秦巴山区集中连片特困地区

阿巴拉契亚地区作为美国重点帮扶和开发的连片特困区已实施连片扶贫开发实践50余年，虽然该地区仍然是美国最贫困的地区之一，但还是在很多经济社会发展指标上取得了较大的进步，贫困率和高贫困县比率显著下降，并且形成了相对完整和成熟的连片特困地区扶贫开发工作制度和框架。其中，至少以下方面的经验和做法对我国当前连片特困地区的扶贫年开发实践有启示，值得借鉴。

(1)创新扶贫开发主体，成立连片特困区指向的专门协调机构。阿巴拉契亚地区扶贫开发实践中，在发挥常规性主体作用的同时，还创建了一系列协调常规性主体之间关系的创新性主体，如阿巴拉契亚地区委员会(ARC)、印地安人事务管理局(The Bureau of Indian Affairs)、田纳西流域管理局(the Tennessee Valley Authority，TVA)等。其中，阿巴拉契亚地区委员会发挥了十分重要的作用，并形成了ARC模式。ARC不只是为项目提供资金，也提供领导、支持、计划、研究和及时的种子投资等，并且与大量联邦、州、非营利和私人合作者一起实施。这一模式在过去的50多年里被证明是有效的并且在未来实现该地区的发展目标中可能更重要。ARC模式本质上是为联邦政府、州和地方政府以及非政府组织、企业和个人等常规性扶贫主体提供一个协调、合作的平台，同时作为跨行政区域的连片特困区扶贫开发实践的最终责任主体，有效避免了因主体过多而导致“主体缺位”的问题。此外，ARC这种联邦政府、州和地方政府合作模式在推进阿巴拉契亚地区扶贫开发实施中获得更多地方支持、产生更大的影响也是有效的。再者，ARC允许各州和地区设定自己的扶贫开发工作优先顺序和决定ARC基金如何使用，从而能更好地调动地方的积极性和发挥地方政府的信息优势。当前，我国连片特困区扶贫实践中也有多层次、多部门、多类型的参与主体，如国务院扶贫办、发改委、其他相关部委、相关省地县政府、慈善组织、社会团体、企业和个人等，但缺乏明确的协调上述众多扶贫参与主体关系的平台和最终责任主体。可以说，我国连片特困区扶贫开发实践还处于相对“散、乱”的无序状态，急需成立连片特困地区指向的专门协调机构，如借鉴ARC的运行模式，成立“武陵山片区委员会”、“滇黔桂石漠化片区委员会”等。

(2)既注重“硬件”设施的帮扶，更强调“软件”能力的开发。几乎世界上所有的连片特困地区都一样，不仅“硬件”设施落后导致物理空间上的隔离，而且“软件”能力欠缺致使经济社会发展活力缺失，并且二者相互强化，形成恶性循环。阿巴拉契亚地区扶贫开发中，既注重“硬件”设施的帮扶，更强调“软件”能力的开发，并且随着发展阶段的变化而调整帮扶和开发的重点，当然这种调整来自于严谨的调查研究基础之上。在ARC的四大发展目标中，“建设阿巴拉契亚地区高速公路系统”(ADHS)、“开发和改善基础设施”(如宽带网络建设等)这两个强调“硬件”帮扶，而“增加就业机会和人均收入”、“增强人们参与全球经济竞争的能力”则更多的是关注“软件”开发。近年来，随着“硬件”建设逐渐完善，如ADHS项目已完成89%，自来水管道、排污系统、电话和宽带网络等全覆盖的基本完成，阿巴拉契亚地区的开发重点转向商业企业、旅游发展、劳动力培训和健康提升等“软件”领域，如社区能力建设、创业创新启动、经济多样化促进等。我国连片特困区的扶贫开发尚处于以基础设施等“硬件”帮扶为主的发展阶段，但我们不能忽视“软件”开发的价值，特别是对于连片特困区中基础设施相对完善的地区，应率先启动诸如社区能力建设、创业创新发展、经济多样化等激活区域内部经济社会活力的“软件”开发，促进“硬件”帮扶和“软件”开发的良性循环。

(3)发挥项目引导的杠杆效应，强化扶贫开发工作的精细化管理。项目制度是阿巴拉契亚地区扶贫开发的基本手段和载体。不过，项目制度完善、成熟与否直接影响扶贫开发的成效。经过50余年的实践，阿巴拉契亚地区扶贫开发的项目制度已经比较健全，项目领导、项目设计、项目实施、项目影响评估、项目延伸和拓展等项目管理环节精细化程度较高。如在项目设计阶段，如何发挥地方、州和联邦政府的积极性并使他们达成一致意见等有详细的设计和申报审批流程，在项目影响评估方面采取第三方评估机制，并形成了基本规范的评估文本范式以及定性定量相结合的评估要求。ARC网站上定期向社会公布主要项目实施评估报告，让社会公众监督项目的实施。此外，阿巴拉契亚地区扶贫开发项目制度还有一个非常重要的特点是十分注重“项目引导的杠杆效应”，即ARC的项目通常是在促进地区发展中起催化作用，通过启动投资为后续投资和增长播下种子，引导其他机构和社会公众、私人部门的投资，实践表明若没有ARC的投资启动，阿巴拉契亚地区很多项目不可能产生，对于那些很难融到资金的最为落后的社区而言更是如此。当前我国连片特困区扶贫开发实践中虽然也主要采用项目制，但我们的项目制度还不够完善，突出地表现在项目实施管理、项目影响评估等方面，“重项目申请，轻项目实施”“以项目套取上级政府资金”“项目评估流于形式”等问题仍然很严重。此外，我国连片特困地区扶贫开发项目资金的杠杆效应弱、投入效率低，而且项目内容过度集中于基础设施等“硬件”建设，项目的整体带动效应还很有限。因而，我国连片特困区扶贫开发实践中要加快完善项目制度，提升项目引导的杠杆效应和扶贫开发工作的精细化管理水平，满足“精准扶贫”的要求。

(4)建立“前向”识别指标体系，实施动态贫困瞄准和退出机制。阿巴拉契亚地区扶贫开发中也实施了贫困县项目(the distressed counties program，DCP)制度，给予最贫困的县以特别的支持。为了更准确地动态识别真正需要特别帮助的“贫困县”，ARC自1983年以来不断探索和创新贫困县选择指标和程序。最近，ARC提出了一种“向前看”的测度方法(“forward-looking”measures)和一系列指标，考察了贫困地区更广的社会经济维度，超越了ARC先前使用的传统经济指标。ARC原来使用的贫困率、失业率和人均市场收入三个指标不能全面反映贫困的维度。因而，ARC在识别贫困县时除了使用贫困率、失业率、就业率、就业增长、人均收入、人口或净迁移率、住房条件、人口变化(迁入和迁出人口)等反映当前经济状况的指标外，还考虑和引入营建许可、房屋抵押和空置率、自我雇佣或创业、教育程度、自然条件或自然资本等反映发展前景的指标以及地方政府能力和社会能力等能力指标，并将阿巴拉契亚地区的县基于其在全国分类中的位置划分成五种类型，即贫困县(distressed)、危险县(at risk)、转型县(transitional)、竞争县(competitive)和达成县(attainment)。然后，根据县域类型和变迁趋势决定给予相应县的支持力度和支持领域。目前，我国连片特困区扶贫开发实践中也有国家级贫困县、省级贫困县的划分及相应的支持项目。不过，现有国家级贫困县、省级贫困县的识别标准相对陈旧，更没有反映发展前景的“前向”指标，退出机制和程序也不够科学。因而，我们可以借鉴阿巴拉契亚地区贫困县项目的识别指标体系和程序，建立符合我国连片特困区区情的“前向”识别指标体系和动态瞄准与退出机制。

【注释】

[1]美国的市、县关系和中国不一样，通常州下设县、市因为通常只涉及城市市区，在地理上属于特定的县。