（一）行政因素
当时，云南西与英属缅甸接壤，南同法属越南为邻。沿边地区，民族极为复杂，并同缅、越两国往来密切。自缅、越被英、法侵占后，云南的边疆危机才逐步引起了国人的注意。边地教育的推行对于边疆地区的国防、治安和社会的长远发展意义重大。清朝末年，部分边吏为了便于政令的传达，就倡导“教化边胞”。民国以降，虽有有识之士的不断呼吁，[53]可滇西地区的边疆教育并未得到足够重视，相对系统的边教政策直至20世纪30年代才基本形成。1931年，云南省政府基于边地基督教迅速传播的情况，依据国民政府教育部的相关规定颁布了《云南省政府实施边地教育办法纲要》。[54]此可视为云南边地教育方针初步形成的标志，随后，云南省政府相继颁布了《云南省政府教育厅实施苗民教育计划》《云南省设置省立小学纲要》《云南省政府实施边地教育计划》等一系列的边教方案。事实上，地方教育行政机关大多未遵守教育厅的规定，同时教育厅也并未严格执行相关规定。云南省教育厅坦言：“吾滇教育向为人所忽视，昔日对教育方面之考绩，成分极轻，以致每视教育法合（和）规章为具文，敷衍塞责，不稍理会。”[55]边教行政及措施失当、资金投入较少和边地吏治腐败等因素的交相叠加，极大地影响了边教的实际效果。
其一，边教行政及措施失当。
国民政府时期，云南边地教育的地方行政主管机构或极为简单，或完全由土司掌握，各边地教育行政机关对于边疆教育多未能按照相关规定切实推进。云南省政府在少数民族聚居区设立设治局，以作为县制的过渡阶段，其行政级别与县相等。县、设治局下设有教育局或科，教育局（科）即为边地教育行政主管单位。梁河设治局仅有一教育科长，此科长同时也是省立梁河小学教员；盈江、陇川设治局下设的教育局局长、书记等职均为土司亲属；猛卯教育局位于土司公署内，内设局长一人，局长同样为土司亲属。[56]事实上，在云南西部边疆地区，诸多教育局（科）均形同虚设，根本无力承担起推行边地教育的职责。教育部西南边疆教育考察团在其考察报告中直言不讳：多数教育行政人员的资历、经验、工作热情均有较大缺陷；诸多教育局大都有名无实，各项教育事业，“类多空有其名，只挂招牌，毫无成绩，地方教育行政机关亦多成为冷衙门”；各县及设治局的教育局或科不能适应教育的需要，而地方教育督导工作未能切合实际，致使“教育事业无计划，亦无改进”。[57]考察团在其致教育部的建议书中对云南教育行政机关多有批评。[58]
滇西边地教育还面临更为复杂的问题。云南西部的政治、社会风俗与内地有较大差异。地方行政实权往往操之于土司之手，滇西大多数设治局存在政令不出局属的尴尬。设立学校，若没有土司的支持，则难以推行。一部分土司视土地、民众为私有，对国民政府边教政策常常持拒绝或敷衍态度，这当然使得边教难以推行。[59]现有的研究在提及制约边教的因素时，大都强调土司对国民政府边疆教育的阻挠，未免过于笼统。[60]事实上，西南边疆教育考察团及边官既会批评一些土司阻挠边教，也会对办学热忱的土司给予肯定。芒市以傣族、景颇族为主，教育局局长由代办土司方裕之兼任。方氏曾留学英国，较为开明，故对地方教育事业比较重视。土司群体并不一定都反对新式教育，但某些土司按照自身意图所兴办的学校却未必符合国民政府的边教政策。[61]
边地教育同边民实际生活之间的差距太大，不免遭遇“学非所用，用非所学”的尴尬。云南民族众多，语言极其复杂，推行国语一直是国民政府教育部边疆教育政策中的重要组成部分。滇西边疆地区的傣族有本民族的语言和文字，几乎全民信仰佛教，仍保留着绵延数百年的土司制度。特殊的社会组织和生活方式，“恰与中国文化分道扬镳，好像一个半独立王国一样”。[62]赵晚屏的田野调查认为：“就现在的情形看，芒市摆夷（傣族——引者注）人民中能完全说汉语的并不多，大概百分之五。”[63]一言以蔽之，云南西部边疆地区通晓汉语者为数甚微。在20世纪40年代的傣族社会中，土司文告、民间书信等皆使用傣文。易于学习、应用方便的傣文普遍通行于民间。[64]1931年，国民政府教育部制定的《边疆教育实施原则》就明确要求边地学校在参照内地学校课程标准的同时，也要考虑边疆各民族的特殊情况，边疆教育应当具备同当地社会情形相适应的特殊教材。[65]云南省政府也曾规定，边地小学可根据地方需要及学生学习能力编写乡土教材。[66]但在实际运行过程中，边疆教育却未能与边地的特殊情形相适应。以实际情况而言，边校完全不具备编写乡土教材的可能性。滇西地区中小学所采用的课程与教材同内地基本上完全一致。[67]省立梁河小学绝大多数少数民族学生不通汉语。学校除了开设自然、卫生等课程外，甚至还设置了英文课，却未将傣文纳入其中。省立陇川小学共有学生108人，同样使用商务印书馆版和中华书局版的教科书。边地社会情形同内地存在较大差异，但边校大多使用内地通行的商务版、中华版教科书，致使学生所学知识与当地社会环境难以契合。[68]边校一般开设国语、历史、自然、地理等课程，若就内地基础教育而言，本无可厚非。但这些课程与边民的实际生活难以发生联系，真正升学的少数民族学生极少，多数学生毕业后即“进入社会”，导致所学知识几乎无以致用。故而，边地教育难以得到边民的认同，“无怪边民皆不愿送子弟入学”[69]。
国民政府新式教育的实际运行并不符合边疆地区的社会情况，难以适应边地特殊的需要。边民的语言、文字同汉族存在较大差异，所学知识更是同实际生活相去甚远，这直接影响到了边地学校教学的成效。因为边地环境与内地不同，所以边地教育本应与内地普通教育有所区别。若师资、教材和教学方法完全从内地移植而来，势必难以适应边地的特殊情况，进而影响教学成效。
其二，资金投入较少。
云南省教育厅对边教的资金投入在其整个教育支出中所占比例太低。既有研究大多强调经费匮乏对边地教育的制约，在一定程度上而言，不无道理。[70]但是，经费缺乏在抗战时期已经成为普遍问题，内地的大、中、小各级学校几乎都会强调此一问题。从相关档案中不难看出，在同样缺乏资金的情况下，云南地方政府对西部地区边教的投入在其教育支出中所占份额太低。云南省边疆教育经费来源于省边疆教育基金、中央边疆教育补助费、边教庚款补助费三处。1937年，云南西部边疆地区各县、设治局教育岁收（单位：新滇币）总数分别如下：中甸1500元、福贡1500元、腾冲109954元、龙陵26431元、梁河1500元、盈江1500元、潞西1000元、莲山6000元、陇川1500元、瑞丽1500元、澜沧24500元、沧源1500元、佛海4000元、南峭2000元。而昆明一县就为71031元，路南为20278元，曲靖为26121元，会泽为40530元。[71]滇西边地各县、局的教育经费远远少于昆明县，即便同云南其他县份相较，两者之间的差距也十分明显。1939年，边疆教育经费只占全省教育经费总数的5%，“边教经费数与实际之需要，尚相差远甚”[72]。1941年，边教经费为教育总经费的28.07%，[73]而据国民政府的粗略统计，少数民族人口占云南人口总数的37.95%。由此可见，人口比例与经费投入极不协调。此后，类似的情形并未发生太大变化。1942年，云南省边地教育经费占当年教育经费支出的6%左右，仅为1174786元，此项费用绝大部分用于省立边地小学。[74]当年，昆明县的教育经费在200万元（国币）以上，陇川设治局却才有1万元，而六顺、双江、中甸、车里、镇越、莲山、金平、江城、漾濞、德钦、盈江、龙武、福贡、梁河、碧江、贡山、宁江、维西、宁浪、瑞丽、沧源、泸水、潞西、耿马、陇川等县、局的教育经费合计只有23万元。同时期，路南、寻甸、禄丰、嵩明、宜良五县经费之和为60多万元。[75]换言之，滇西沿边地区的教育经费不仅同昆明县有较大差距，而且还远远少于非沿边各县。
滇西部分省立中小学，由于经费缺乏及预算过紧，不仅校务难以推进，教师“且有不能糊口之虞”。各地因为距离省城较远，经费常常不能按时发放。为鼓励教师前往边地服务，本应提供良好的待遇，但云南省教育厅制定的具体优待办法，多未切实执行。“各边校教职员有不堪生活之苦而改就他业者，或有不热心教学者。”[76]因经费问题，边地学校的校舍基本上极其简陋，“有倒塌不修者，又不能避风雨者，有室内外污秽不堪者”[77]。其窘况同傣族寺庙形成了强烈的反差。滇西边地较为完善的省立梁河小学，同样因为经费困难而致校务大受影响。[78]
其三，边地吏治腐败。
边地吏治之腐败，进一步加深了少数民族对汉族本已存有的心理隔阂，进而直接影响到边教的推行。[79]边地教育由各地的行政督察专员、县长、设治局局长、对讯督办负责兴办及监督，[80]其能否顺利推行，与地方行政官员的关系尤为密切。国民政府时期，滇西各县、设治局吏治腐败，已成为普遍现象。边疆地区的行政官吏，“因种种原因，能孚本地人望者，殊不多见，更不足以言改进边地之情形”，李景汉甚至认为：“如何慎选边官，为目下边地之首要问题。”因为边官的压榨，“边民对边吏，既无好感，对政府自无尊崇服从之心”[81]。20世纪40年代中期，云南省民政厅制定的《思普沿边开发方案》强调：“过去边官之败坏，边民对政府信仰之低落，皆由边官人选不适当所造成，庸愚贪污，为边政失败之主因。”[82]人类学学者徐益棠也有与之类似的观察：“彼等以为汉官总不利于彼，其来边做官之目的，无非弄钱，故对于一切发号施令，避之若免。”[83]根据中央政府掌握的情况，澜沧县县长沈世通的县长一职乃由重贿而得，对于整顿乡镇保甲、兴办教育、修筑道路、倡导卫生等有关民众福利事业均不过问。“惟知搜刮民脂，委派一乡长，须收运动费一二千元（现金）。乡长到任后，即以放高利贷设赌强卖，并巧取名目，勒摊政费等非法行为，以榨取民财。”沈氏对食盐、布匹等生活必需品上下倒手，大做文章，而“夷人知识未开，脑筋简单，又不通汉语，终年辛苦所得，均被汉人骗去”[84]。澜沧县县长的情况并非个案，云南西部边疆地区行政官员腐化的现象，已十分普遍。
滇西地区的县长、设治局局长多抱五日京兆之心，真正愿意投入精力从事边教者，可谓凤毛麟角。地方政治的腐败加剧了各少数民族对边地教育的不信任感，到了20世纪40年代，各少数民族同国民政府的汉族官吏之间的隔阂日益加深。云南省民政厅厅长陆崇仁坦言，边地政治的腐败直接激化了各少数民族同汉族之间的民族矛盾，对边疆建设造成了严重的负面影响，“历代边官观念之错误，认边民皆可欺，边财皆可取。此风沿袭至今，凡为边官者，大多难保清廉，因而大失边民对政府之信仰”[85]。边疆地区的多数行政官吏毫无威信可言，其政令每被边民等闲视之。
（二）观念因素
其一，民族隔阂。
长期以来，汉族同边地各族之间的隔阂一直存在。内地普遍流传着有关边地“瘴气”的种种说法，导致汉族民众对滇西地区有极深的恐惧心理。滇西部分地区气候湿热，加之各少数民族聚居区医疗、卫生状况较差，容易出现伤寒、疟疾、痢疾、天花、霍乱等疾病，且传染流行，极为迅速。[86]各种因素交相叠加，使得关于“瘴气”的传说玄之又玄，故内地汉人一般不会贸然进入边地，“而往边区之少数汉人，亦往往为窘迫猥琐之徒，实不足引起彼等之尊敬”[87]。20世纪三四十年代进入滇西边地的人类学学者对此不无感慨。与这些“窘迫猥琐之徒”相对应，傣族普遍信仰佛教，这使得整个社会共同体保持了较高的道德水准，打架、欺诈乃至口角都甚少发生。边民对汉族的不良观感直接给国民政府边教的推行造成了负面影响。
其二，宗教影响。
国民政府时期，佛教和基督教是云南西部边疆地区最为重要的两大宗教，除傣族信仰佛教外，基督教在其他人数在当地占优的少数民族中已经产生了较大的影响。两者派生出的寺庙教育和教会教育在无形中对边地教育的推行构成了制约。
傣族信仰的佛教同国民政府的新式教育格格不入，客观上阻碍了边教的推行。滇西傣族普遍信仰佛教，佛寺（当地人称之为“缅寺”）遍及傣族地区。佛寺又可分为官寺与民寺，官寺位于土司公署所在地，建筑庄严雄伟；民寺多分布于各个村寨，规模不大。寺庙既是宗教活动中心，同时又是最重要的教育中心。傣族男子六七岁即入寺为僧，学习傣文佛教经典，“大佛爷就是教师，二佛也就是助教，小和尚就是学生”[88]。若检阅今人的相关论著，便可发现，仍有人认为民国时期云南西部的傣族“文化落后”。寺庙教育与国民政府推行的新式教育，似不可以“野蛮与文明”“落后与进步”二元对立的分野视之。事实上，寺庙教育既使得傣族社会保持了较高的识字（傣文）率，又对整个社会共同体道德水平的维系发挥了极其重要的作用。据李景汉调查，在芒市傣族当中，平民中男子识字者约占半数。[89]换言之，当时傣族的“识字率”明显高于内地的汉族。但傣族传统的宗教信仰明显同国民政府的教育政策相冲突，“佛寺掌握边地教育之实权，为边胞文化之枢纽，影响边教推进极大”[90]。通行于民间的傣文同时又是宗教信仰的物质外壳，这就更加使得傣族学生缺乏学习国文的动机。
民国时期，云南是基督徒人数增长最快的省份之一，与佛教相类似，教会学校的迅速发展在一定程度上影响了边教的推行。在“本部十八省”中，云南的人口密度排第十七位，可谓地广人稀。[91]1949年，总人口仅一千多万的云南，基督徒总数仅次于浙江，已超过人口总量和密度数倍于己的江苏、广东、山东、福建等省。[92]由此可见，基督教在云南传播之迅速。滇西边地则是云南基督教传播最为迅速和基督徒最为集中的区域，傈僳族、景颇族等民族民众已大批皈依基督教。由传教士所创办的教会学校同国民政府的边疆学校相比，已具备了后者难以企及的优势和影响力。传教士以罗马字母拼写的景颇文，浅显易懂，“据悉学习六个月即能书写，山头（景颇族——引者注）男女均能书写”。仅法国传教士在景颇族聚居区创办的某所教会学校，学生人数就有230人，远超同时期的省立陇川小学。[93]滇西沿边地区教会学校甚多，英、法、美等国传教士同时也是学校教员。相对于工作能力欠佳、工作热情缺乏、素质堪忧，并且多给边民以不良印象的边教人员而言，经过系统教育和严格神学训练的各国传教士多能取得诸多边疆少数民族的信任和拥护。由传教士用罗马字母为景颇、傈僳等民族创制的文字，迅速传播开来，即充分证明了这一点。传教士“传教办学……各地均极普遍，因此政府所设政教，常受意外之阻力。此为实施边教之重大困难也”[94]。教会学校影响如此之大，教育部西南边疆教育考察团成员虽对其心存焦虑，但不得不承认传教士“之所以能获得苗夷同胞之信仰，厥为其态度谦恭、和蔼”，并号召其专家组成员及边教人员充分学习传教士的精神，“推进边疆教育，尤应以身作则，故外国人深入苗夷区传教之精神，实可供本团此次旅行西南苗夷区域应具态度之借镜”[95]。
传教士使大批边民接受了基督信仰，同时又对边民的生产方式和社会习俗产生了重要影响，信仰、生活、教育彼此交织，教会学校已成为教民社会的有机组成部分。至20世纪40年代初，美国传教士已在澜沧县勐海地区经营二十余年，“房屋建筑颇合卫生，道路有如马路。所种稻类、棉花，种子多由美国带来，故此地耕种及一般生活均较他处进步”[96]。这一切又相互影响，使得教会学校的生命力更为顽强。
教会学校不但十分普遍，而且发展极为迅速。在腾冲，外国传教士设立教会学校，教授自创的文字，并力图按照基督教教义改变各族风俗习惯。腾冲城郊的神道学院，专收傈僳族学生，“此外尚有四五分院散处腾境各边胞所在地”[97]。“在卡瓦山一带，就有学校十七所，福音宣讲所九十处。在罗黑山一带有学校十四所，福音宣讲所一百三十六处。这几处的教民至少都有三四万人，他们不但使工作人员的生活安定，而且还提供给学生的衣服书籍文具。反观我们的教育边民情形，真是相形见绌。”[98]早在20世纪30年代初，美国传教士永伟里在澜沧县内创办的教会学校就已颇具规模，澜沧县县长熊光琦曾发出如此感慨：“（教会学校）所收学生已达数百人，而皆有相当成绩，比较县立学校，几有天渊之别。夷人于彼校，不待强迫，皆喜入之，而于我校则反视为畏途。”[99]熊氏所言并无夸大之处，类似的现象业已十分普遍。这种情况已经引起了国民政府的重视，可边地教育却始终难以与之竞逐。
上述种种原因，导致各族民众对边教的理解同内地大异其趣。在边胞眼中，入边校读书完全就是项“苦事”——“夷人之来读书，亦多被雇性质”[100]。就读的少数民族学生大多是被雇佣而来，并领有一定的酬劳。据芒市代办土司方克胜称，傣族将入边校读书视同服兵役一般，甘愿出钱雇人代为入学，也不愿进入边地学校。[101]省立盈江小学可视为云南西部边地教育的一个缩影，其面临的窘况颇能说明问题。“学生颇多汉人”的省立盈江小学破败不堪，“如乞丐所住之破庙，如此边教，诚可叹也”。因为校内、校外种种原因，边胞对省立盈江小学的观感极差。在“街谈巷议”中就流传着“有了孩子，可别进省立小学”的说法，足见边教威信之低。[102]
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