。新《安全生产法》紧紧围绕安全生产工作中的突出问题,在立法指导思想和具体制度建设方面均有进步和创新。

一、摒弃行政监管法定位,凸显社会法功能

从社会法的形成历史来看,当社会问题产生并影响甚至威胁经济、政治、文化正常运行的时候,就产生了社会立法。从法律适用与运行的角度看,社会法是法律社会化的结果,是现代市场经济的需要。社会法的特征在于社会性、公共性和公益性。从法学理论看,安全生产法应定位为社会法：第一,安全生产法调整的社会关系内容反映了社会公共利益,这种利益具有普遍性和公共性的特征；第二,传统法律的调整有两种基本方式,即自行性调节和强制性干预,社会法对社会关系的调整方式是在结合前面两种传统方式的基础上形成的,其特点在于更多运用法律上的政策性平衡来协调社会各种利益关系。安全生产法需要根据不同规制对象的性质而运用不同的规制手段,因此,安全生产法具有社会法的属性。

修改前的《安全生产法》使用“安全生产监督管理”,虽然从字面上可以做广义的解释,即监督不仅仅是指政府监督,还包括省级经营单位自我监督、从业人员的监督和社会监督；管理可以理解为包括生产经营单位的内部管理。但从当时立法本意和整个制度文本内容看,此处的“安全生产监督管理”主要是指政府的监督管理,修改前的《安全生产法》应被定位为行政监管法,其“实施仅仅停留在行政执法的层面上,更多的是依赖于行政处罚这一行政性治理手段,以期保障安全生产”。

修改后的新法不再强调“监督管理”,改用“安全生产工作”,摒弃了原有的行政监管法定位。同时强调“社会持续健康”,突出了《安全生产法》应以促进社会发展、构建和谐社会这一社会法目的。还有总则第十一条“各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式,加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传,增强全社会的安全生产意识”。这比原法规定的“提高职工的安全生产意识”,更强调安全生产培训的社会责任,也体现了《安全生产法》的社会法功能。

二、贯彻以人为本理念,推进安全发展

习近平总书记指出,“平安是人民幸福安康的基本要求,是改革发展的基本前提”,要“把平安中国建设置于中国特色社会主义事业发展全局中来谋划”。新法在第三条明确指出“安全生产工作应当以人为本”,充分体现了习近平总书记等中央领导同志关于生产安全工作的一系列重要指示精神,对于坚持“始终把人民的生命安全放在首位,坚守发展绝不以牺牲人的生命为代价”这条红线,牢固树立“以人为本,生命至上”的理念,及坚持正确处理重大险情和事故应急救援中“生命至上”的理念具有重要意义。

单从立法技术和立法语言上讲,“坚持安全发展”是党和国家的路线方针政策的要求,入法过于抽象,也不像是法律语言。但从《安全生产法》的属性看,作为一部社会法,同其他部门法相比,《安全生产法》语言本就稍显抽象和政策化。从《安全生产法》的价值取向看,“安全发展”是《安全生产法》的初衷和目标。从我国安全发展的路径看,我们党早在2005年就提出了“安全发展”的理念,在当年召开的党的十六届五中全会上,中央把“安全发展”这个重要的理念纳入我国社会主义现代化建设总体战略。党的十七大报告强调要坚持安全发展,强化安全管理和监督,有效遏制重特大事故。十七届三中全会又进一步强调,能否实现安全发展是对我们党执政能力的一个重大考验。习近平总书记关于安全生产的系列讲话里面强调,要强化红线意识,实施安全发展战略。因此,为强化安全生产在国民经济发展中的重要地位,将“坚持安全发展”写入总则之中,进一步明确安全发展的重要意义,既是《安全生产法》属性和价值的要求,同时也为推进实施安全发展战略提供了刚性的法律保障。

三、完善安全生产方针,构建多元参与机制

新法确立了“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产工作“十二字方针”,明确了安全生产的重要地位、主体任务和实现安全生产的根本途径。“安全第一”“预防为主”的表述,沿用了修改前《安全生产法》中的提法。“安全生产”要求从事经营生产活动必须要把安全放在首位,不能以牺牲人的生命、健康作为代价换取发展和效益。“预防为主”要求把安全生产工作的重心放在预防上,强化隐患排查治理,打非治违,从源头上控制、预防和减少生产安全事故。“综合治理”为新法新增的内容,这与党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”相互照应,一脉相承。“治理体系和治理能力现代化”强调治理主体的多样化和治理手段的多样化。强调安全生产的“综合治理”,意在要求运用行政、经济、法治、科技等多种手段,充分发挥社会、职工、舆论监督各个方面的作用,推进安全生产工作。

正是在这种治理理念的指导下,新法提出了“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”,旨在构建“多元参与、共同治理”的立体的、动态的工作机制。

做好安全生产工作,落实生产经营单位主体责任是根本。新法把明确安全责任、发挥生产经营单位安全生产管理机构和安全生产管理人员监督管理作用作为一项重要内容,并就此做出如下三方面的规定：一是,第十三条规定,委托规定的机构提供安全生产技术、管理服务,保证安全生产的责任仍然由本单位负责；二是,第十九条明确了生产经营单位的安全生产责任制的内容,规定生产经营单位应当建立相应的机制,加强对安全生产责任制落实情况的监督考核；三是,第二十二条规定,生产经营单位的安全生产管理机构及安全生产管理人员的七项职责。其中很重要的一项职责是组织和制订并实施本单位安全生产教育和培训计划。浙能集团非常重视对职工的安全生产教育,采用多种形式如安全生产警示教育系列片、安全生产管理培训、安全生产漫画展、新《安全生产法》知识考试等,增强职工的安全生产意识。

新法强化了职工的监督作用。第七条规定了工会依法对安全生产工作进行监督。同时明确,工会在监督方面的职责,即组织职工参加本单位安全生产工作的民主管理和民主监督,维护职工在安全生产方面的合法权益。同时规定,生产经营单位制定或者修改有关安全生产的规章制度,应当听取工会的意见。这将有利于提高职工安全生产意识,并在生产单位内部形成“人人懂安全,人人管安全”的良好的安全管理氛围。

新法细化了各级政府的职责。修改前的《安全生产法》第八条仅很宽泛地规定国务院和地方政府应加强对安全生产工作的领导,支持、督促有关部门履行职责,但没有细化不同层级政府的具体职责。因此,一旦出现重大生产安全事件,各级政府间可能存在相互推诿的情况。新法对第八条进行了细化,明确了各级政府的职责。重大安全事故往往肇始于基层,因此乡镇街道是安全生产工作的重要基础,有必要在立法层面明确其安全生产职责。鉴于此,新法新增第二款明确指出,乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机关应当按照职责,加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查,协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

新法明确安全生产中的行业自律和行业监督。综观美国、日本关于安全生产管理的优秀经验,他们均非常重视行业自律和行业监督。行业自律和行业监督较其他监督管理具有天然的优势,因为行业协会的成员均为各自领域的专家和能手,能够较为准确地定位生产中的安全风险,因此加强行业自律和行业监督对减少安全事故的发生具有重要的意义。正是基于这样的考虑,新法在第九条中增加了非常重的四个字“行业、领域”。第十二条新增了：“行业协会应为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训,促进生产经营单位加强安全管理。”这两条释放出两大重要的信息：第一,政府的监管更加宏观,不再局限于对每个企业的监管,而是转向对行业领域的监管；第二,企业的安全生产监管将引入行业领域的自我监督和管理,形成了“政府管行业,行业管企业”的安全生产管理链,这既符合简政放权的改革要求,同时也为安全生产引入更为专业的管理队伍。

新法新增了关于社会监督的规定。第十一条明确,各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式,加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传,增强全社会的安全生产意识。第七十三条明确规定了,事故的调查报告应当及时向社会公布,保障社会的知情权和监督权。

四、建立健全安全生产制度,推进安全生产工作

为了推进安全生产工作,新法建立健全六项安全生产制度。

一是建立安全生产标准制度建设。新法第四条规定,生产经营单位要推进安全生产标准建设,提高安全生产水平,确保安全生产。通过引入安全生产标准,形成一套系统的、规范的、科学的安全管理体系,强化风险管理,对促进企业安全生产水平持续提升产生重大而深远的影响。以浙能集团为例,集团深刻领会安全生产标准化工作的重要意义,要求系统内各单位均开展安全生产标准达标创建工作；要求已经完成安全生产标准化评级工作的单位,要严格按照行业安全生产标准化评级标准13个要素及安全生产标准化创建评级开展自评工作。

二是推行安全工程师制度。安全工程是个综合性的专业,安全管理技术专业性很强。对安全专业人员实行执业资格制度,是很多国家和地区通行的做法。美国、日本、新加坡,以及我国香港、台湾地区都制定了相应的法律法规,分别实施注册安全师、劳动安全咨询师、安全主任、劳工安全管理师、劳工卫生管理师等职业资格。为了充分发挥注册安全工程师在安全生产工作中的作用,新法第二十四条明确规定,危险物品的生产、储存单位以及矿山、金属冶炼单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作；鼓励其他生产经营单位聘用注册安全工程师从事安全生产管理工作。

三是建立事故隐患排查治理制度和挂牌督办制度。新法第三十八条规定：生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度,采取技术、管理措施,及时发现并消除事故隐患,并向从业人员通报。浙能集团要求系统内各单位成立安全生产委员会,对本单位的安全生产进行自查自纠,及时排查安全隐患,防患于未然。集团公司的安全生产领导小组定期或不定期地去各单位检查安全生产工作,并告知相关安全负责人员检查结果,要求相关人员及时整改不合规项目。

四是推进安全生产责任保险制度。通过引入安全生产责任保险制度能够增加事故救援费用和第三人赔付的资金来源,同时引进保险公司参与企业安全管理,能够倒逼企业加强安全生产工作。

五是建立重大隐患停供电、停供民用爆破物品制度。在安全生产实践中,因企业拒不执行有关部门下达的停产停业指令,仍然违法生产,造成重大人员伤亡的事故时有发生,教训十分深刻。鉴于安全生产事故发生的突发性和紧迫性,有必要赋予负有安全监管职责的部门行使强制权。因此,新法在第六十七条明确赋予了安全监管部门上述职权。

六是建立严重违法行为公告和通报制度。新法第七十五条明确要求负有安全生产监督管理部门建立安全生产违法行为信息库,如实记录生产经营单位的违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理部门和有关金融机构。

五、加大责任追究力度,落实安全生产责任

新法加大了对安全生产违法行为的责任追究力度,反映了“打非治违”“重典治乱”的现实需要,强化了对安全生产违法行为的震慑力,主要体现在：在适用主体方面,新法规定了“双罚制”,按照两个责任主体、四个事故等级,设立了对生产经营单位及其主要负责人的八项罚款处罚；在罚款力度方面,一方面,新《安全生产法》结合各地区经济发展水平以及生产经营单位规模等实际情况,维持违法行为的罚款下限基本不变,将罚款上限提高了2—5倍；另一方面,大幅度提高对事故责任单位的罚款金额：一般事故罚款20万至50万元,较大事故50万至100万元,重大事故100万至500万元,特别重大事故500万至1000万元；特别重大事故的情节特别严重的,罚款1000万至2000万元。另外,新法还引入终身行业禁止,即生产经营单位主要负责人对重大、特别重大事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

六、结语

总的来说,此次《安全生产法》的修改还是较为到位的,但个别条款还不够“解渴”。然而,正如卡多佐在《法律的生长》一书中的寄语：“如同过去一样,今后不断发生变化的复杂事件仍将冲击古老范畴的围墙。现行的规制和原则可以告诉我们现在的方位、我们的处境、我们的经纬度。夜晚遮风挡雨的客栈毕竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一样,天明还得出发。它必须有生长的原则。”《安全生产法》也将随着社会经济的发展而不断改进与创新,我们的当务之急是要认真学习、准确理解、贯彻落实,并伴随其一同生长。

参考文献：

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[3]支同祥.新《安全生产法》要点解读[J].劳动保护,2014(10)：16.